З. В. Макарчук Кафедра конституционного, административного и финансового права

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   13

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ КОРЕННЫХ НАРОДОВ РОССИИ:
ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ


Ф.Р. Ананидзе


Кафедра международного права

Российский университет дружбы народов

ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия


Статья посвящена правовым проблемам самоуправления коренных народов в Российской Федерации. Исследование проводится в историческом плане, т.е. с учетом тех факторов и обстоятельств, которые предопределили существующий правовой статус коренных народов Российской Федерации в целом и самоуправление в частности.


Вступление

Развитие национальных отношений в России на современном этапе во многом совпадает с общественными тенденциями. Возрождающийся интерес к своей национальной самобытности, истории, языку, традициям и обычаям наблюдается сейчас почти у всех народов, проживающих на территории Российской Федерации, в том числе и у коренных народов.¹

Для того, чтобы быть предельно объективным при исследовании проблем самоуправления коренных народов России, следует проанализировать основные исторические аспекты и факторы, предшествовавшие сегодняшнему правовому положению коренных народов России как de jure, так и de facto. Для начала, как представляется, весь период существования коренных народов РФ как отдельных этносов и народов, следует условно подразделить на три периода: 1) с древнейших времен по 1917 год; 2) с 1917 по 1990 год и 3) с 1990 г., с принятия Декларации о государственном суверенитете России, по сегодняшний день. Данное деление, хотя и условное, однако, как мне кажется, имеет определенное методологическое значение для анализа и исследования проблемы. А основой такой периодизации является объем прав и обязанностей, т.е. правового статуса коренных народов Российской Федерации в различные периоды российской государственности, который постоянно менялся то в лучшую, то в худшую сторону.


I. Исторические аспекты проблем самоуправления
коренных народов Российской Федерации

Следует подчеркнуть, что на нынешней территории Российской Федерации издревле проживали многие народы и народности, разные этносы и этнические группы. С образованием во второй половине XV века централизованного Российского государства начинается его территориальное расширение, которое закончилось к середине XIX века и все народы и народности от Урала до Тихого океана были включены в состав Российской империи.

До середины XVIII века Россия в отношении народов Севера Сибири и Дальнего Востока проводила политику косвенного управления. В соответствии с Положением 1763 года, разработанным Ясачной комиссией секунд-майора Щербачева, коренные народы («инородцы»)² России были обязаны вносить в государственную казну подать-ясак.³ В обыденную же жизнь этих народов власти, как правило, не вмешивались.

В 1822 году Положение 1763 года было заменено “Уставом об управлении инородцев”⁴, автором которого является сибирский генерал-губернатор граф Сперанский М.М.⁵ Впоследствии он неоднократно дополнялся и перерабатывался. Последний его вариант, изданный в 1892 году, носил название “Положение об инородцах”.⁶ Оно действовало вплоть до революции 1917 года. Данное положение-устав распространял на коренные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока волостную систему, учреждал управление этими народами с учетом их этнокультурных особенностей.

Следует отметить, что Положение закрепляло дифференциальный подход к различным группам инородцев. При определении их статуса главным являлись два аспекта: территория проживания и образ жизни, с учетом которых все инородцы делились на три разряда: оседлых, кочевых и бродячих.

Оседлыми признавались, имевшие постоянное место жительства, лица, которые проживали в деревнях и занимались земледелием, либо в городах и занимались торговлей или иными промыслами городских обывателей. Такие инородцы были уравнены в правах с остальными российскими подданными, принадлежащими к одному с ними сословию (ст.6). Оседлые инородцы, жившие особыми деревнями, избирали своих старост по общим правилам (ст.41). При достаточном числе жителей, как это уже было отмечено, могли создаваться особые волости компактного проживания инородцев (ст.42).

Кочевыми инородцами считались лица, которые имели место постоянного проживания, но не жили деревнями и в течение года меняли место своего пребывания. Если представители этого разряда переходили на оседлый образ жизни, то они могли вступать в сословие крестьян или городских жителей и записываться в гильдии без каких-либо ограничений (ст.102).

Бродячими инородцами признавались те, которые не имели постоянного места проживания и переходили родами или семействами с одного места на другое по лесам и рекам для охоты и рыболовства.

В целом, кочевые и бродячие инородцы обладали следующими особенностями: непостоянством места жительства, степенью гражданского образования, простотою нравов, особыми обычаями, образом пропитания, трудностью взаимного сообщения, недостатком денег в обращении, сложностями со сбытом в местах лова и производства продукции (ст.136).

