С. Х. Мухаметгалиева Елабуга, Елабужский государственный педагогический университет

Вид материала

Документы

Содержание Секция 8. История и перспективы развития местного самоуправления в России Местное самоуправление в системе публичного управления Централизация системы государственных органов и модели местного самоуправления в России: некоторые исторические аспекты.

Подобный материал:

• А. Ю. Чернов гоу впо «Елабужский государственный педагогический университет» г. Елабуга, 55.73kb.
• Общественно-педагогическое движение в россии на рубеже 60-х гг. XIX века: нравственно-воспитательная, 326.97kb.
• Предупреждение неуспеваемости младших подростков в процессе преподавания иностранного, 307.06kb.
• Педагогические условия коррекции интернет-аддикции у подростков 13. 00. 01 общая педагогика,, 478.29kb.
• "Философские науки", 789.13kb.
• Шуйский государственный педагогический университет как образовательная система организационно-правовое, 1568.92kb.
• Программа Региональная научно-практическая конференция школьников и студентов, посвященная, 88.33kb.
• «Нижегородский государственный педагогический университет», 633.21kb.
• «нижегородский государственный педагогический университет», 452.48kb.
• Дагестанский государственный педагогический университет, 99.38kb.

Примечание

1. Социально-экономическое положение городов и районов Хабаровского края. 2006 год. – Хабаровск: Хабаровскстат, 2007. – 219 с.


Секция 8. История и перспективы развития местного самоуправления в России


Е.В. Безвиконная

Омск, Омский государственный педагогический университет

Местное самоуправление в системе публичного управления

Российской Федерации


На современном этапе развития российской государственности обязательным и определяющим атрибутом функционирования демократического государства является местное самоуправление, институцилизированное в различных формах и структурах. Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации местное самоуправление приобретает два ключевых атрибута: выражение власти народа и одна из основ конституционного строя [1]. Ратификация Европейской хартии местного самоуправления 11 апреля 1998 г. предопределила вхождение России в число государств, признающих и гарантирующих на своей территории существование местного самоуправления согласно международным правовым нормам и принципам [2]. Но закрепление на конституционном уровне статуса местного самоуправления в качестве самостоятельного, автономного от государственного уровня публичной власти не разрешило проблему соотношения самоуправления и государственной власти в рамках единого целостного публичного управления.

Изучая вопрос о месте местного самоуправления в системе публичного управления необходимо остановиться на определении понятия. В юридической литературе сложилось несколько подходов к определению содержания понятия «местное самоуправление». Так, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев указывают на наличие трех ключевых подходов к исследованию содержания «местного самоуправления»: как основы конституционного строя, как права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, как формы народовластия [3, c.83].

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 1 определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [4]. Подобное определение вполне согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления, согласно которым местное самоуправление – это право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения наравне с формами прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления (ст. 3) [5].

Таким образом, следуя юридической терминологии, местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, посредством создания органов местного самоуправления, реализующих властные полномочия на муниципальном уровне власти. Самостоятельное осуществление властных полномочий предполагает возможность оценки местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичного управления, не находящегося в прямом подчинении государственной власти. Подобная оценка места Основополагающей для определения роли местного самоуправления в системе публичной власти выступает статья 3 Конституции РФ, из которой следует, что в России сложилась единая система народовластия, т.е. публичного управления, элементами которой выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также различные формы непосредственной демократии. Источником как государственной, так и муниципальной власти выступает единый многонациональный народ Российской Федерации.

Организационная обособленность местного самоуправления от государственного управления призвана обеспечить возможность муниципальным образованиям самостоятельно «определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (статья 6) [5]. Данный подход к оценке местного самоуправления позволяет выделить два его аспекта: с одной стороны, самоуправление представляет собой форму административной организации системы жизнедеятельности населения на местном уровне властной вертикали; с другой стороны, использование принципа децентрализации системы публичного управления, призвано повысить эффективность механизма реализации интересов населения – жителей муниципальных образований, сходно с иерархическим распределением полномочий между органами государственной власти на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Указанный дуализм местного самоуправления объясняется несколькими факторами: наличием особого субъекта управленческого воздействия – населения, граждан; особого объекта управления – вопросы местного значения; самостоятельности местного самоуправления; собственной ответственности муниципальных образований рамках своей компетенции [3, c.87].

Но специфика местного самоуправления этим не ограничивается. Гораздо более противоречивым выступает его положение в качестве способа согласования интересов общества и государства, посредством соединения признаков публичной власти и общественной организации. Значительную часть вопросов местного значения самоуправление призвано разрешать, опираясь на граждан, отдельные институты гражданского общества. Обладание самоорганизационными характеристиками позволяет местному самоуправлению выступать основой формирования и развития гражданского общества, посредством объединения частных и групповых интересов, формальных и неформальных связей членов местного сообщества [6, c.20-25].

