Geum.ru

Администрация муниципального образования «город нягань» институт муниципального развития

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   35
§ 3. Система органов местного самоуправления

17.«Названный Закон Республики Коми, в соответствии с Конституцией Республики Коми, также не определяет местные представительные органы как осуществляющие государственную власть. Указание на то, что они являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной» (п. 2 м.ч. ПКС от 15.01.98 г. № 3-П «Дело Республики Коми»).

18. «Подтверждением муниципальной природы местных представительных органов, о которых идет речь в статьях 92 и 93 Конституции Республики Коми, является содержание их полномочий. Такие перечисленные в статье 93 полномочия, как утверждение местного бюджета, формируемого за счет собственных источников (пункт 1), установление в соответствии с законодательством местных налогов и сборов (пункт 2), определение порядка управления муниципальной собственностью (пункт 3), определение порядка пользования землей и другими находящимися в муниципальной собственности природными ресурсами (пункт 4), в соответствии со статьями 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации относятся к исключительным полномочиям местного самоуправления. При иной природе указанных органов Конституция Республики Коми должна была содержать иные формулировки их полномочий, и в первую очередь иную характеристику объектов, на которые эти полномочия распространяются. Следовательно, местные представительные органы Республики Коми должны рассматриваться как органы, осуществляющие именно местное самоуправление» (п. 3 м.ч. ПКС от 15.01.98 г. № 3-П «Дело Республики Коми»).

19. «как следует из статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления, а значит и их взаимоотношения определяются населением самостоятельно… Установление Конституцией Республики Коми подотчетности исполнительного органа представительному органу местного самоуправления недопустимо, поскольку в ней не содержится оговорки о том, что такая подотчетность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального образования» (п. 3 м.ч. ПКС от 15.01.98 г. № 3-П «Дело Республики Коми»).

20. «В то же время установленный в статье 93 Конституции Республики Коми перечень полномочий не является исчерпывающим: согласно ее пункту 10 местные представительные органы решают и другие вопросы, отнесенные законодательством к их компетенции. В данном случае под законодательно установленной компетенцией следует понимать и предусмотренное в законодательстве правомочие органов местного самоуправления по решению любых, в том числе прямо не перечисленных в законе, вопросов местного значения. Это согласуется с Конституцией Российской Федерации (статья 132, часть 1)» (п. 3 м.ч. ПКС от 15.01.98 г. № 3-П «Дело Республики Коми»).

21. «Конституция Российской Федерации непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статьи 12 и 131, часть 1), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов.

установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо» (п. 6 м.ч. ПКС от 30.11.00 г. № 15-П «Дело Курской области»).

22. «органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, поскольку в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и, следовательно, осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается» (п. 6 м.ч. ПКС от 24.01.97 г. № 1-П «Дело Удмуртской Республики»).

23. «Употребленные в Законе понятия "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления» (п. 2 м.ч. ОКС от 26.09.96 г. № 92-О «Дело о понятиях “орган” и “должностное лицо”»).


§ 4. Представительный орган муниципального образования

24. «на основании части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" должны быть отменены положения Законов…:

допускающие какие-либо формы властного воздействия вышестоящих местных представительных органов и местных администраций на нижестоящие;

устанавливающие структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации);

допускающие, что в каком-либо муниципальном образовании отсутствует как местный представительный орган, так и сход (собрание) граждан» (п. 8 м.ч. ПКС от 15.01.98 г. № 3-П «Дело Республики Коми»).

25. «Конституция Российской Федерации непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статьи 12 и 131, часть 1), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов.

установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо» (п. 6 м.ч. ПКС от 30.11.00 г. № 15-П «Дело Курской области»).

