Geum.ru

М. В. Ломоносова Факультет государственного управления Кафедра политического анализа диплом

Вид материалаДиплом

Содержание


§2. Модели российского федерализма как основа регионального лоббизма
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

§2. Модели российского федерализма как основа регионального лоббизма




В научной литературе история и практика отношений Центра и регионов раскрывается при помощи таких понятий как «стихийная децентрализация», «ассиметричная федерация», «рецентрализация», «унитарный федерализм», «переговорный федерализм», «модель самообучающегося федерализма», «модель ограниченного федерализма». Каждое из данных понятий отражает определенный исторический период.

«Стихийная децентрализация» была характерна для России 1990-1993 гг. Данный период также называют «децентрализованным федерализмом», который привел к ослаблению политико-административных ресурсов влияния Центра на регионы. В литературе федерализм 90-х годов также называют «половинчатой версией федерализма» или «унитарной федерацией».23 Но, несмотря на слабость государства, в это время сформировались политические институты представительства региональных интересов – Совет Федерации, где заседали руководители исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации, и Государственная Дума. Наряду с формальными каналами представительства региональных интересов в федеральном Центре были построены неформальные каналы взаимодействия двух уровней государственной власти. Таким образом, стали активно применяться различные технологии регионального лоббирования. Главы регионов превратились в серьезную политическую силу общефедерального масштаба. Они получили огромные полномочия и возможность контролировать крупные активы на своей территории. Путем превращения бюрократов (напрямую или через посредников) в собственников наиболее перспективного бизнеса, губернаторы и их ближнее окружение, можно сказать, «регионализировали» собственность крупных компаний и замкнули на себе все финансовые потоки. Именно данным способом  создавались такие нефтяные компании как «Татнефть», «КомиТЭК» и «Башнефть». То есть бизнес в данный период являлся скорее не самостоятельным политическим субъектом, а выступал важным ресурсом, благодаря которому региональные политико-административные элиты могли приобрести еще большую власть. В меньшей степени зависимыми от региональных властей оказались экономические субъекты, которые действовали в рамках экспортно-импортного сектора российской экономики (прежде всего топливно-энергетического комплекса).  Более того, они сами активно пытались влиять и определять наиболее важные решения (особенно в сфере приватизации и налогообложения). На региональном уровне такие вопросы в большинстве случаев решались посредством административного торга, а именно через установление особых неформальных отношений с губернаторами и финансовую поддержку нескольких региональных элит на выборах. В таких условиях наибольшее распространение получил «коридорный лоббизм», основанный на использовании связей со «своими людьми», занимающими ключевые позиции во власти и «телефонное право».

Однако из-за отсутствия возможности оказывать на регионы формально-институциональное воздействие, федеральные власти вскоре стали использовать политику «фаворитизма», что привело к «персонификации» политического процесса в постсоветской России. Наступил период «ассиметричной федерации» (1994-2000гг.), представляющий собой своеобразную попытку упорядочивания отношений Центра и регионов в рамках слабой политической системы. Однако эта попытка привела к усугублению социально-экономических и политических различий между регионами. У Центра стали появляться свои «любимчики», которые получали возможность в большей степени удовлетворять свои интересы, нежели остальные регионы, главным образом посредством получения значительных средств из федерального бюджета. Финальной точкой данного этапа развития отношений между Центром и регионами явилось становление разветвленной системы представительства региональных интересов на федеральном уровне. Данная система характеризовалась:
  • наличием институтов, позволяющих агрегировать и отстаивать региональные интересы;
  • существованием отстроенных формальных и неформальных каналов взаимодействия между Центром и регионами;
  • персонифицированным и публичным характером представительства региональных интересов на федеральном уровне, в котором были заинтересованы прежде всего региональные лидеры, претендовавшие на роль влиятельных российских политиков и равных партнеров центральной власти.

Помимо теневого лоббизма постепенно развивается его цивилизованная форма.