В результате местное самоуправление может быть определено в качестве «пограничного явления» между государством и обществом, соединяющего их между собой [7, c.133] в рамках целостной системы публичного управления. Деятельность органов местного самоуправления в пределах муниципального образования и реализация ими публичных полномочий на местном уровне свидетельствует об органической близости муниципальной и государственной власти. Местное самоуправление может быть оценено в качестве особого продолжения государства, находящееся гораздо ближе к государству и его интересам, нежели к гражданскому обществу.

Стратегическое планирование и принятие управленческих решений, непосредственно затрагивающих местные интересы, требует координационного взаимодействия государственной власти, как с органами местного самоуправления, так и с различными общественными организациями, выражающими интересы гражданского общества. Отказ от подобного взаимодействия, императивное определение деятельности органов местного самоуправления со стороны государства, превышение пределов вмешательства государственных органов в местное самоуправление, свидетельствует о нарушении конституционного принципа самостоятельности самоуправления как уровня публичной власти.

Необходимым условием развития местного самоуправления в Российской Федерации, реализацией его сущностных черт и характеристик, выступает совершенствование существующих механизмов реализации полномочий органами местного самоуправления в направлении удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования. Сохранение самостоятельного статуса местного самоуправления напрямую зависит от эффективной деятельности органов местного самоуправления в благоприятных финансово-экономических условиях. Государственные и муниципальные интересы в рамках единой системы публичного управления составляют двуединую задачу, разрешение которой в условиях упрочения властной вертикали, ставится в непосредственную зависимость от государственной воли. Воздействие последней, несомненно, должно быть в формах координации и стимулирования, реализация которых требует установления четкого правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на различных уровнях публичного управления.


Примечания

7. 1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. – М.: «Наука», 2008.
   
8. 2. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»// Российская газета. – 1998. – 15 апреля.
   
9. 3. Кутафин, О.Е., Фадеев, В.И. Муниципальное право РФ/ О.Е. Кутафин. – М.: Юристъ, 1997. – 345 с.
   
10. 4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. ст. 3822.
    
11. 5. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.// Собрание законодательства РФ. 7 сентября 1998 г. № 36. Ст. 4466.
    
12. 6. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/ Под ред. А.И.Костюкова. Омск: Изд-во ОмГУ, 2005. – 768 c.
    
13. 7. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций / Г.В. Атаманчук. – М.: Юридическая литература, 1997. – 234 с.
    

Н.Н. Гарунова

Кизляр, филиал Дагестанского государственного университета

Централизация системы государственных органов и модели местного самоуправления в России: некоторые исторические аспекты.


Россия изначально была государством сильно централизованным. И если рассматривать власть публичную как сложное понятие, в которое входит и муниципальная, и государственная власть, то, безусловно, последняя занимала значительно более весомые позиции, не только не спеша делиться своими функциями, но и стараясь распространить свое влияние на сферу муниципальной власти. Таким образом, территориальная организация местной власти практически на всех этапах истории зависела от власти центральной.

Так, в результате Земской реформы 1864 года в России было введено земское самоуправление, но в целях сохранения прочности государственной власти были предусмотрены ограничения, которые не позволяли считать публичную муниципальную власть того периода властью политической. Земства были введены не на всей территории страны, причем действовали только в уездах и губерниях и отсутствовали в волостях. В целом органы самоуправления находились под жестким контролем органов государственной власти. Модель земского самоуправления характеризовалась сильной зависимостью от государственной власти и, как следствие, территориальной ограниченностью. Однако неоспоримым достоинством являлось то, что в систему государственного управления привносились элементы самоуправления, гарантией развития которых являлась заложенная возможность самофинансирования.

В основу организации власти на местах после 1917 года был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. То есть отвергалась сама идея муниципальной власти, которая была бы параллельной власти государственной. Отсюда и принцип построения, жестко увязанный с системой административно-территориального деления. Следовательно, обоснованным являлся принцип «демократического централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления. В данном случае нельзя говорить об удачной или неудачной модели самоуправления, поскольку на местах оно было заменено государственным управлением с его строгой иерархичностью и соподчиненностью государственных органов разных уровней.

Таким образом, история убедительно показывает, что, безусловно, опыт самоуправления в России присутствует, но назвать его богатым довольно сложно. Элементы самоуправления если и появлялись, то находились под строгим контролем государственной власти.

