Geum.ru

М. В. Ломоносова Факультет государственного управления Кафедра политического анализа диплом

Вид материалаДиплом

Содержание


Глава 1. Лоббизм в структуре взаимодействия бизнеса и власти
§1. Современные модели взаимодействия государства и бизнеса
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

Глава 1. Лоббизм в структуре взаимодействия бизнеса и власти



В современном мире взаимодействие таких важнейших институтов общества как государство и бизнес приобретает особый смысл и значение, так как от характера такого взаимодействия зависит развитие любой страны. Только совместными усилиями можно обеспечить единое экономическое пространство, благоприятный деловой климат, формирование среднего класса как политической опоры государства и основы платежеспособного спроса, повышение авторитета страны в мире. Взаимодействуя друг с другом, государственные и предпринимательские структуры разрабатывают стратегию развития страны, реализуют различные программы, формируют федеральную и региональную повестки дня.

Достижение основной цели бизнеса – получение прибыли – также напрямую зависит от характера его взаимоотношений с представителями власти, поэтому предприниматели вынуждены искать различные способы оказания влияния на государственные структуры. Одним из таких способов влияния является лоббизм, который можно определить как действие представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами специальных групп, выражаемыми указанными организациями1. Используя различные лоббистские технологии, бизнес пытается получить льготные кредиты, лицензии, квоты, государственные средства на безвозмездной основе, а также другие привилегии, способствующие его эффективному развитию.

Кроме бизнеса лоббированием занимаются и различные властные структуры. Это может быть Президент, продвигающий интересы своей страны на международном арене, губернатор, выступающий от лица своей территории на федеральном уровне, представительные органы субъекта РФ, реализующее свое право законодательной инициативы и другие.

Принято различать легальное («цивилизованное») и нелегальное («теневое») лоббирование. Легальное лоббирование выражается в деятельности представителей коммерческих и государственных структур, направленной на одобрение проектов, отражающих интересы определенных отраслей, регионов, слоев общества, отдельных лиц. Оно считается нормальным явлением в рамках процесса взаимодействия, особенно для целей доведения интересов бизнеса до общественности. При цивилизованном лоббировании власть взаимодействует с бизнесменами открыто через соответствующие организации или непосредственно напрямую. Или же их представляют партии в парламенте, программы которых отвечают интересам компаний.

Нелегальное лоббирование находится за пределами правового поля, но отличить его от легального весьма сложно, внешне они могут иметь одни и те же формы. Подкуп представителей власти считается главной отличительной чертой нецивилизованного лоббирования. При нелегальном лоббировании лоббист предлагает плату за выгодные для клиента решения вопроса.

На сегодняшний день исследователи выделяют различные виды лоббизма (международный, ведомственный, отраслевой и др.), однако в условиях федеративного устройства Российской Федерации на первый план выходит региональный лоббизм. Под региональным лоббизмом понимается воздействие на власть со стороны представителей республик, краёв, областей, районов и т.д., которые стремятся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий. Иногда происходит лоббирование интересов одного региона в ущерб интересам остальных или даже страны в целом, что неизбежно приводит к негативным последствиям.

На то, какие технологии лоббистской деятельности – «теневые» или «цивилизованные» – будут применяться в каждом конкретном регионе, влияют различные факторы: наличие нормативно-законодательной базы, регулирующей лоббистскую деятельность; отношения региональной элиты с федеральным центром; присутствие на территории региона какой-либо крупной корпорации и другие. Также значительное влияние на процесс лоббирования интересов, как на федеральном, так и на региональном уровне оказывает характер взаимоотношений бизнеса и власти, поэтому представляется необходимым исследование моделей взаимодействия государственных и предпринимательских структур.