К концу 90-х процесс децентрализации в России достиг своего предела, и в обществе появилась необходимость проведения политики «рецентрализации». Уже в 2000 году данная политика начала успешно реализовываться новым избранным президентом В. Путиным. Роль законодательной ветви власти, в которой региональные элиты во время президентства Ельцина активно лоббировали свои интересы, значительно понизилась. Обе палаты российского парламента лишились политической автономии и превратились в так называемые «юридические отделы» при администрации Президента и правительстве, автоматически принимающие инициируемые «сверху» законопроекты.24 Также произошла замена глав исполнительной и представительной власти регионов на назначенцев, что привело к следующим последствиям:
  1. Региональные лидеры лишились прямого политического представительства в федеральном Центре;
  2. Политический «вес» глав региональных законодательных собраний значительно снизился.

Таким образом, региональным лоббистам в лице глав регионов становится все сложнее доносить свое мнение до федеральных властей.

Одним из первых шагов политики «рецентрализации» стало создание в соответствии с Указом Президента России В.В. Путина №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года семи федеральных округов, которые не являются частью административно-территориального деления РФ (после указа нынешнего президента Д.Медведева от 19 января 2010 года количество федеральных округов увеличилось до восьми).

Федеральные округа были созданы в границах военных округов. Сложившиеся межрегиональные связи в рамках бывших экономических регионов страны не были учтены, что привело к ослаблению сотрудничества между субъектами Федерации, особенно в Сибирском и Уральском, Поволжском и Южном федеральных округах.

В каждом федеральном округе действует свой полномочный представитель Президента РФ. Спектр основных полномочий и функций полномочного представителя создает своеобразный территориальный уровень верховной исполнительной власти с делегированием определенных функций на уровне своеобразного «минипрезидентства» - представительства интересов федерального Центра в отдельных регионах25.

Полномочный представитель Президента – это посредник между Федерацией и субъектами Федерации в реализации механизмов исполнительной власти в регионе. Полномочный представитель законодательно наделен полномочиями по контролю и приведению законодательства субъекта Федерации в соответствие федеральному законодательству. Здесь появляется весьма эффективный и простой способ влияния – возможность отправить губернатора субъекта Российской Федерации в отставку при несоответствии законодательства субъекта РФ федеральному.

Таким образом, институт полпредства в значительной степени разрушил монополию региональных руководителей на власть на подведомственных им территориях, вмешался в расстановку сил в региональной элите, что привело к конкуренции на региональном политическом рынке. Полпред координирует и руководит деятельностью всех федеральных территориальных органов государственной власти в своем округе и организует их взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, принимает участие в их работе. Причем, в Положении «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» не детализируется, в каких конкретно формах выражается это участие. Поэтому сегодня при полномочном представителе созданы различные советы, комиссии, центры, которые понемногу вытесняют межрегиональные экономические, парламентские ассоциации, ассоциации органов местного самоуправления и т.д.

Однако в некоторых субъектах РФ аппараты полномочных представителей Президента формируются из людей губернатора и быстро поглощаются региональной элитой, что приводит к сращиванию бюрократии Центра и региона. Таким образом начинает активно развиваться система регионального лоббизма в Центре, при котором полпреды и их аппараты становятся новым и высокоэффективным каналом лоббирования.

Еще одной особенностью новой централизации является отклонение подавляющего большинства законодательных инициатив со стороны регионов. Почти каждый шестой законопроект, внесенный представителями региональных властей, возвращен решением Совета Государственной Думы из-за отсутствия заключения Правительства. Большинство из них были отклонены при первом и втором чтениях.

3 декабря 2004 года Государственная Дума Российской Федерации приняла в третьем чтении президентские поправки в законы «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об основных гарантиях избирательных прав граждан на участие в референдуме». Поправок набралось на 22 страницы. Этими поправками в законодательстве был реализован довольно радикальный вариант, предусматривающий отмену прямых выборов губернаторов. Процедура их прямых выборов была заменена процедурой «наделения полномочиями». Назначение глав регионов способствует возобновлению процедуры «бюрократического торга», где решение зависит от количества денежных средств и наличия личных связей с «нужными» людьми. Таким образом, возможность принятия решений находится в руках небольшой группы лиц, а значимость демократических выборных органов сокращается. Следовательно, увеличивается количество неформальных (коррупционных) сделок между бизнесом, обладающим необходимыми финансовыми ресурсами, и властью. Для удовлетворения в будущем своих интересов, бизнес лоббирует своих представителей в предварительный список «назначенцев», который составляется в Кремле, потому что новая система практически не дает региональным элитам возможности подбирать кандидатуры на пост губернатора. Консультации с законодательным собранием, общественными организациями проводятся формально, так как полномочный представитель четко дает понять, кто «больше всех подходит для данной должности».