Реформа графа Сперанского М.М., упразднив практику косвенного управления инородцами, фактически вводила систему государственной опеки с элементами самоуправления. В чем все это выражалось?

Государство, с одной стороны, установило определенные ограничения в области свободы передвижения и выбора рода деятельности этих лиц. С другой – оно закрепляло на уровне закона положения, способствовавшие сохранению образа жизни инородцев на территориях их традиционного проживания. Русские не могли самовольно селиться на землях, отведенных во владение инородцам, а аренда определенных территорий была возможна только по согласованию с сообществами (ст.37). Также большинство споров у кочевых и бродячих инородцев рассматривалось их собственными органами самоуправления по их обычаям и законам, на основании устного разбирательства. Если инородцы становились участниками обычного уголовного процесса, то в отношении таких лиц использовались специальные процессуальные нормы, касающиеся проведения следствия или дознания. В отношении торговли и промыслов инородцев действовали особые нормы, предлагавшие точное определение налогов и особые правила их сбора, простоту сделок и сведения до минимума промедлений и убытков, с ними связанных (ст.136).

Положение предусматривало формирование органов самоуправления ко­чевых и бродячих инородцев, однако объем их полномочий был достаточно ог­раниченным. У кочевых сибирских инородцев каждое стойбище или улус, в котором было не менее 15 семей, имело родовое управление в составе старо­сты и одного или двух помощников. Староста избирался на общем собрании членов рода или получал это звание по наследству в соответствии с обычаями рода (ст.49). Из круга наследников исключались женщины (ст.123). На вы­борные должности могли претендовать инородцы не моложе 21 года, имевшие собственное хозяйство, не состоявшие под судом или бедствием (ст.124). Каждому стойбищу присваивалось особое название, при отсутствии традици­онного название давалось по имени первого старосты (ст.51). Староста осуще­ствлял учет членов рода (ст.147) и надзор за порядком в стойбище или улусе (ст.138). Он информировал начальство о необходимости получения от прави­тельства пособий по продовольствию (ст.150), по должности обжаловал любые случаи притеснений или несправедливости в отношении рода или отдель­ных его представителей (ст.145).

Несколько стойбищ или улусов одного рода подчинялись инородной упра­ве в составе головы, двух выборных и, если это было возможно, секретаря, ко­торый именовался письмоводителем (ст.56). В зависимости от обычаев голова мог получать свою должность на основании выборов или по наследству, а вы­борные и письмоводитель – избираться как на определенный, так и на неоп­ределенный срок (ст.58,59). Инородные управы осуществляли надзор за родо­выми управлениями и отдавали местные распоряжения (ст. 154). Они рас­сматривали судебные дела инородцев, относящихся к различным стойбищам или улусам, или жалобы на рассмотрение дел родовыми управлениями (ст.80). Инородные управы информировали полицию о происшествиях, при­нимали превентивные меры в отношении распространения болезней, падежа скота и лесных пожаров. К их ведению относилось распределение ясака (на­лога) между стойбищами и улусами, его сбор и уплата. Эти органы вели учет членов рода и представляли отчеты по установленной форме.

У некоторых кочевых инородцев, в частности у бурят, существовал еще один уровень управления – степные думы. В состав каждой степной думы входили главный родоначальник и избранные заседатели, число которых оп­ределялось на основании обычаев и потребностей инородцев (ст.68). Головы инородных управ по должности являлись заседателями степной думы (ст.69). К компетенции степной думы были отнесены следующие полномочия: учет населения, раскладка сборов, правильный учет сумм и общественного имуще­ства, распространение земледелия и промышленности у инородцев, ходатай­ство перед высшим начальством об учете интересов данного рода (ст. 72).

Самоуправление бродячих инородцев имело определенную специфику. В тех случаях, когда в рамках рода существовала какая-либо степень общежи­тия, сибирские бродячие инородцы имели старост, которыми являлись князцы или иные почетные представители рода. У самоедов Архангельской губернии каждый род раз в три года избирал старосту и его помощников (ст. 42,44). Ста­роста ведал всеми вопросами, которые относились к компетенции родового управления и инородной управы кочевого населения.

