З. В. Макарчук Кафедра конституционного, административного и финансового права

Вид материала

Содержание

Russian contemporary collective agreement's practice
Реформы екатерины ii в области местного сословного и городского самоуправления
В.В. Еремян, М.В. Федоров
Жалованными сословными грамотами
Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 13

Russian contemporary collective agreement's practice

n.a.mUTSINOVA

the Department of Civil and Labour Law

Russian University of People's Friendship

Miklukho-Maklaya str., 6, 117198 Moscow, Russia

The article is devoted to the peculiarities of law's regulation of the social-labour relations in Russia through collective agreements.

РЕФОРМЫ ЕКАТЕРИНЫ II В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО СОСЛОВНОГО И ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

(статья третья из цикла “Самоуправление. Отечественный и зарубежный опыт”)

В.В. Еремян, М.В. Федоров

Кафедра Конституционного, Административного и Финансового права

Кафедра Теории и Истории Государства и Права

Российский университет дружбы народов

ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия

Статья посвящена одному из наиболее интересных периодов в исследовании русского сословного и городского самоуправления – реформам Екатерины II и содержит анализ реформирования основных децентрализованных институтов управления Российской империи второй половины XVIII века.

Как показали реформы земского и городского управления (самоуправления), проведенные Петром I в конце XVII - начале XVIII веков, в рамках самодержавного государства оказалось вполне возможным экспериментировать с разными подходами к организации внутреннего управления. К таким экспериментам мы можем отнести и эпоху “просвещенного абсолютизма” Екатерины II. Проведенные ею реформы не только перенесли центр тяжести в управлении из центра на места, но и обеспечили соответствующее институциональное закрепление данного принципа: коллегии, учрежденные Петром I, в большинстве своем были упразднены, включая юстиц-коллегию, а отраслевое управление сконцентрировалось на губернском уровне в руках наместников и, в первую очередь, губернаторов. Принципиально важно, что в дополнение к этому предусматривался достаточно действенный, хотя и не вполне реализованный, надзор сословных дворянских учреждений за государственными установлениями, включая право ежегодной проверки губернских и уездных смет.

Областное управление России, доставшееся ей в наследство от Петра I, стало для Екатерины II той удобной почвой, на которой она могла бы засеять политико-философские идеи, заимствованные ею из любимых сочинений и личной переписки с некоторыми представителями французских энциклопедистов^¹. При этом ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное внимание на переустройство прежде всего областного управления. Во-первых, это пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 году Кодификационной комиссии^². Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародованное 7 ноября 1775 года “Учреждение для управления губернии”.

Манифест 7 ноября 1775 года, которым сопровождалось обнародование “Учреждения”, вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее областного управления:

1) губернии к этому времени представляли собой слишком обширные административные территории;

2) эти административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур и учреждений, так и отсутствие необходимого числа губернских чиновников;

3) в губернском управлении отсутствовали начала разделения властей, и подчас неоправданно совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда).

На устранение этих недостатков и было рассчитано новое административно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские органы.

Прежде всего Екатерина II ввела новое областное деление. Вместо двадцати территориально-обширных губерний (на которые к этому времени была разделена Россия) территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. Границы прежних губерний и областей, как правило, определялись с учетом географических либо исторических условий и особенностей. В основу нового губернского деления было положено количество проживавшего на определенной территории населения. Поэтому новые губернии представляли собой территориальные округа с населением 300-400 тысяч жителей. Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы - уезды с населением в 20-30 тысяч человек^¹. Новое деление было основано на компромиссе двух тенденций - централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права.

Говоря о реформировании системы губернского управления, следует подчеркнуть, что все 50 губерний (позднее - 51) стали иметь унифицированное административное и судебное устройство. Систему органов губернской администрации составляли следующие органы: губернское правление возглавлялось генерал-губернатором, или наместником, концентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия. Назначался генерал-губернатор из лиц, пользовавшихся особым доверием Екатерины II. Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства; осуществляло контроль за деятельностью всей системы органов губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и безопасностью и т.д.^²

Под контролем генерал-губернатора функционировали три вида местных учреждений - административного, финансового и судебного характера^³. Административные и финансовые учреждения действовали в губернии, судебные - в уезде.

Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского правления входило по два губернских советника, назначаемых центральным правительством. Губернское правление не являлось коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно совещательной. Генерал-губернатор мог и не согласиться с их мнением, и в этом случае они были обязаны исполнять решение главы местной администрации. Губернское правление осуществляло две основные функции: во-первых, исполнительную (обнародуя в губернии указы верховной власти), во-вторых - распорядительную (осуществляя мероприятия полицейского характера)^⁴.

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд в составе земского исправника (или капитана) и двух заседателей. Все эти лица избирались уездным дворянством. Помимо прочего, этот орган относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник осуществлял исполнение нормативных актов органов губернского управления; следил за местной торговлей; проводил мероприятия, связанные с поддержанием чистоты, благоустройства и гигиены; заботился “о сохранении и излечении рода человеческого”; следил за исправностью дорог и мостов; наблюдал за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда; производил предварительное следствие, действуя при этом “ревностно, с осторожной кротостью, доброхотством и человеколюбием к народу”.

Власть исправника распространялась на весь уезд, за исключением уездного города, который находился в компетенции городничего (или коменданта).

Финансовое управление на местах было сосредоточено в казенных палатах. По определению Учреждений о губерниях, казенная палата должна была стать не чем иным, “как соединительным департаментом камер- и ревизион-коллегии, которому поручаются в смотрение домостроительные и казенные дела той губернии, как то: ведомости о числе народа, ревизские сказки, сведения о приходе и расходе, ревизия счетов, соляные дела, винный откуп и подряды, казенные и всякие дела, казенные и публичные строения и их содержание в той губернии”.^⁵ Кроме того, в приграничных губерниях при казенных палатах были образованы таможенные округа, которых насчитывалось 16, во главе с окружными начальниками.

Таким образом, казенные палаты ведали собственно делами казенного управления, государственными имуществами и отчасти делами местного благоустройства. Они возглавлялись вице-губернаторами. Казенная палата состояла из 5 членов: директора экономии и домоводства, советника, 2 асессоров - по делам сбора податей и распределения фондов и по делам контроля за расходами - и губернского казначея. Она делилась на 6 отделений: хозяйственное, лесное, питейных сборов, казначейства, соляное и контрольное. Соляные и лесные отделения существовали не во всех губерниях, а лишь в тех из них, где были соляные озера и копи. Таковых насчитывалось всего 6 во всей империи: Астраханское, Крымское, Старорусское, Дедюхинское, Онежское и Елецкое.^¹ В тех регионах, где таких отделений не полагалось, дела по соляной части производились в отделении питейных сборов, а по лесной - в хозяйственной части. Непосредственно казенной палате подчинялись также существовавшие в каждой губернии строительная комиссия и мануфактурные и коммерческие советы.

Казенные палаты были коллегиальными учреждениями с некоторой степенью единоличной власти. Значительная часть дел рассматривалась и решалась под председательством вице-губернатора коллегиальным порядком в общем присутствии, состоящем из советников отделений, губернского казначея, губернского прокурора, лесничего и других лиц, входящих в состав палаты.

В подчинении у казенной палаты находились губернское и уездное казначейства, хранившие казенные доходы.

Рассматривая нововведения Екатерины II^², следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений. Причем в результате реформирования судебная система была чрезвычайно усложнена^³. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.

Высшими губернскими судебными инстанциями стали две палаты: палата уголовных дел и палата гражданских дел, деятельность которых имела всесословный характер. В этих органах дела рассматривались строго по существу.

Ниже этих судебных органов в губерниях действовали сословные суды, в которых рассматривались как уголовные, так и гражданские дела. Эти судебные учреждения представляли собой исключительно сословные органы: верхний земский суд - для дворянства; губернский магистрат - для купечества и мещанства и верхняя расправа - для свободных сельских обывателей.