Утверждение новых губернаторов законодательными собраниями происходит практически единогласно, несмотря на то, что они почти ничего не знают о будущем губернаторе, его команде и программе (как правило, ни второго, ни третьего нет). Такое явление вызвано несколькими причинами.

Первая из них – это угроза роспуска законодательного собрания, если президентская кандидатура на пост губернатора не будет утверждена с третьего раза. Поэтому региональные парламенты предпочитают утверждать ее сразу, чем подвергать опасности свои мандаты.

Вторая причина заключается в том, что региональные парламентарии прекрасно понимают невозможность предложить президенту свою кандидатуру. Как говорилось выше, консультации полномочных представителей президента с региональными элитами - это всего лишь формальность.

Новый губернатор зачастую создает вокруг себя и новую элиту, и так как глава региона является основным лоббистом интересов бизнеса в федеральном Центре, представители предпринимательских структур вкладывают много сил и средств для налаживания «теплых» отношений с региональными руководителями.

Сегодня по отношению к регионам Центр осуществляет политику «фаворитизма», суть которой заключается в том, что ресурсы распределяются в зависимости от симпатии Кремля к определенной территории. Также региональные элиты ведут себя в отношении местного самоуправления. Если глава муниципального образования нравится губернатору и лоялен к нему, то он будет обеспечен ресурсами, а если не нравится – для отказа найдутся различные формальные основания. Одним из вариантов завоевания симпатии со стороны Центра, который впоследствии даст возможность лоббирования региональных интересов, является принадлежность к партии «Единая Россия». После отмены Путиным прямых выборов глав субъектов РФ, губернаторы стали один за другим вступать в "Единую Россию". Причем «единоросами» становились не только «старые» губернаторы, но и «новички» были выходцами именно из данной партии. Секретарь президиума генсовета «Единой России» В.Володин после отставки четырех глав субъектов в феврале 2009 года заявил «Чем эффективнее глава региона, тем более, если он «единоросс», тем больше людей поддерживают партию. Если же губернатор неэффективен, то и партия теряет поддержку... Для "Единой России" глава региона - один из лидеров регионального отделения партии». 26 По данным 2006 года 69 из 89 губернаторов РФ являлись членами партии «Единая Россия».

По словам М. Виноградова, на сегодняшний день «принадлежность губернатора к «Единой России» создает известные ограничители по жесткости его устранения с поста. Представителей «Единой России» стараются убирать без серьезных резонансов и с предоставлением каких-то других статусных постов. Поэтому принадлежность к «ЕР» значительно снижает риски привлечения к уголовной ответственности. Но вместе с тем, партийный билет перестал давать 100-процентный иммунитет от уголовного преследования…Принадлежность к «Единой России» перестала быть отличительной чертой, она перестала быть льготой».27

Отправка в отставку представителей «Единой России» происходит, как правило, из-за нанесения вреда репутации партии своей деятельностью. Например, на увольнение главы Ненецкого автономного округа Валерия Потапенко повлияли результаты парламентских выборов в НАО - за «Единую Россию» проголосовало только 48,78 процента избирателей. На руководителя Орловской области Егора Строева возлагается вина за развал регионального отделения «Единой России».

Для обеспечения своей безопасности и безопасности своего органа региональные чиновники зачастую сами добиваются взаимодействия с лоббистскими структурами, которые предоставляют различную поддержку, включая информационные ресурсы.