26. «Пунктом 4 статьи 10 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" к полномочиям Главы Республики Коми отнесено представление советам муниципальных образований кандидатур на должности глав администраций муниципальных образований. Согласно данному Закону глава администрации муниципального образования, непосредственно руководящий работой администраций муниципального образования и выполняющий исполнительно - распорядительные функции (статьи 2, 27), избирается на должность по представлению Главы Республики Коми советом муниципального образования на срок полномочий представительного органа муниципального образования…

Положения же пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми", напротив, лишают представительный орган местного самоуправления (совет муниципального образования) права самостоятельно решать один из вопросов местного значения, а именно свободно избирать главу администрации муниципального образования, и сводят роль совета муниципального образования к утверждению кандидатуры, представленной государственным должностным лицом.

В аспекте конституционных гарантий организации местного самоуправления это означает обязанность как федерального законодателя, так и законодателя субъекта Российской Федерации обеспечивать безусловное право населения, избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц формировать органы местного самоуправления, в том числе избирать главу администрации муниципального образования.

любое вмешательство каких бы то ни было органов государственной власти и государственных должностных лиц, в том числе в форме представления ими обязательных для рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур на должность главы администрации муниципального образования, ущемляет права местного самоуправления и его органов, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, препятствует самостоятельному решению населением вопросов местного значения» (п. 1, 3, 4 м.ч., п. 1 р.ч. ОКС от 11.06.99 г. № 105-О «Дело Республики Коми 2 (о назначаемости глав местных администраций»).


§ 5. Глава муниципального образования

27. «Возможность наделения главы муниципального образования правом вхождения в состав представительного органа местного самоуправления не противоречит этим конституционным принципам, так как по своей конституционно - правовой природе институт избранного населением главы муниципального образования также имеет представительный характер.

В то же время, исходя из конституционного смысла рассматриваемого законоположения, устав муниципального образования может наделять, а может и не наделять главу муниципального образования правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Местное сообщество, кроме того, может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции Российской Федерации (статья 130, часть 1) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Норма пункта 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о возможности предусмотреть в уставе муниципального образования должность главы муниципального образования - выборного должностного лица (как и норма пункта 3 той же статьи) не носит императивного, обязывающего характера. Поэтому органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, судебные и иные органы должны исходить из того, что рассматриваемые нормы имеют лишь диспозитивный характер, а потому они не вправе вторгаться в эту сферу самостоятельного решения вопросов местными сообществами, как это гарантировано Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» (п. 3 м.ч. ОКС от 21.02.02 г. № 26-О «Дело о главе муниципального образования»).


28. «часть восьмая статьи 21 рассматриваемого Закона, согласно которой в сельские поселения и поселки районным Советом депутатов по представлению главы администрации назначаются "управляющие сельсоветами и поселками", не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку ущемляет самостоятельность местного самоуправления и его органов в вопросах их собственной компетенции и по буквальному смыслу ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти таких поселений» (п. 4 м.ч. ПКС от 24.01.97 г. № 1-П «Дело Удмуртской Республики»).

29. «в отличие от Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Закон Республики Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания" предусматривает назначение на должность главы муниципального образования города Владикавказа, района Республики Северная Осетия - Алания Президентом Республики Северная Осетия - Алания. Данное положение ограничивает конституционные права местного самоуправления, прежде всего право свободно избирать главу муниципального образования, и в силу этого противоречит Конституции Российской Федерации» (п. 2 м.ч. ОКС от 08.10.99 г. № 138-О «Дело Республики Северная Осетия – Алания (о назначаемости глав муниципальных образований)»).

30. «Конституционный Суд Российской Федерации признал положение о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности органом государственной власти, не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации уже подтвердил исключительное право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган местного самоуправления определять способ формирования органов местного самоуправления, включая избрание главы муниципального образования. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить безусловное право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц, формировать органы местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования. Иное не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, а также с закрепленными ею принципами равенства прав и свобод граждан независимо от их места жительства (статья 19) и равноправия субъектов Российской Федерации (статья 5)» (п. 3 м.ч. ОКС от 08.10.99 г. № 138-О «Дело Республики Северная Осетия - Алания (о назначаемости глав муниципальных образований)»).


§ 6. Местная администрация

31. «В соответствии с главой VI Конституции Республики Коми в республике наряду с местными представительными органами действуют местные администрации как органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики (статья 94).