Формирование и деятельность органов самоуправления кочевых и бродя­чих инородцев находились под контролем органов управления губерний. Кан­дидаты на замещение должностей старост, выборных, голов и заседателей ут­верждались губернаторами или областными начальниками, а кандидаты на должность главного родоначальника – генерал-губернатором (ст. 118, 119). Положение устанавливало исчерпывающий перечень оснований для неутверждения: доказанное судом плохое поведение; несогласие более половины чле­нов рода с данной кандидатурой на должность; «уважительный отказ» избираемого или лица, получающего должность по наследству, от исполнения обя­занностей (ст. 121). Все инородные управы (а при их отсутствии – родовые управления) подчинялись непосредственно окружным полицейским управле­ниям и отдельным заседателям (ст. 129). Вместе с тем, там же закреплялась от­ветственность губернатора за положение инородческого населения на подве­домственной территории. Раз в два года он был обязан либо лично посещать, либо направлять доверенного чиновника на стойбища или в места, удобные для сообщения с инородцами (ст. 222). О результатах каждой ревизии губер­натор информировал начальство (ст. 223), причем он нес личную ответствен­ность за достоверность информации (ст. 224).

Положение об инородцах содержало и другие отдельные прогрессивные нормы, но на практике они далеко не всегда соблюдались. В результате сопри­косновения с новыми формами хозяйствования и иной этнической культурой наметилась тенденция сокращения численности инородческого населения, в первую очередь бродячего и кочевого.


II. САМОУПРАВЛЕНИЕ КОРЕННЫХ НАРОДОВ РОССИИ
В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД


Сразу после октябрьской революции 1917 года, 15 ноября, была принята Декларация прав народов России, которая провозгласила “свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих Россию”.¹ Также, статья 22 Конституции РСФСР 1918 года объявила, что установление или допущение каких-либо привилегий или преимуществ на основании расовой и национальной принадлежности, угнетение национальных меньшинств и ограничение их равноправия противоречат основным законам республики. Таким образом, особый статус инородцев вышеуказанными актами был ликвидирован и представители коренных народов были уравнены в правах с другими гражданами России.

В этот период вопросы самоуправления коренных народов, как правило, регулировались на региональном уровне. Такой подход был обусловлен рядом причин. Во-первых, в годы гражданской войны и интервенции не вся террито­рия была подконтрольна центральным органам. Во-вторых, шел поиск форм административного устройства и самоуправления с учетом особенностей жиз­ни и быта этих народов.

Одним из первых актов Советской России, посвященных статусу корен­ных народов, было “Временное положение об управлении туземных племен, проживающих на территории Дальневосточной Республики”, введенное в действие 31 октября 1922 года.² Согласно данному акту, туземные племена признавались особой группой народонаселения, равной в правах с остальны­ми гражданами Дальневосточной Республики, но отличающейся по порядку управления (ст. 1). Им предоставлялось право на самоуправление на основа­нии обычаев (ст. 5), и эти обычаи должны были учитывать все учреждения ре­спублики при рассмотрении дел туземцев (ст. 6). Представители туземных племен освобождались от воинской повинности и уплаты общегосударствен­ных налогов (ст. 8). Органами самоуправления туземных племен являлись ро­довые Советы, туземные управы и съезды родовых Советов (ст. 9). В структуре и компетенции органов прослеживалось влияние отмененного Положения об инородцах.

В 20-30 годы XX столетия были созданы также национально-государственные образования (автономии) многих коренных народов России. Так, в 1922 году была образована Якутская АССР, в 1921 году – Бурят-Монгольская, в 1922 году – Монгол-Бурятская автономные области, которые в 1923 году были объединены в Бурят-Монгольскую АССР, в 1932 году был образован Чукотский национальный округ. Были созданы национально-государственные образования и других коренных народов России. Представители коренных народов входили в состав комиссий, определяющих границы автономных образований.¹

В губерниях, округах, автономных областях и республиках РСФСР дей­ствовали различные системы самоуправления в местах проживания коренных народов. В местах проживания оседлого населения по территориальному при­знаку создавались как смешанные, так и однонациональные органы, действу­ющие на базе положений о сельских Советах. К концу 1926 года эту группу органов у малых народностей Севера представляли 42 сельских и 3 поселковых Совета, 4 тундровых и 20 юртовых управлений, 27 лагерных исполкомов и 13 стойбищных собраний.² У кочевого населения формировались органы самоуправления по родовому признаку из групп населения, составлявших ра­нее административный род. Эти органы функционировали на базе специаль­ных временных положений. В конце 1926 года существовал 91 родовой Совет и одно родовое собрание.

Следует подчеркнуть, что все это появилось не на пустом месте, для этого существовала определенная правовая база, которая выражалась в: а) Постановлении Президиума ВЦИК об организации национальных объединений в ре­гионах расселения малых народностей Севера от 10 декабря 1930г.³; б) Положение об окружных съездах Советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР, принятое ВЦИК и СНК РСФСР 20 апреля 1921г.⁴; в) Положение о кочевых Советах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 августа 1933 г.⁵ Были и другие правовые акты.

