Geum.ru

М. В. Ломоносова Факультет государственного управления Кафедра политического анализа диплом

Вид материалаДиплом

Содержание


§3. Механизмы лоббирования в деятельности региональных представителей власти
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

§3. Механизмы лоббирования в деятельности региональных представителей власти



Региональные власти в основном лоббируют интересы своих территорий на федеральном уровне. Ключевую роль в данном процессе играют главы субъектов Российской Федерации. Однако проводимый сегодня процесс «рецентрализации» приводит к изменению ресурсной базы губернаторского корпуса. К началу первого президентского срока В.В. Путина Совет Федерации являлся публичной площадкой взаимодействия региональных представителей с федеральным Центром. Работая в верхней палате российского парламента, региональный лидер приобретал популярность общенационального масштаба. Теперь Совет Федерации состоит преимущественно из представителей крупного российского бизнеса.

Как известно, региональное представительство в нижней палате парламента – Государственной Думе – также уменьшилось. Этому способствовали следующие факторы:
  • Решение многих важных вопросов из Государственной Думы было перенесено в структуры исполнительной власти (например, согласования по бюджету сегодня проводятся в министерствах и ведомствах);
  • Нижнюю палату теперь полностью контролирует партия «Единая Россия»;
  • Снизилась политическая роль фракции и Совета Думы.

Но, несмотря на то, что влияние глав регионов на поведение депутатов, представляющих субъект РФ, сократилась, губернаторы сегодня имеют возможность формировать депутатский корпус. Региональные лидеры сохраняют ресурс публичного политического влияния, согласовывая с федеральным Центром кандидатуры депутатов по одномандатным округам.

Не стоит забывать и о таком губернаторском ресурсе как право законодательной инициативы. Однако данный способ лоббирования региональных интересов не является особо эффективным, так как большинство региональных инициатив (до 97 %) отклоняются при первом и втором чтениях. В 2008 году губернатор Томской области Виктор Кресс совместно с депутатами гордумы обратились к Государственной Думе РФ по поводу «отмены налоговых льгот и изъятий по региональным и местным налогам, установленных на федеральном уровне, или замены таких льгот (изъятий) компенсационными выплатами из федерального бюджета соответствующим категориям граждан, юридических лиц или недополученных доходов регионам»41. Но было принято решение, что законодательную инициативу разрабатывать нецелесообразно. Для решения проблемы постоянного отклонения региональных законодательных инициатив Совет Федерации собирается взять региональных законодателей под свое «крыло», дорабатывая и курируя прохождение их инициатив в Государственной думе. По словам председателя комитета по правовым вопросам Анатолия Лыскова, готовятся к внесению поправки в регламент палаты и заключаются соглашения с областными парламентами о взаимодействии. В них палата берет обязательства по продвижению местных инициатив. Областные думы станут вносить законопроекты не напрямую в Госдуму, а присылать в Совет Федерации, который после доработки переправит документы в нижнюю палату в качестве «консолидированной инициативы» верхней палаты и ряда законодательных собраний.

Если влияние региональных руководителей на главный законодательный орган страны – Федеральное Собрание – на сегодняшний день значительно ослаблено, то лоббистские усилия региональных элит в институтах исполнительной власти достаточно успешны. Ключевыми фигурами в процессе принятия необходимых регионам решений являются министр финансов и министр экономического развития. Напрямую с федеральными министрами может общаться только губернатор, что является его главным ресурсом. Однако мэры крупных городов также имеют свои контакты в федеральных структурах. Нередко региональные руководители имеют «теплые» отношения и с Президентом РФ, что еще больше повышает лоббистский потенциал конкретного региона.

Благодаря своему взаимодействию с федеральным Центром, губернатор выступает доминирующим посредником между бизнесом и федеральными органами власти. Это в докризисные времена крупные компании обсуждали с властью совместные инвестиционные проекты, перспективы создания новых рабочих мест и модную тему социальной ответственности бизнеса. Теперь инвестиционные планы не разрабатываются, а сотрудников увольняют. Как указывает директор Института региональной политики Булат Столяров, сейчас компании наиболее пострадавших от кризиса отраслей — металлургии, угольной промышленности и машиностроения — активно пытаются сокращать социальные обязательства. В этом случае правильнее всего идти к региональной власти и, заручившись ее поддержкой, искать помощи на федеральном уровне. Например, генеральный директор «Ростехнологий» Сергей Чемезов обратился к работавшему с ним вместе 10 лет назад в «Промэкспорте» самарскому губернатору Владимиру Артякову. На встрече с Чемезовым и Артяковым Путин пообещал выделить 620 млн руб. на финансирование передаваемых АвтоВАЗом области социальных объектов.