В то время как законодателем на современном этапе активно использовались заимствования из практики самоуправления зарубежных стран, которая в любом случае отличается от российской. И хотя теоретические построения законодателя, касательно самоуправления как конституционной основы в целом и территориальных и финансовых основ самоуправления в частности, представляются во многом верными и обоснованными, но практическая их реализация, в отсутствие надлежащего опыта, приводит к довольно плачевным результатам.

То есть переход от государственного управления к самоуправлению на местах, как и любая другая перемена в управлении, должен проходить как можно более плавно, что не было учтено действующим законодательством.

Проведенное исследование показало, что не всегда принятое «сверху» решение о децентрализации в форме самоуправления может быть легко реализовано. Чтобы соответствующие нормы заработали, необходимо создать в государстве и обществе соответствующие условия. Иначе органы самоуправления будут не более чем придатками системы государственного управления.

Однако российский опыт государственного развития дает основание говорить и о том, насколько важно в большом многонациональном государстве сочетать государственное управление с элементами самоуправления, внимательнее относиться к испокон веков существовавшим в стране традиционным формам политического участия, представительства, самоуправления, а также создавать новые формы, не противоречащие традициям. На нынешнем этапе важным условием преодоления отчуждения между государством и обществом может стать широкое развитие институтов регионального и местного общественного самоуправления.

Это положительно скажется не только на оптимизации государственного управления в целом, но и будет способствовать укреплению единой многонациональной России, смягчению межнациональных противоречий, ускорению процесса формирования в России гражданского общества.


Примечания

1. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 17 марта 1997 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 35. – Ст. 3506.
   
2. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 июля 1996 г. № 527-II ГД «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения».
   
3. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – № 52. – Ст. 5071; Российская газета. – 1993. – 25 декабря.
   
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 № 1251 «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления»// Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – № 2. – Ст. 121.
   
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. № 266 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 12. – Ст. 1139; Российская газета. – 1996. – 21 марта.
   
6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 года)» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. – № 23. – Ст. 2811.
   
7. Закон РСФСР от 29 июля 1971 года (в ред. от 3 августа 1979 года) «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» //Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. – 1971. – № 31. – Ст. 354; 1972. – № 51. – Ст. 1206; 1973. – № 23. – Ст. 505; 1979. – № 32. – Ст. 786.
   

А.Р. Гапсаламов

Елабуга, Елабужский государственный педагогический университет

Территориально-промышленные комплексы СССР: особенности формирования


В современной экономике функционируют мно­гоуровневые хозяйственные системы, в которых устойчивые производственно-технологические и экономические связи обес­печиваются единством целей и организационным единством. Но так было не всегда. Процесс концентрации индустриального сектора экономики прошел несколько стадий в своем развитии.

Основным производственным звеном промышленности в 1930 – 1950-е гг. было предприятие. Во многом этот факт определялся неширокой номенклатурой выпуска технически несложной продукции, невысокими темпами научно-технического прогресса (НТП) и т.д. Каждое предприятие выпускало продукцию и имело самостоятельное народнохозяйственное значение или конечную форму. Производственные ресурсы выделялись и перераспределялись из единого центра, централизованно регулировались все внешние и главные внутренние связи, преобладали методы жесткого административного воздействия на предприятие.

Представленная структура зарекомендовала себя в период индустриализации, Великой Отечественной войны, однако в послевоенный период назрела необходимость ее качественной перестройки. Существующая система оказалась совершенно недостаточной для начавшейся во второй половине ХХ века эпохи научно-технической революции. Требовались изменения не только организационно-экономических связей, в организа­ционной структуре промышленного производства, но и во многих случаях требовалось создание хозяйственных звеньев нового типа. Образование таких звеньев должно было стать одной из важных особенностей структурной динамики.

Проекты территориально-производственных комплексов по замыслу руководства должны были представлять один из основных типов региональных систем, выделение кото­рых было связано с развитием территориально-отраслевой структуры единого народнохозяйственного комплекса, складывающейся под влиянием процессов взаимосвязанного отраслевого и тер­риториального разделения труда и эффективной территориально-хозяйственной кооперации, а также региональных природно-климатических, ресурсных и социально-демографических осо­бенностей. Территориально-производственные комплексы должны были стать совокупностью взаимосвязанных производственных, социально-экономиче­ских и природно-экологических процессов и объектов.

Управле­ние в этой системе рассматривалось как неотъемлемая часть единого народнохозяйственного планирования и управления, и его содержание включало во­просы не только отраслевого и межотраслевого управления, но и сочетания отраслевого и территориального планирования и управления, а также собственно административно-территориаль­ного управления. Как следствие созданные в 1970-е гг. территориально-производственные комплексы на локальном уровне становились производственно-хозяйственной системой, не просто крупным предприятием или их соединением, а высокоинтегрированной системой, сочетающей преимущества крупного производства с гибкими формами его организации.