Первым общероссийским актом, непосредственно посвященным вопро­сам самоуправления коренных народов, явилось “Временное положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР”, ут­вержденное Декретом ВЦИК и СНК от 25 октября 1926 года.⁶ Это положе­ние распространялось на представителей племен и народов, которые вели бро­дячий, кочевой и полукочевой образ жизни и занимались, главным образом, охотой, рыболовством и оленеводством либо вели оседлый образ жизни и за­нимались морским звероловством, если эти народности и племена не выделе­ны в особые республики и области (п. 1). Хотя Временное положение закреп­ляло единый подход, допускался и учет особенностей конкретной территории или населения. В декрете об утверждении данного акта (п. 2) краевым, област­ным и губернским исполкомам было предоставлено право, в соответствии с ме­стными особенностями, делать необходимые отступления по соглашению с Ко­митетом Севера при Президиуме ВЦИК.

Во Временном положении была предусмотрена следующая система орга­нов: родовые собрания, родовые Советы, районные туземные съезды, район­ные туземные исполкомы (п. 3). Родовое собрание состояло из всех членов обоего пола данного рода или иного туземного объединения, пользующихся избирательным правом и достигших 18 лет (п. 5). Каждый род или объедине­ние избирали родовой Совет из трех лиц (председателя, заместителя и члена Совета) на один год (п. 12). Роды и другие туземные объединения одноплемен­ного или родственного состава, находившиеся в определенном районе и насчи­тывавшие не менее 400 человек, избирали своих депутатов на районный ту­земный съезд из расчета один депутат от 50 человек, но не более 10 депутатов от родового собрания (п. 17, 20). Съезд созывался не менее одного раза в год (п. 21) и избирал районный туземный исполнительный комитет в составе председателя, двух членов и двух кандидатов (п. 26, 27).

При регламентации деятельности органов туземного управления учиты­валась специфика образа жизни данных племен и народностей. По этой при­чине созыв родовых собраний приурочивался к бытовым и хозяйственным условиям туземного объединения (п. 8); решения родовых Советов могли иметь словесную форму (п. 11); члены родовых Советов между заседаниями испол­няли возложенные на них Советом обязанности в местах кочевок (п. 12).

Компетенция туземных органов была достаточно широка. В частности, к их ведению относились функции учета и регистрации актов гражданского состояния, удостоверения сделок, осуществления надзора.

В соответствии с постановлением ЗЦИК и СНК РСФСР “О выполнении судебных функций органами туземного управления народностей и племен северных окраин РСФСР” от 14 октября 1927 года⁷ эти полномочия входили в компетенцию родовых Советов и районных тузем­ных исполнительных комитетов (п. 1).

Процесс рассмотрения дел учитывал специфику правосознания и быто­вые особенности коренного населения. В качестве источников права использо­вались местные обычаи, не противоречившие основным положениям совет­ского законодательства (п. 3). Дела рассматривались публично на языке или наречии данного племени или народности (п. 10). Жалобы на решения и при­говоры подавались заинтересованными лицами как в письменной, так и в уст­ной форме в тот же Совет, который вынес решение или приговор (п. 12).

Родовые Советы рассматривали все брачно-семейные споры, дела имуще­ственно-правового характера вне зависимости от цены иска (п. 5), определен­ные уголовные дела: оскорбление словами или действием, клевета, хулиган­ство, кража, покупка краденного, присвоение, мошенничество, вымогатель­ство, ростовщичество, умышленное истребление или повреждение имущества (п. 7). Народные суды осуществляли надзор за решениями органов туземного самоуправления: они могли приостанавливать или отменять решения и приго­воры, а также принимать дела к своему производству. В последнем случае, од­нако, дела рассматривались с участием одного или двух заседателей, являю­щихся представителями туземных народов (п. 15, 16).

10 декабря 1930 года ВЦИК РСФСР принял постановление “Об организа­ции национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера”¹, предусматривающее образование национальных округов и райо­нов в составе Уральской области, Восточно-Сибирского края, Дальневосточ­ного края и Якутской АССР. В результате национально-территориального районирования в 1931-1932 годах в местах расселения малых народностей Севера была создана новая система государственных органов управления, ко­торая мало отличалась от действовавшей на остальной территории страны.