Также губернатор до недавнего времени обладал мощным ресурсом электоральной поддержки. Чем большее число голосов получал губернатор на выборах, тем в большей степени с ним вынуждены были считаться в Кремле. Но теперь модель выборов сменилась на модель назначения, которая позволяет в меньшей степени учитывать реакции населения.

Губернаторы достаточно широко в своей деятельности международные контакты. Например, бывший глава Свердловской области Э. Россель эффективно лоббировал интересы бизнеса за рубежом. Он имел личные отношения с президентами всех стран СНГ. Свердловская область постоянно контактирует с Киргизией, Казахстаном, Туркменистаном, Узбекистаном, в дальнем зарубежье – с Англией. Заключая множество контрактов, Россель очень сильно поднимал бизнес. Активно в сфере международного сотрудничества действуют губернатор и администрация Ярославской области. В последние годы областным руководством были предприняты важные шаги в плане улучшения инвестиционного законодательства, приняты новые правовые акты, которые призваны заинтересовать инвесторов. Эти усилия не прошли незамеченными: в регион приходят новые инвесторы, а в рейтинге инвестиционной привлекательности за 2003 г. Ярославская область была признана регионом с наименьшим инвестиционным риском.

Региональные руководители также используют различные неформальные технологии контроля над законодателями и, по мнению Р.Ф. Туровского, к ним следует относить:42
  • формирование послушного состава депутатов путем давления на избирателей;
  • избирательные системы многих регионов не запрещают становиться депутатами главам муниципальных образований;
  • влияние на избрание председателя парламента - «губернаторской тени», зависимого члена «команды»;
  • текущий контроль главы региона над работой парламента: подбор и лоббирование состава заместителей спикера, глав комитетов, сотрудников аппарата.

По данным на февраль 2010 года в рейтинге «Лучшие лоббисты России»43, составленном Агентством экономических новостей по заказу «Независимой газеты», в разделе «лоббисты – региональные лидеры» первую строчку занимает губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко. Лидирующую позицию ей уступил московский мэр Юрий Лужков. На мнение экспертов могло повлиять то, что президент РФ Дмитрий Медведев вмешался в скандальную ситуацию в поселке Речник и поручил Генпрокуратуре проверить соблюдение прав граждан, владеющих в нем земельными участками. А пока снос зданий в поселке приостановлен, что можно занести в пассив столичному мэру, для которого победа в этом противостоянии, судя по всему, имеет принципиальный характер.

Многолетние усилия президента Чечни Рамзана Кадырова по лоббированию строительства в республике нефтеперерабатывающего завода увенчались успехом, что привело к увеличению его рейтинга. «Роснефть» построит в Чечне НПЗ мощностью в 1 млн. тонн нефти, который будет введен в эксплуатацию в 2013 году. По словам Кадырова, в решении этого вопроса, во многом имеющего социально-политический характер, ему удалось заручиться поддержкой президента Дмитрия Медведева и премьера Владимира Путина.

«Топ-25» этой номинации покинули старожилы рейтинга – Минтимер Шаймиев, в феврале передавший полномочия главы Республики Татарстан Рустаму Минниханову, и Юрий Неелов, который обратился к президенту России с просьбой не рассматривать его кандидатуру на пост губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа.

Губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын впервые вошёл в пятёрку ведущих лоббистов – региональных лидеров, вытеснив из неё Губернатора Орловской области Егора Строева. Эксперты считают очевидным успехом реализованный ярославским Губернатором проект создания международного аэропорта «Туношна», которому в феврале была присвоена I категория ИКАО (Международной организации гражданской авиации). Принят во внимание и тот факт, что «Туношна» стал первым и пока единственным нестоличным аэродромом в Центральном Федеральном округе, получившим столь высокий статус.

Из уральцев в данный рейтинг вошли лишь губернатор Тюменской области Владимир Якушев (7 место) и глава Свердловской области Александр Мишарин (15 место).

Помимо губернаторского корпуса эффективным способом лоббирование региональных интересов является вступление региона в различные трансрегиональные организации. Среди них можно выделить Ассоциацию городов Юга России, Союз городов Центра и Северо-Запада России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера и другие.