Несмотря на то, что субъекты пытаются стать «фаворитами» Кремля, отношения между Центром и регионами в России стали носить все более напряженный и непрозрачный характер. В начале первого президентства В. Путина региональная элита замерла в ожидании, но после предложенных президентом социальных реформ в 2004 году, лидеры регионов стали им противиться, и впоследствии Центр приостановил данные реформы, так как противостояние региональных элит вместе с их населением могло стать угрозой стабильности власти. Но затем готовность региональных элит противостоять действиям федерального Центра заметно утихла. Регионы также не готовы образовывать коалиции для борьбы с неугодными им решениями Кремля.

Причинами такой пассивности является, во-первых, отсутствие очерченных рамок закона, в которых должно происходить противостояние. Во-вторых, Центр располагает несопоставимыми по сравнению с регионами ресурсами политического, административного и экономического влияния, что делает данное противостояние нецелесообразным. В-третьих, во многих регионах есть проекты, реализация которых зависит от благосклонности Центра, поэтому губернаторы не могут ими рисковать. Четвертым препятствием для противостояния является низкий уровень межрегиональной кооперации. Региональные элиты убеждены в том, что когда государство укрепляется, индивидуальный лоббизм эффективнее при достижении целей, чем коллективное противостояние. На возможность образования коалиций также влияют различия в интересах региональных руководителей и самих регионов. Пятая причина заключается в том, что многие регионы довольны своей позицией «фаворита» и поэтому ничего не хотят менять.

Что касается бизнес-элиты, то некоторые ее представители охотно поддерживают идею исчезновения экономических и политических региональных границ, то есть политику «рецентрализации». Наибольшую заинтересованность в наличии сильного Центра проявляют крупные корпорации, так как Центр является наиболее эффективным инструментом реализации их интересов. Такая позиция крупного бизнеса объясняется тем, что гораздо проще договориться с одним Центром, чем одновременно с несколькими губернаторами, тем более, что последние сейчас часто меняются. После отмены прямых губернаторских выборов начали происходить массовые отставки глав регионов. За первый год работы новой системы назначения губернаторов, были назначены 8 новых региональных руководителей. Множество отставок произошло и в 2007 году (в отставке также 8 губернаторов), что можно было объяснить приближением думских и президентских выборов. Таким способом федеральный центр пытался укрепить вертикаль власти в тех субъектах России, в которых существовало фактическое двоевластие. В отставку отправлялись как губернаторы ельцинской эпохи, так и назначенные Путиным. В 2008 году заменили уже десятерых губернаторов.

16 февраля 2009 года произошла самая массовая одномандатная замена региональных лидеров после отмены их всенародного избрания. В отставку были отправлены три губернатора: губернатор Орловской области - Егор Строев, Псковской - Михаил Кузнецов, Воронежской - Владимир Кулаков, а также глава администрации Ненецкого автономного округа Валерий Потапенко. На втором месте по массовости находятся отставки, произошедшие 19 декабря 2007 (отставлены руководители Смоленской и Ярославской областей) и 8 декабря 2008 (отставка глав Хакасии и Кировской области). Коллективная отставка губернаторов в феврале 2009 года произошла на следующий день после того, как нынешний президент выступил с резкой критикой в адрес региональных начальников за нерасторопность в борьбе с кризисом в одном из интервью. «Но это не значит, что мы будем закрывать глаза на, скажем, упущения в работе или просто на бездарность, расхлябанность, разгильдяйство в деятельности тех или иных начальников», – заявил Медведев. «В этой ситуации, к сожалению, невозможно погладить по голове и сказать: знаешь что, ты все-таки соберись. Придется принимать какие-то серьезные решения, если ранее принятые законы не исполняются»28, – предупредил глава государства. Дмитрий Анатольевич также уточнил, что теперь вопрос исполнительской дисциплины выходит на передний план.

Массовая отставка глав регионов может показаться главным образом воспитательной акцией для остального губернаторского корпуса в условиях кризиса. По официальной версии отставки явились следствием неготовности губернаторов к труду в современных кризисных условиях

Однако антикризисная мотивация отставок выглядит не очень убедительно. Особенно если принимать во внимание то, что уже вечером 16 февраля 2009 года президент Медведев выдвинул на новый срок действующего главу Владимирской области Николая Виноградова, у которого проблем с преодолением кризиса никак не меньше, чем у его коллег.