20 апреля 1932 года ВЦИК и СНК РСФСР совместным постановлением утвердили “Положение об окружных съездах Советов и окружных исполни­тельных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР”². Согласно данному акту национальные округа образовывались на территории расселения малых народностей Севера по постановлению Президиума ВЦИК, входили в состав краев, областей или автономных республик и под­разделялись в административно-хозяйственном отношении на районы (п. 1, 2). Учет особенностей быта и состава населения подведомственной террито­рии в Положении прослеживается не очень отчетливо. Однако встречаются и интересные решения. Так, окружным исполкомам и их президиумам было предоставлено право входить во ВЦИК и СНК РСФСР с представлением об отмене или изменении постановлений ЦИК и СНК АССР, краевых (област­ных) исполкомов в случае противоречия этих постановлений особым услови­ям национальных округов. Те же органы могли приостанавливать по анало­гичным основаниям распоряжения народных комиссаров автономной респуб­лики или отделов краевого (областного) исполкома.

Кочевые советы действовали на базе “Положения о кочевых Советах в на­циональных округах и районах северных окраин РСФСР”, утвержденного по­становлением ВЦИК и СНК РСФСР 20 августа 1933 года³. Совет образо­вывался на территориях, освоенных по преимуществу кочевым или полукоче­вым населением (п. 24), при наличии не менее 200 жителей (п. 25), по норме представительства один депутат от 30 жителей (п. 26) сроком на один год (п. 29). Кочевой Совет имел два временных местопребывания на летних и зим­них стоянках основной массы населения, а остальное время передвигался вместе с населением (п. 42). По этой причине каждый кочевой Совет должен был иметь собственные средства передвижения (олени, собаки, нарты, упряжь), а также зимние и летние оборудованные помещения как на местах стоянок, так и в пути (п. 43).

Для рассмотрения наиболее важных вопросов во время летних и зимних стоянок кочевой Совет собирал расширенные заседания, на которые пригла­шал с правом совещательного голоса представителей населения (п. 33). Ис­полнительными органами Совета являлись президиум, председатель и упол­номоченные (п. 34). Последние избирались для установления связи с отдален­ными кочевыми группами, кочующими не по линии передвижения кочевого Совета (п. 38).

Совет осуществлял деятельность по развитию традиционных промыслов и форм хозяйствования (п. 9), вел учет населения и хозяйства в пределах своей территории (п. 7), регистрировал все акты гражданского состояния, за исключением перемены фамилий, и выдавал необходимые справки и докумен­ты, а также регистрировал местные отделения добровольных обществ и сою­зов и наблюдал за их деятельностью (п. 22). В этот период судебные функции была изъяты из ведения органов Советской власти в национальных округах и районах. Теперь кочевой Совет мог лишь организовывать общественный суд и заслушивать доклад о его работе, проводить выборы народных заседателей и приводить в исполнение судебные решения.

После принятия Конституции СССР 1936 года и соответственно Консти­туции РСФСР 1937 года единственной формой автономии, закрепленной на уровне основного закона, стали национальные округа, статус которых опреде­лялся общим положением, устанавливаемым Верховным Советом РСФСР (ст. 102 Конституции РСФСР). Национальные округа были представлены и на общесоюзном уровне: они имели по одному депутату от округа в составе Сове­та Национальностей СССР (ст. 35 Конституции СССР).

Во время войны и после нее процесс ассимиляции и интеграции коренного населения Севера, Сибири и Дальнего Востока в политическую, социальную и экономическую жизнь страны ускорился.¹

В 50-80-х годах при регулировании вопросов, связанных с особенностя­ми проживания и быта коренных народов, четко прослеживается патерналистский подход и стремление преобразовать уклад жизни этих народов без учета их мнения. В этот период происходит объединение колхозов и преобразова­ние их в совхозы, ликвидация неперспективных сел. При этом практически ежегодно правительством России принимались постановления о мерах по раз­витию культуры и хозяйства народностей Севера, в развитие которых изда­ются акты министерств. Поспешные акции тяжело отразились на социальном положении и психоэмоциональном состоянии коренного населения. В знак протеста пожилые люди кончали жизнь самоубийством.

В Конституции РСФСР 1978 года национальные округа были преобразо­ваны в автономные (ст. 84). 20 ноября 1980 года был принят развернутый За­кон РСФСР “Об автономных округах”². Однако интересы коренного насе­лены ни при формировании состава Совета народных депутатов, ни при ре­гламентации его деятельности специально не оговаривались. Возможности коренных народов влиять на законодательную и исполнительную власть еще больше уменьшились.