Действенным каналом влияния регионов на федеральный Центр является защита региональных институтов и интересов через юридические процедуры. В субъектах РФ сформировался высокопрофессиональный корпус юристов. Важным стимулом накапливания профессионального потенциала в этой сфере стало приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Именно на этом этапе в областных администрациях были значительно укреплены юридические отделы, а к работе привлечено большое количество специалистов по законодательству. Действуют в регионах научные организации, предоставляющие независимую экспертизу отдельных законодательных актов. Например, В Свердловской области в 1996 г. Была создана научная организация «Уральский институт регионального законодательства». Эта организация специализируется на независимой экспертизе законодательных актов, принятых в федеральном Центре. В администрации области действует Отдел независимой экспертизы региональных законодательных инициатив во главе с С. Богдановым, который экспертирует указы губернатора и его законодательные инициативы. Таким образом, Свердловской области смогла через Верховный суд РФ отстоять нынешнюю структуру региональной власти, при которой губернатор – это глава региона, фигура политическая, а исполнительную власть возглавляет премьер-министр, занимающийся решением функциональных проблем.

Еще одним эффективным механизмом лоббирования региональных интересов в Центре по традиции являются землячества. Примером может служить «питерская команда» А. Чубайса.

Используемые властными структурами субъектов РФ формы регионального лоббизма различаются в зависимости от того, является ли определенный регионом дотационным или имеет статус донора. Основным интересом регионов-доноров является как можно большее поступление средств от налогов с успешных компаний в региональные бюджеты. Так, например, по Налоговому кодексу региональные бюджеты могут получать прибыль только с налога от недвижимого имущества Единой системы газоснабжения (ЕСГ) ОАО «Газпром». Доходы от налога на движимое имущество системы, используемое на территории всей страны, зачисляются в казну города Москвы по месту регистрации владеющего ЕСГ «Газпрома». Поэтому региональные лоббисты внесли в Государственную Думу законопроект, предлагающий изменить такой порядок, привязав доходы от движимого имущества «Газпрома» к регионам, где оно находится. Таким образом, доходы от налогов «Газпрома» будут получать порядка 43 регионов. Больше всего должно достаться Ямало-Ненецкому округу, а также Астраханской, Оренбургской и Саратовской областям.

Серьезная лоббистская кампания со стороны регионов-довонор была проведения в 2001 году. Власти пяти регионов-доноров, расположенных на территории Уральского федерального округа, стали противиться новой концепции межбюджетных отношений, разработанной Правительством РФ. Ими применялись преимущественно PR-технологий, а также для воздействия на общественное мнение использовались СМИ. В многочисленных выступлениях на форумах и в местной прессе министры финансов и руководители финансовых департаментов Свердловской, Челябинской и Тюменской областей, а также ХМАО и ЯНАО объявили о том, что политика Минфина РФ, ориентированная на выравнивание бюджетной обеспеченности между более обеспеченными и менее обеспеченными субъектами РФ, приведет к тому, что территории-доноры будут полностью обескровлены с точки зрения финансов. Представители региональных финансовых структур утверждали, что не верят в благие намерения Алексея Кудрина и его советников и не рассчитывают получить в полной мере объемы изъятых доходов в виде компенсационных выплат. Они также заявили, что желание Минфина ликвидировать нефинансируемые федеральные мандаты – фикция и эти расходы вновь лягут на плечи бюджетов субъектов Федерации. Губернаторы данных регионов понимали, что это, пожалуй, их последняя возможность противостоять федеральному центру в желании обеспечить политическое подчинение глав субъектов при помощи усиления финансового давления на регионы.

Что касается дотационных регионов, то их главный интерес заключается в получении значительных средств из федерального бюджета. Поэтому основными технологиями лоббирования таких интересов будут являться использование неформальных связей с чиновниками, предоставления экспертной информации о состоянии дел в регионе (проведение различных исследований), совместная разработка бизнесом и властью программ развития регионов, так как представители предпринимательского сообщества влияют на распределение бюджетных средств и другие.

Таким образом, технологии лоббирования в деятельности региональных представителей власти, исходя из вышесказанного, могут включать:
  • Использование неформальных контактов с представителями федеральной власти (Президентом, министрами, депутатами ГосДумы и др.);
  • Создание межрегиональных коалиций;
  • Предоставление экспертной информации о состоянии дел в регионе;
  • Торги при принятии бюджета;
  • Опросы общественного мнения;
  • Создание общественного мнения при помощи СМИ;
  • Организация пресс-конференций, «круглых столов» и т.д.;
  • Использование международных контактов регионов;
  • Защита региональных интересов через юридические процедуры;
  • Использование права законодательной инициативы;
  • И другие.