Две высшие судебные инстанции территориально располагались в губернском городе. В уездных городах действовали суды низшей инстанции: уездный суд - для дворянства, городовой магистрат - для купечества и мещанства и нижняя расправа - для вольных сельских жителей.

Полицейское управление уездом было сосредоточено в нижнем земском суде под председательством исправника.

Судебные уездные сословные учреждения подчинялись сословным губернским, а последние - бессословным палатам, выступавшим ревизионными и апелляционными инстанциями для всех остальных губернских органов. Дела переносились из низшей инстанции в высшую либо по жалобам сторон, либо для проверки решений, принятых низшей инстанцией, либо для вынесения окончательного решения.

Кроме этого в губернских городах были образованы специальные судебные места с особыми полномочиями. Так, некоторые уголовные и гражданские дела особого характера были отнесены к компетенции губернского совестного суда. Из уголовных дел совестный суд рассматривал те, где источником преступления была не сознательная воля преступника, а физический либо нравственный недостаток, малолетство, слабоумие, фанатизм, суеверие и т.д. Из гражданских дел к ведению совестного суда относились те дела, с которыми обращались к нему сами тяжущиеся стороны. В этих случаях совестный суд действовал таким образом, что он должен был прежде всего помирить обе стороны.

Для управления учебными заведениями, сиротскими домами и другими благотворительными учреждениями был образован приказ общественного призрения.^⁴

Совестные суды и приказы общественного призрения по своему составу были всесословными правительственными учреждениями (или, как их стали называть местами), поэтому заседатели в эти органы выбирались из всех трех главных классов-сословий местного общества. Кроме того, при уездных сословно-судебных учреждениях были созданы опекунские присутствия. Так, при дворянском уездном суде под председательством уездного предводителя дворянства была создана дворянская опека для управления делами вдов и сирот дворянских. При городском магистрате под председательством уездного городского головы действовал сиротский суд для опеки вдов и сирот купечества и мещанства.

Таким образом, в результате реформ местного управления и суда резко обозначился их сословно-представительный характер, выразившийся в выборности как личного состава сословных дворянских, так и в сословном происхождении личного состава общих бессословных учреждений. Благодаря этому дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении^¹. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как назначенный верховной властью чиновник, с другой стороны.

Реформирование областного управления было завершено двумя Жалованными сословными грамотами от 21 апреля 1785 года, адресованными дворянству и городам.

В Жалованной грамоте дворянству^² было окончательно оформлено сословно-корпоративное устройство данного сословия. Дворяне каждой губернии составляли дворянское общество, обладавшее правами юридического лица, правомочное приобретать собственность и составлять общий капитал посредством самообложения. Именно после “издания Жалованной грамоты в 1785 году появилось таким образом во всей России сословие, за которым признавалась гражданская свобода и члены которого располагали гражданскими правами”^³.

Помимо уездных дворянских собраний с их предводителями, избиравшимися на три года (впервые созванных для выборов депутатов в комиссию 1767 года), учреждались губернские дворянские собрания во главе с губернскими предводителями (также избиравшимися на три года). Съезжаясь раз в три года по созыву генерал-губернатора или губернатора, дворянство избирало по уездам уездных предводителей. Затем из уездных предводителей губернское собрание избирало губернского предводителя, утверждаемого затем генерал-губернатором, а также кандидатов на должности членов и председателей губернских и уездных учреждений (замещаемых по выбору от дворянства).

Важнейшим правом, предоставленным Жалованной грамотой дворянским корпорациям, было право направлять обращения непосредственно генерал-губернатору или через особых депутатов в Сенат или императрице.

Для членов дворянских собраний устанавливались цензы: социальный, возрастной и имущественный. Так, член собрания должен был быть дворянином не ниже обер-офицерского чина, не моложе 25 лет и владеть деревнями в соответствующем уезде или губернии. Причем, для того чтобы быть избранным на какую-либо должность, требовалось дополнительное (к имущественному цензу) условие, а именно: иметь ежегодный доход не менее ста рублей. Тем самым права малоимущего дворянства явно ущемлялись, а дворянское самоуправление приобретало еще более “аристократический” характер.