Таким образом, введенное в начале 20-х годов национальное райони­рова­ние, учитывающее специфику местного населения, начиная с 30-х го­дов по­степенно было сведено на нет. Национально-территориальное райо­нирова­ние, по существу, превратилось в административно-территориаль­ное, что со­ответствовало ассимиляторской политике Советского государс­тва.

Думается, главная причина такого процесса находилась в самом государственном устройстве СССР, от которого многое по наследству досталось и нынешней России. Как представляется, федерализм в России не имеет глубоких исторических корней и устойчивых традиций, а устоявшиеся принципы самого федерализма во многом расходятся с общим развитием русской государственности. Следует также констатировать, что в отличие от многих других федераций Российская Федерация не сформировалась снизу, опираясь на созревшие политические, экономические и другие предпосылки. Федера­тивное устройство в 1917 году декларировалось сверху как часть программы новой власти.³ При этом, провозглашенные декларации, несмотря на их прогрессивный харак­тер, были весьма туманны как теоретически, так и практически. Так, по Конституции 1918 года Российская Федерация определялась как “свободный союз свободных на­ций” (ст. 2).

Но возникает вопрос: как этот союз можно было осуществить, если в России проживало свыше 100 национальностей и народностей разных степеней развития? Тем более, что многие народности, в основном коренные народы, которые должны были со­ставить Российскую Федерацию, никогда в истории не имели собственной государст­венности.

Следует также подчеркнуть, что, в отличие от других, федерализм в СССР с са­мого начала рассматривался, в основном, как средство решения национального вопроса. Таким образом, советская федерация мыслилась как объединение всех национальных государственных образований, созданных на территории РСФСР. Сами национальные республики еще предстояло создать, и Советам областей с национальным составом и особым бытом населения разрешалось образовать “автономные областные союзы”, которые входили в РСФСР на “началах федерации” (ст. 11 Конституции 1918 года). Следовательно, данное правило распространялось и на коренные народы. Схема дан­ного федерального устройства присутствовала в Конституциях 1924, 1936 и 1977 года, а в конечном счете – после многочисленных преобразований и новообразований – в СССР, к моменту его распада в 1991 году, существовало 15 союзных, 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных округов. Правда, провозглашенный еще в 1917 году, принцип равноправия народов так и не нашел свое практическое осу­ществление по одной простой причине: вышеприведенные национально-государственные образования имели разный статус, а некоторые из них находились в двойном (автономные республики, области), а порой в тройном (национальные округа) подчинении к центру. На нынешнем этапе вопрос об их соподчиненности, несмотря на то, что по Конституции РФ 1993 г. все субъекты равноправны, становится объектом рассмотрения Конституционного Суда РФ.


III. САМОУПРАВЛЕНИЕ КОРЕННЫХ НАРОДОВ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СЕГОДНЯ


Приходится констатировать, что проблемы коренных народов, в широком смысле этого слова, Россией не были решены до конца и в Конституции РФ 1993 года. Хотя она устанавливает ра­венство субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными властями (ст. 5), факти­чески она не реализует последовательно принцип равноправия. Все 89 субъектов ны­нешней России делятся на группы, причем выделяется группа из 21 национальной рес­публики. Они определяются как образования, имеющие собственные конституции (ст. 5), собственный государственный язык (ст. 68). Все остальные субъекты федерации, включая края, 1 автономную область и 10 автономных округов – могут иметь лишь свои уставы. Они лишены государственной символики. А все это означает, что в РФ конституционно узаконено не равенство, а неравенство субъектов, следовательно, и народов, которые живут на территории этих субъектов федерации. Отсюда, разные правовые статусы и положение имеют и коренные народы России. Так, например, якуты, имея Якутскую республику, фактически имеют гораздо больше прав и возможностей (экономических, политических, культурных и т.п.), а также больше возможностей осуществлять их, т.е. пользоваться этими правами, неже­ли, например, ненцы, которые проживают в трех национально-территориальных обра­зованиях: Ненецком, Ямало-Ненецком и Таймырском (Долгано-Ненецком) округах. Справедливости ради, следует подчеркнуть и то, что подобного неравенства нет ни в одной федерации мира. Здесь, правда, возникают некоторые спорные вопросы в отно­шении того, является или нет тот или иной народ по законодательству Российской Фе­дерации коренным. В соответствии со статьей 7 Основ законодательства Российской Федерации о правовом статусе коренных малочисленных народов от 18 июня 1993 года (Закон не вступил в силу – Президент его не подписал), а также ст. 1 Проекта федерального закона “О коренных малочисленных народах России” и тувинцы, и буряты, и якуты не являются таковыми. Их нет и в Приложении к Основам законодательства, в котором содержится перечень коренных малочисленных народов России. Общеизвестно, что международное право не производит различия между ко­ренными малочисленными и коренными многочисленными народами; оно исходит из равноправия народов, и в отношении коренных народов не придерживается численного критерия. Последнее означает, что 198 энцев в России равноправны с 1,5 млн. индей­цев США. Может быть законодатель, и скорее всего – наверное, употребив термин “малочисленный”, хотел особо подчеркнуть уязвимость этой группы населения, но факт то, что многие коренные народы России (коренные народы по стандартам меж­дународного права) остались вне рамок вышеупомянутого закона. Почему, например, не являются коренными народами России якуты, чеченцы, буряты, карелы, коми, ингуши, аварцы и многие другие? Только потому, что их в отдельности больше чем 50 тысяч, как об этом говорится в ст. 1. Вышеприведенных документов?