§1. Современные модели взаимодействия государства и бизнеса



Под взаимодействием государства и бизнеса понимаются процесс совместной деятельности государственных и частных институтов, направленный на разработку, принятие и реализацию эффективных решений по развитию социально-экономической системы в целом и достижение целей отдельных хозяйственных подсистем, базирующихся на согласовании экономических интересов сторон и оптимальном использовании ресурсов общества2.

Ряд исследователей3 выделяют идеальную теоретическую модель взаимодействия власти и бизнеса, которая возможна в условиях «идеального рыночного хозяйства». Она определяет роли субъектов взаимодействия: субъекты, представляющие интересы бизнеса договариваются о «правилах игры» и поручают контроль над их соблюдением государству как агенту-гаранту. Идеальная модель фиксирует обязательства сторон: государство гарантирует бизнесу создание благоприятной среды и производство необходимых для его функционирования и развития общественных благ, таких как производственная, социальная и институциональная инфраструктура, бизнес же берет на себя обязательства по уплате налогов и воспроизводству используемых экономических ресурсов.

Существует также и нормативная модель взаимодействия бизнеса и власти, которая складывается из установленных в данной стране формальных норм, правил и практик их применения.

Среди универсальных моделей взаимодействия государства и бизнеса принято выделять модель плюрализма и модель корпоративизма (неокорпоративизма).

Плюралистическая модель предполагает наличие большого разнообразия групп интересов, отношения которых построены на основе конкурентной модели. Государство в данных взаимоотношениях в основном играет роль независимого арбитра, который гарантирует социальную справедливость и соблюдение законов.

Взаимоотношение бизнеса и государства в плюралистической модели в основном приобретают форму сделок между властью (политиками и чиновниками) и частным бизнесом. Несмотря на то, что модель плюрализма не исключает существование организаций, представляющих коллективные интересы различных групп бизнеса, членство в данных организациях является решением самих корпораций. Власть бизнес-ассоциаций в плюралистической модели строго ограничена ее членами, которые могут в любой момент покинуть данную ассоциацию (если они не согласны с принимаемым ею решением), тем самым, сократив ее доходы и снизив доверие представлять интересы бизнеса в целом. Таким образом, ассоциации бизнеса практически не обладают властью совершать действия, которые способны ограничивать их членов. Поэтому зачастую между бизнес-ассоциациями возникает конкуренция за право представлять интересы частного бизнеса.

В плюралистической модели господствует позитивное отношение к лоббистской деятельности. В ней группы интересов рассматриваются как посредники между управляемыми и управляющими. Решения принимаются в рамках сложного процесса торга и взаимодействия свободных от взаимных обязательств заинтересованных групп и государства, что обеспечивает учет мнений и интересов значительного числа лоббистских групп.

Современные демократические общества, использующие плюралистическую модель, открыты для борьбы за влияние разных интересов. Политический процесс в США учитывает интересы самых разных групп – от корпораций и союзов до ассоциаций и соседских клубов. Количество групп превышает 40 тысяч, они могут прогрессировать, деградировать, объединяться, раскалываться, но никогда не исчезнут с поля американской политики. Напротив, последние десятилетия отмечены настоящим бумом лоббизма в Вашингтоне. Большинство из самых активных ныне групп — военных, экологистов, защитников гражданских прав и др. — сформировались на рубеже 1960—1970-х годов. Изменились методы и технологии влияния, развивающиеся преимущественно в направлении предоставления органам власти все более полной и точной информации. Меняется и структура лоббистских групп в сторону экспансии неэкономических группировок.

В России модель плюрализма практически не реализуется, а является своеобразным идеалом, к которому стоит стремиться.

В отличие от плюралистической модели взаимодействия государства и групп интересов, для корпоративистской характерны следующие черты:
  • наличие ограниченного числа групп давления, обладающих правом представительства интересов тех или иных отраслей, секторов;
  • иерархичность структуры данных групп;
  • наличие институционально и формально закрепленных отношений этих групп с государством посредством договора той или иной формы;
  • взаимоотношения групп давления между собой происходят на основе сотрудничества;
  • наличие значительной степени ответственности этих групп за внедрение принятых с их участием решений.