Об этом говорит и официальная статистика. В сводках роста безработицы с октября 2008 года никто из четырех «проштрафившихся» субъектов в отличие от Владимирской области в число пяти самых проблемных не входит. Похожая обстановка и с задолженностью по зарплате: если в Псковской области она с января по первое февраля снизилась на 39%, в Воронежской и Орловской возросла соответственно на 38% и 69,5%, то во Владимирской увеличилась в два с половиной раза.

В отличие от корпораций, мелкий бизнес предпочитают иметь дело с региональными властями или использовать их в качестве посредника при отстаивании интересов на федеральном уровне. Также действенным способом лоббирования своих интересов для малого бизнеса является образование ассоциаций. Среди созданных «снизу» предпринимательских организаций, объединяющих большое число мелких предпринимателей, стоит отметить, например, Движение предпринимателей и налогоплательщиков в Ярославской области и Фонд «Меценат» в Тульской области. Торгово-промышленная палата (ТПП) как одна из наиболее старых структур, также достаточно эффективно лоббирует интересы регионального бизнеса. Среди примеров положительного использования бизнес-ассоциаций в качестве способа отстаивания интересов можно назвать Белгородскую область, где малый бизнес является основным актором лоббистской деятельности во многом благодаря местному Фонду поддержки малого предпринимательства. Заметную роль играют и региональные Союзы автоперевозчиков.

На развитие регионального лоббизма значительное влияние оказывает бюджетный федерализм, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.29 Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако на практике этого не происходит. Поэтому происходит выравнивание бюджетного положения различных регионов за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды и бюджетного кредита. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется также в виде всяких льгот по налогам, которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет. Раздача различных льгот и перечисление денежных средств провоцирует регионы на лоббизм с целью получения тех же, что и у соседей, привилегий. Регионы-доноры активно возмущаются, так как не имеют никаких преимуществ по сравнению с дотационными регионами. Получается, что регионы, которые слабо работают над программами лучшего использования имеющихся у них ресурсов или более того проводят политику торможения реформ могут жить не хуже других за счет перераспределения средств от более успешно и творчески работающих регионов. Таким образом богатые регионы стремятся снизить размер отчислений в федеральный бюджет, а бедные – «выпросить» у Центра еще большую финансовую поддержку. Помимо региональных властей в бюджетных строках можно умело спрятать интерес конкретных крупных бизнес структур. Предприниматели борются за получение финансовых ресурсов, участие в проектах ГЧП, налоговые льготы и т.д. В бюджетном лоббизме сильными игроками являются авторитетные депутаты, которые могут решить вопросы о выделении отраслям и регионам миллиардов рублей. Многие депутаты специализируются только на бюджете и за все время работы не инициируют ни одного законопроекта.

В период финансового кризиса российское население подобно корпорациям отстаивают свои интересы в регионах, заручаясь при этом поддержкой федеральных властей. Например, в 2009 году в городе Пикалево Ленинградской области оставшиеся без работы жители, перекрыв федеральную трассу, добились визита в город премьер-министра В. Путина, который быстро разрешил возникший конфликт. Он заставил Олега Дерипаску выплатить 41 млн. руб задолженности по зарплате, а также подписать соглашение о поставках сырья на Пикалевский глиноземный завод. Данное соглашение предусматривало поставки сырья, необходимого для работы производственной цепочки трех заводов в Пикалеве в течение ближайших трех месяцев.

За второй президентский срок В. Путина и текущее президентство Д. Медведева отношения между Центром и регионами кардинально изменились. Доминирующей стала политика централизации. Один из британских исследователей Камерон Росс даже назвал Россию «федерацией без федерализма»30. Однако адаптивная способность региональной элиты крайне высока, поэтому она будет продолжать действовать внутри региона по привычным ей правилам, лишь слегка модифицируя свою деятельность. Таким образом, современная региональная политика представляет собой «модель самообучающегося федерализма»31, потому что она постоянно видоизменяется в соответствии со своими внутренними задачами. И особое значение здесь приобретает использование различных форм и технологий регионального лоббизма, который является своеобразным коридором для центр-периферийных отношений.