Как представляется, коренные наро­ды России следует все-таки именовать коренными народами, а не коренными малочис­ленными, тем более, что Россия является участницей Конвенций МОТ № 169, стало быть она является составной частью внутреннего законодательства России согласно статьи 15 Конституции Российской Федерации 1993 года.

Справедливости ради, следует особо подчеркнуть, что в 90-х годах в государственной политике СССР и России в отношении коренных народов приоритеты во многом изменились, что, в первую очередь, выразилось в признании со стороны государства права коренных народов на самоуправление. Последнее, в свою очередь, выразилось в: 1) в восстановлении признания родовых общин в качестве субъектов права; 2) учете мнения ассоциаций коренных народов при решении вопросов общегосударственного и регионального характера; 3) в воссоздании национально-территориальных образований на уровне местного самоуправления.

Первым общегосударственным правовым актом, положившим начало как бы новому отчету времени, для коренных народов явился Закон СССР “О свободном национальном развитии граждан, проживающих за пределами своих национально-территориальных образований или не имеющих таковых на территории СССР 1990 года.¹ Согласно ст. 7 этого Закона разрешалось создание национальных районов, поселков и сельсоветов. Более того, в местах традиционного расселения малочисленных народов они могли образовываться и в тех случаях, когда национальные группы не составляли большинства населения (ст. 8). Так как, согласно ст. 9 данного Закона, порядок образования и упразднения национальных административно-территориальных единиц являлся предметом ведения законодательства союзных и автономных республик, то в ряде регионов России были изданы либо специальные нормативные акты, либо включены особые положения в конституции соответствующих республик.

Далее, уже в рамках РФ, были разработаны и приняты такие важные законодательные акты, как: 1) Закон “О языках народов РСФСР”, 1991 г.²; 2) Закон “Об образовании”, 1992 г.³; 3) “Основы законодательства РФ о культуре”, 1992 г.⁴ и другие законы и подзаконные акты, которые во многом создали благоприятные условия для создания органов самоуправления коренных народов. В этом отношении, во многом благоприятствовало изменению ситуации и Постановление Съезда народных депутатов РСФСР 1992 года⁵, которое на уровне общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйства, распространило действие Закона РСФСР “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”, принятого в 1990 году.⁶ Этим Постановлением им были предоставлены определенные льготы в сфере налогообложения.¹ Общины получили возможность бесплатно приобрести в пожизненное наследуемое владение или аренду оленьи пастбища, охотничьи и рыболовные угодья для комплексного использования, а также преимущественное право на заключение договоров и получение лицензий на использование возобновляемых природных ресурсов.²

Нельзя также обойти боком два, вышеупомянутых нами, правовых документа: “Основы законодательства по коренным народам 1993 года” и проект федерального закона “О коренных малочисленных народах России”. Несмотря на то, что они оба, как представляется, далеки от совершенства, в них очень много полезного и прогрессивного. Главное заключается в том, что эти документы ориентированы на формирование механизма государственной поддержки коренных народов, создание системы самоуправления и разнообразных форм участия в деятельности органов государственной власти и управления. Ими предусмотрена разработка и реализация региональных и федеральных программ возрождения, сохранения и развития коренных народов РФ, создания на всех уровнях фондов развития и оказания финансовой помощи этим группам населения, возможность образования национальных административно-территориальных единиц.