В основе выделения ТПК в качестве структурной единицы лежали следующие характеристики [1, с.17]: достигнутый уровень общего социально-экономического раз­вития (высокий, средний, недостаточный), производственно-отраслевые особенности, масштаб территориально-производственного комплексирования (крупно- и среднемасштабные комплексы, промышленные узлы), уровень и формы урбанизации (городские агломерации, сель­ские районы и др.), ярко выраженные природно-географические условия, уровень освоенности территории (районы нового освоения, сложившиеся районы), характер размещения производительных сил (однородные и поляризованные районы), масштаб и типы природных ресурсов (топливно-энергетиче­ские зоны, зоны лесоразработок, зоны добычи цветных металлов и др.), национально-бытовые особенности образа жизни населе­ния, прочие четко выраженные особенности.

Совокупность перечисленных факторов и ограничений в каждом комплексе определяла его тип как региональной системы и соответственно особенности планирова­ния и управления. Каждое из оснований границ ТПК имело и собственные закономерности развития. За время существования территориально-промышленные комплексы претерпевали значительные изменения в границах ресурсной (территориально-производственной) общности и устойчивости, медленнее в границах культурно-исторической общности. Выделение ресурсной (территориально-производственной) и культурно-исторической общности при анализе ТПК как си­стем характеризовало их взаимоотношения с административно-территориальными единицами, которые могли как включать отдельные ТПК, так и включаться в границы крупномасштабных комплексов и даже изменяться под воздействием ТПК. Соответствен­но ряд ТПК рассматривались как временные тер­риториально-отраслевые системы, образующиеся на базе ресурс­ной общности и становящиеся после их формирования частями постоянных региональных систем (например, административно-территориальных или экономических районов). Понятно, что ТПК как временные региональные системы могли включаться полностью или частично в постоянные региональные системы, что предполагало обязательную координацию их раз­вития.

Сложившаяся система имела относительно автономные социально-экономическую, производственно-отраслевую и производ­ственно-территориальную структуры. Она строилась на следу­ющих взаимосвязанных территориально-производственных сочетаниях (комплексах): народнохо­зяйственного комплекса страны, комплекса экономического района, крупных ТПК и промышленных узлов (Подобная точка зрения присутствует в работе Семушкина А.Т. [2, с.36]). Экономи­ческий район мог включать несколько ТПК, которые в свою очередь, как правило, состоят из ряда промыш­ленных узлов.

Пространственное размещение большинства ТПК, определяло социально-экономиче­скую необходимость формирования комплекса, как части терри­ториально-производственной и административной системы со­ответствующих краев и областей. При этом территориальная удаленность большинства территориально-промышленных комплексов от центров отраслевого управления требовала высокой степени орга­низационно-хозяйственной самостоятельности системы управле­ния. По нашему мнению, данный факт был «первой ласточкой» будущих сбоев. Двойное подчинение мешало нормальной работе ТПК. Выделились и другие проблемы (согласимся здесь с Н.Н. Некрасовым и А.А. Адамеску [3, с.19-20]), тормозившие работу территориально-промышленных комплексов – это нарушение сроков сооружения взаимосвязанных производственных объектов и в результате – несинхрон­ность ввода их в эксплуатацию, порождающая внутрикомплексные диспропорции; недостаточная разработанность методики распреде­ления капиталовложений между ведомствами, особенно при значительном временном разрыве в создании основных объектов, отсутствие должной ответственности минис­терств и ведомств за выполнение обязательств по финанси­рованию строительства объектов инфраструктуры; отставание в развитии элементов инфраструктуры; увеличение общих затрат из-за временных сооруже­ний; недостаточно четкий круг прав и обязанностей гене­рального застройщика ТПК. В совокупности с общей неэффективностью командно-административной системы данные факторы явились пусть и незначительной причиной ломки политического строя.

Несмотря на это, опыт, накопленный советской системой в вопросах концентрации и специализации производства, колоссален. И наша задача сегодня, в условиях кризиса экономики, по возможности полно его использовать.

Примечания

1. Мильнер, Б.З. Управление территориально-производственными комплексами и программами их создания/ Б.З. Мильнер, А.В. Кочетков, Д.Г. Левчук. – М., 1985.

2. Семушкин, А.Т. Проблемы территориального управ­ления экономикой: территориально-отраслевой принцип планирова­ния: теория и практика/ А.Т. Семушкин. – М., 1980.

3. Территориальное производство комплексов СССР/ Под ред. Н.Н Некрасова, А.А Адамеску. – М., 1981.


С.Ф. Галанин

Казань, Казанский государственный технический университет