Губернские учреждения, введенные Указом Екатерины II от 7 ноября 1775 года создавались в масштабе страны в течение, более 20 лет. Все это время дворяне всех уездов съезжались в губернские города и выбирали губернских представителей дворянства. Жалованные грамоты 1785 года за дворянским сословием признавали право выбирать губернских предводителей. В этой же грамоте окончательно определялись права дворянства: дворянин стал пользоваться своим недвижимым имуществом на праве полной собственности (к которой были отнесены и крестьяне) с передачей своего дворянского звания жене и детям и возможностью быть лишенным этого звания не иначе, как по суду за строго определенные преступления. При этом приговор о преступлении дворянина вступал в силу лишь после его утверждения верховной властью. Грамотой 1785 года дворянин освобождался от личных податей, от рекрутской повинности и от телесных наказаний. Дворянские собрания наделялись правом ходатайствовать о своих сословных нуждах перед верховным правительством^⁴.

Органы дворянского самоуправления действовали на местах наряду с органами государственного управления, и несмотря на то, что им были предоставлены широкие права, их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны местных должностных лиц - губернаторов, генерал-губернаторов и наместников. Причем, ни в законодательстве, ни на практике не было четкого разграничения полномочий государственных органов на местах и структур самоуправления.

По Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 года^⁵ в городах вместе с магистратом как судебным учреждением возникают городские полицейско-хозяйственные структуры.

Городское население было разделено на шесть состояний (разрядов): 1) настоящие городовые обыватели, т.е. все те, кто владел недвижимостью в черте города независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью; 2) купцы гильдейские; 3) цеховые ремесленники; 4) иностранные и иногородние гости; 5) именитые граждане; 6) люди посадские, промышлявшие черновой работой или ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе. В основе деления на состояния лежало либо происхождение, либо размер капитала. Так, купцы были разделены на три гильдии: низший размер капитала для купцов третьей гильдии устанавливался в 1 тысячу рублей. Поэтому торговцы, не имевшие такого капитала, причислялись к мещанам и распределялись по ремесленным цехам. Именитые горожане классифицировались, в свою очередь, по семи наименованиям (по терминологии Городового Положения): а) горожане, дважды занимавшие выборную городскую должность; б) ученые, имевшие академические или университетские аттестаты; в) дипломированные художники; г) предприниматели, обладавшие капиталом не менее чем 50 тысяч рублей; д) банкиры с капиталом от 100 до 200 тысяч рублей; е) оптовые торговцы; ж) владельцы частных торговых судов^¹.

Все эти разряды городского населения обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении. Так как к разряду настоящих городовых обывателей причислялись все владельцы недвижимости в черте города, в том числе и домовладельцы из дворянского, духовного и других сословий, то участие представителей этого разряда в городском самоуправлении и придавало последнему всесословный характер.

В соответствии с Городовым Положением 1785 года раз в три года губернатором должно было созываться собрание общества градского. В этом собрании могли участвовать с правом голоса лишь крупные предприниматели из разряда именитых граждан и купцы двух первых гильдий, т.к. право участия в нем ограничивалось имущественным цензом в 5 000 рублей.

Городское хозяйство и управление осуществляли две думы: общая и шестигласная. Общая дума состояла (под председательством городского головы) из гласных от всех разрядов и имела распорядительные полномочия. На свои заседания она собиралась по мере надобности или в известные сроки. Шестигласная дума, состоявшая из шести членов, по одному от каждого из шести состояний под председательством того же городского головы, была исполнительным городским учреждением и действовала постоянно, собираясь еженедельно^². Так, настоящие городские обыватели посылали в общую думу по одному представителю от каждой полицейской части города; гильдейское купечество - по одному от каждой гильдии; цеховые ремесленники - по одному от каждого цеха; иностранные и иногородние гости - по одному от каждого “народа”; именитые граждане - по одному от каждого наименования; люди посадские - по одному от каждой полицейской части города.