Для создания общественных объединений коренных народов большое значение имело принятие Закона “Об общественных объединениях” от 9 октября 1990 года.³ Также, в ряде нормативных документов России общественные объединения коренных народов рассматривались как субъекты, которые могут высказывать свое мнение при принятии важных решений или представлять интересы своих народов, что, несомненно, означало многое для защиты интересов и исконных прав самих коренных народов. В государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года⁴, предусматривается согласование с региональными ассоциациями малочисленных народов Севера решений о допуске иностранных инвесторов и предприятий традиционного хозяйственного комплекса народов Севера. Их мнение, также, учитывается и при определении способа приватизации, если объекты непосредственно разрешены в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера.

Вопросы самоуправления, в частности, порядок создания и функционирования органов самоуправления регламентируется и на региональном уровне, т.е. законодательными актами субъектов РФ. Так, в Республике Карелия создание национально-территориальных единиц предусмотрено как на конституционном (ст. 44, 47), так и на законодательном уровне. В 1991 году в Республике был принят Закон “О правовом статусе национального района, национальных поселкового и сельского Советов в Республике Карелия”.⁵ Согласно данному Акту, представительство от национальных образований в вышестоящих Советах народных документов всех уровней обеспечивается путем формирования избирательных округов с меньшей численностью избирателей, чем в других округах. Такого же подхода придерживается в принципе и Конституция Якутии (ст. 112).⁶

Большое внимание в законодательных актах субъектов РФ уделяется регламентации родовой общины. Следует подчеркнуть, что в этом отношении особо выделяются Республика Саха (Якутия) и Ханты-Мансийский автономный округ, где действуют Положение о статусе родовых угодий в Ханты-Мансийском автономном округе от 5 февраля 1992 года⁷ и Закон Республики Саха (Якутия) о кочевой родовой общине малочисленных народов Севера от 23 декабря 1992 года.⁸ Правда, региональные акты по разному подходят к трактовке понятия общины. Если в Саха (Якутии) это самобытные формы ведения природопользования и хозяйствования, являющиеся равноправным звеном экономической системы и пользующиеся защитой государства (ст. 1), то в автономном округе община рассматривается как добровольное объединение граждан, семей, ведущих традиционный образ жизни. В целом, такое же определение общины содержится в Законе Хабаровского Края “Об общине коренных малочисленных народов Севера” от 29 мая 1996 года.⁹


* * *


В заключение следует сказать следующее:

• У коренных народов Российской Федерации только в последнее время появилась реальная возможность самоопределиться, самоотождествиться, возможность самим управлять своими собственными делами. Впервые за многие годы за коренными народами РФ были признаны коллективные права (ст. 69 Конституции РФ 1993 г.). Также, согласно ст. 72 Конституции РФ 1993 г., защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных народов была отнесена к сфере совместного ведения РФ и субъектов. Все это, вместе, положило основу развитию законотворческой деятельности по проблемам самоуправления коренных народов РФ.
  
• Однако, практическая реализация всего того, что связано с проблемами самоуправления коренных народов, в подавляющем большинстве случаев связана и с другими проблемами как объективными, так и субъективными, существующими в России как на федеральном, так и на региональном или местном уровнях. В частности, имеется в виду ухудшение экономической и финансовой ситуации в государстве, не до конца осуществленное разграничение полномочий между федеральной властью и субъектами федерации, отсутствие четкого механизма контроля за исполнением законов и многое другое.
  

Для того, чтобы уже существующие легальные механизмы самоуправления коренных народов РФ лучше и эффективнее заработали в целом, для исправления ситуации и создания благоприятных условий для их работы, на мой взгляд, необходимо:

1. Российское законодательство по коренным народам привести в соответствие с международно-правовыми актами, в частности, унифицировать и законодательно закрепить терминологию по коренным народам, существующую и общепризнанную мировым сообществом.
   
2. Провести перепись коренных народов РФ.
   
3. Создать этнографическую карту Российской Федерации.
   
4. Подготовить и подать реестр зарегистрированных общин коренных народов с определением границ их угодий.
   
5. Разработать и принять закон о местном самоуправлении в районах компактного проживания коренных народов и их общин.
   
6. Гарантировать коренным народам участие в решении вопросов, касающихся их жизненно важных интересов, вплоть до наделения их правом наложения вето по таким вопросам.
   
7. При Президенте РФ или Парламенте РФ учредить институт омбудсмена (уполномоченного) по коренным народам России, который занимался бы решением конкретных жизненно важных проблем коренных народов, в том числе и вопросами самоуправления. Более того, необходимо его наделить правом вето по принятию законопроектов, затрагивающих интересы самих коренных народов. Последнее должно выражаться в том, что без его согласия и одобрения любой закон или подзаконный акт, прямо или косвенно затрагивающий права и интересы коренных народов РФ, не вступит в силу.