При этом местные администрации, определяемые как органы общей компетенции, выполняют исполнительные и распорядительные функции при решении всех вопросов развития соответствующих территорий, а не являются территориальными функциональными структурами центральных республиканских органов государственного управления.

Местные администрации в соответствии со статьей 1 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" действуют в районах, городах, районах в городе, сельсоветах и поселках. К их компетенции отнесено решение на соответствующей территории всех вопросов местного значения, включая управление муниципальной собственностью, хозяйственной и социальной сферой, заключение договоров с государственными и общественными организациями, охрану общественного порядка, исполнение решений и поручений местной представительной власти (пункты 1, 5, 7 и 12 статьи 33).

Таким образом, местные администрации практически осуществляют исполнительно - распорядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государственных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит статьям 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми, согласно которым местные администрации, осуществляющие в соответствии с законами республики решение вопросов местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти. Соответственно не согласуется с Конституцией Российской Федерации и оспариваемая в настоящем деле статья 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", предусматривающая образование местных администраций главой Республики Коми, что, как установлено данным Законом, подразумевает также назначение глав местных администраций главой Республики Коми или главами вышестоящих администраций» (п. 5 м.ч. ПКС от 15.01.98 г. № 3-П «Дело Республики Коми»).

32. «Пунктом 4 статьи 10 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми" к полномочиям Главы Республики Коми отнесено представление советам муниципальных образований кандидатур на должности глав администраций муниципальных образований. Согласно данному Закону глава администрации муниципального образования, непосредственно руководящий работой администраций муниципального образования и выполняющий исполнительно - распорядительные функции (статьи 2, 27), избирается на должность по представлению Главы Республики Коми советом муниципального образования на срок полномочий представительного органа муниципального образования…

Положения же пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми", напротив, лишают представительный орган местного самоуправления (совет муниципального образования) права самостоятельно решать один из вопросов местного значения, а именно свободно избирать главу администрации муниципального образования, и сводят роль совета муниципального образования к утверждению кандидатуры, представленной государственным должностным лицом.

В аспекте конституционных гарантий организации местного самоуправления это означает обязанность как федерального законодателя, так и законодателя субъекта Российской Федерации обеспечивать безусловное право населения, избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц формировать органы местного самоуправления, в том числе избирать главу администрации муниципального образования.

любое вмешательство каких бы то ни было органов государственной власти и государственных должностных лиц, в том числе в форме представления ими обязательных для рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур на должность главы администрации муниципального образования, ущемляет права местного самоуправления и его органов, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, препятствует самостоятельному решению населением вопросов местного значения» (п. 1, 3, 4 м.ч., п. 1 р.ч. ОКС от 11.06.99 г. № 105-О «Дело Республики Коми 2 (о назначаемости глав местных администраций»).


§ 7. Муниципальная служба

33. «Осуществление местным самоуправлением публичных функций включает, в частности, реализацию населением права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, что предполагает организацию и прохождение муниципальной службы в соответствии с общими принципами организации муниципальной службы и основами правового положения муниципальных служащих (статья 72, пункт "н" части 1; статья 130; статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Положения Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области", являющиеся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу, определяют особенности трудовых отношений муниципальных служащих в Ивановской области. Данное регулирование в силу статьи 72 (пункты "к", "н" части 1) Конституции Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно, должно отвечать указанным требованиям» (п. 3 м.ч. ПКС от 15.12.03 г. № 19-П «Дело Ивановской области (о муниципальной службе)»).

34. «При осуществлении соответствующего регулирования законодатель, учитывая схожесть специфики государственной и муниципальной службы, вправе, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, распространить на муниципальных служащих требования, предусмотренные Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", либо регламентировать их в специальном законе» (п. 4 м.ч. ПКС от 15.12.03 г. № 19-П «Дело Ивановской области (о муниципальной службе)»).