В соответствии с подобными принципами комплектования органов городского самоуправления, например, Московская общая дума при своем открытии в 1786 году имела следующий социальный и количественный состав: 1 городской голова, 15 гласных от настоящих городских обывателей, 3 гласных от гильдейского купечества, 16 гласных от цехов, 12 гласных от иностранных гостей, 16 гласных от иногородних купцов, 1 гласный от именитых граждан и 15 гласных от посадских (всего 79 гласных). В этом же году общая дума Петербурга состояла: из городского головы, 10 гласных от настоящих городских обывателей, 3 гласных от гильдейского купечества, 61 гласного от цехов, 6 гласных от иностранных и иногородних гостей, 1 гласного от именитых граждан и 10 гласных от посадских (всего 91 гласный). Сформированная в этот же период общая дума Риги включала в себя: 1 городского голову, 5 гласных от настоящих городских обывателей, 3 гласных от гильдейского купечества, 35 гласных от цехов, 2 гласных от иностранных и иногородних гостей и 5 гласных от посадских (всего 50 гласных)^³. Мы видим, что только количество гласных от гильдейского купечества было одинаковым (по числу гильдий). Количество гласных от других разрядов сильно варьировалось по отдельным городам империи в зависимости от количества полицейских городских частей и цехов.

Городовое Положение 1785 года крайне сбивчиво и неясно определяло порядок взаимоотношений между органами общегородского самоуправления. Поэтому не совсем понятно, на каких принципах осуществлялось разграничение полномочий собрания градского общества и общей думы. Более или менее понятно лишь то, что эти органы не были подчинены друг другу, а действовали параллельно. Данная структура представляла собой своеобразную и довольно уродливую комбинацию, когда осуществление полномочий в рамках соответствующего города одновременно поручалось собранию наиболее богатых купцов (собранию общества градского) и коллегии представителей всех разрядов городского населения (общей думе). При этом собрание общества градского наделялось полномочиями по выборам городского головы, заседателей магистрата и совестного суда, а все прочие функции без явного разграничения сфер деятельности распределялись между обоими органами.

К компетенции городских дум по Городовому положению 1785 года (ст. 167) было отнесено: 1) прокормление и содержание городских жителей; 2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; 3) сохранение в городе мира, тишины и согласия; 4) наблюдение порядка и благочиния; 5) обеспечение города привозом необходимых припасов; 6) охрана городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей, пристаней, амбаров и магазинов; 7) приращение городских доходов и 8) разрешение сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям^¹.

Таким образом, Грамота 1785 года окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла единообразие, полноту и системность в регламентацию городского устройства и управления.

Оба эти самоуправления - дворянское и городское - развивались с неодинаковым успехом. Губернские учреждения внесли известное оживление в среду губернских дворян. Через каждые три года дворяне съезжались в губернский город и выбирали своих представителей на различные губернские должности. Напротив, городское управление действовало очень вяло под гнетом полномочий наместника или губернатора. Оживление, каким отмечались дворянские сословные учреждения, заставляло некоторых иностранцев, бывших при дворе Екатерины II, говорить, что “рано или поздно эти собрания непременно приведут к великой революции”.

Таким образом, и в устройстве местного управления обнаружилась особенность, которой отличалась вся государственная деятельность Екатерины II: в каждом ее начинании сквозили идеи, незнакомые русскому обществу, но под прикрытием которых развивались и закреплялись старые “язвы” нашей государственности^². Поэтому, чтобы подчеркнуть значение губернских учреждений в истории дворянского сословия, можно констатировать: в Московском государстве дворянство не правило, а было лишь орудием управления - обязательно служило (и притом служило как в центре, так и в провинции). В первой половине ХVII века оно продолжало по-прежнему обязательно служить в центре и едва начинало править в провинции. Со второй половины века это сословие перестало обязательно служить в центре и с 1775 года, окончательно взяв в свои руки местное управление, начало править в провинции.

Blog

З. В. Макарчук Кафедра конституционного, административного и финансового права

Содержание