35. «Право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации) не исключает возможности законодательного закрепления определенных требований к кандидатам на те или иные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также установления специального порядка их замещения. Муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера предполагает необходимость профессиональной подготовки служащих и наличие у них соответствующих моральных качеств, что согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления 1985 года об обеспечении подбора высококвалифицированных кадров, основанного на принципах учета опыта и компетентности (статья 6). Замещение должностей по конкурсу преследует эти разумные и обоснованные цели и одновременно обеспечивает равные возможности претендентов при поступлении на муниципальную службу» (п. 5 м.ч. ПКС от 15.12.03 г. № 19-П «Дело Ивановской области (о муниципальной службе)»).

36. «Пунктом 4 статьи 35 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" предусмотрено заключение срочного трудового договора (контракта) с муниципальными служащими, замещающими должности категории "Б", на срок полномочий соответствующего должностного лица категории "А". Во взаимосвязи с ним находится пункт 5 статьи 42 названного Закона, предусматривающий прекращение муниципальной службы в связи со сложением муниципальным служащим, замещающим муниципальную должность категории "Б", полномочий перед лицом, вновь избранным или назначенным на соответствующую должность категории "А".

Указанные положения не могут рассматриваться как ограничивающие права и свободы человека и гражданина, поскольку в них отражаются особенности статуса и должностных обязанностей данной категории муниципальных служащих, которые принимаются на службу для обеспечения деятельности конкретных должностных лиц, чьи полномочия также ограничены определенным сроком. При этом имеется в виду, что служащие, замещающие должности категории "Б", слагают свои полномочия перед вновь избранным или назначенным должностным лицом, что, по сути, означает истечение условий срочного трудового договора.

Поскольку заключение подобного контракта основано на добровольном согласии, требование срочности договора, обусловленное в данном случае спецификой публично-правовой природы муниципальной службы, не нарушает принцип равенства трудовых прав служащего и не выходит за пределы полномочий субъекта Российской Федерации, который вправе конкретизировать такое условие для указанной категории муниципальных служащих» (п. 6 м.ч. ПКС от 15.12.03 г. № 19-П «Дело Ивановской области (о муниципальной службе)»).

37. «признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом. Прекращение трудовых отношений не по воле самого работника связано с ограничением его прав, гарантированных статьей 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и, следовательно, требует единого регулирования на территории Российской Федерации в соответствии со статьями 55 (часть 3) и 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации, т.е. может осуществляться только федеральным законодателем.

Закрепление в федеральном законе единого для Российской Федерации перечня оснований прекращения трудового договора по инициативе работодателя является одной из существенных гарантий права на труд. Этот перечень не может быть расширен актами субъектов Российской Федерации» (п. 7 м.ч. ПКС от 15.12.03 г. № 19-П «Дело Ивановской области (о муниципальной службе)»).

38. «Подпункт 7 пункта 3 статьи 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в качестве основания увольнения муниципального служащего предусматривает также выражение недоверия представительным органом местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления является выборным органом, который обладает правом принимать от имени населения решения по вопросам местного значения. Институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться - исходя из его конституционной природы - на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.

Кроме того, подпункт 7 пункта 3 статьи 42 Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" не предусматривает конкретных оснований и механизма реализации содержащейся в нем нормы. Такая неопределенность порождает возможность ее произвольного толкования и применения, чем нарушаются статьи 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации» (п. 7.3 м.ч. ПКС от 15.12.03 г. № 19-П «Дело Ивановской области (о муниципальной службе)»).

39. «Согласно статье 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Это право не предполагает, однако, обязанности государства обеспечить занятие гражданином конкретной должности и не исключает возможности закрепления в законе специальных требований к лицам, осуществляющим определенные виды деятельности в органах государственной власти или местного самоуправления.

Гражданин Российской Федерации, пожелавший реализовать свое конституционное право быть избранным в органы государственной власти или органы местного самоуправления (статья 32, часть 2, Конституции Российской Федерации), добровольно принимает условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им публично - правовой статус выборного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре» (п. 2 м.ч. ОКС от 15.11.01 г. № 227-О «Дело Воронежской области (о статусе муниципального служащего)»).