Таким образом, в корпоративистской модели государственная политика вырабатывается в результате взаимодействия между государством и небольшим числом привилегированных лоббистских групп, с которыми государство имеет дело. То есть процесс государственного управления как бы выходит за рамки чисто государственных институтов и вовлекает в свою сферу некоторые наиболее влиятельные группы интересов. Эти группы обычно включают ассоциации предпринимателей и профсоюзы. Лидеры этих групп, хотя формально и отчитываются перед членами группы, однако свободны в контактах с государственными структурами.

После войны понятие «корпоративизм» было дискредитировано фашизмом, и в научной литературе стали широко использовать понятие «неокорпоративизм». Классическое понимание неокорпоративизма было предложено Ф. Шмиттером (1974 г.). По его мнению, неокорпоративизм «есть система представительства интересов, составные части которой организованы в несколько особых, принудительных, неконкурентных, иерархически упорядоченных, функционально различных разрядов, официально признанных или разрешенных (а то и просто созданных) государством, наделяющим их монополией на представительство в своей области в обмен на известный контроль за подбором лидеров и артикуляцией требований и приверженностей».4

Возможны различные варианты корпоративизма – от сугубо негативного, когда эгоистические интересы финансовых и государственных олигархических групп навязываются обществу, до относительно позитивного, при котором корпоративизм выступает как форма достижения политического согласия в обществе, вписывающаяся в более широкий демократический дискурс многообразных интересов и взглядов и, во всяком случае, ему не препятствующая.

Классификация корпоративизма включает следующие его проявления:
  • Негативный (бюрократический) корпоративизм — это форма навязывания другим (сообществу, обществу) сугубо эгоистических интересов какой-либо социальной группы, организации под видом общих или общенациональных.
  • Позитивный корпоративизм — это форма достижения согласия и социального партнерства участников социального взаимодействия на взаимовыгодных условиях, когда «баланс интересов» вписывается в более широкий демократический спектр интересов.
  • Тоталитарный корпоративизм — это форма принудительного (монопольного) представительства интересов какой-либо социальной группы или установления порядков авторитарного толка.
  • Демократический корпоративизм — это форма плюралистического представительства интересов, основанного на компромиссе групп интересов, когда в обществе отсутствуют доминирующие социальные группы как основы различных форм диктатуры.
  • Олигархический корпоративизм (квазикорпоративизм) — это форма навязывания другим (сообществу, обществу) эгоистических клановых интересов соперничающих политико-финансово-промышленно-медийных групп с использованием закулисного (нелегитимного) лоббирования и прямого подкупа чиновников, политических лидеров.
  • Административный корпоративизм — это форма функционального представительства бизнеса, профсоюзов, общественных движений, системы консультативных учреждений на уровне исполнительной власти (министерства, ведомства, комитеты, советы и т. п.), которые инициируют и разрабатывают идеи, проекты, ложащиеся затем в основу законопроектов, решений правительств (федеральный, региональный уровни), вырабатываемых вместе с потенциальными исполнителями.

Советник президента России по экономическим вопросам в 2000-2005 гг. Андрей Илларионов считает, что наше государство на сегодняшний день является исключительно корпоративистским, так как «собственность на российское государство перешла в руки корпорации, неподконтрольной его номинальным собственникам — гражданам России». 5

Государственные компании, по мнению Илларионова, превратились в «ударные орудия корпоративистского государства», «перешли к «массированным интервенциям в частный сектор». Жертвами этой «экспансии» стали «Юганскнефтегаз», «Сибнефть», «Силовые машины», «Камов», ОМЗ, АвтоВАЗ, «Ист-Лайн». Компании, еще остающиеся в частных руках, вынуждены выполнять все требования «корпорации».

Весьма заметна избирательность российского государства по отношению к бизнесу. Одной компании предъявляются максимально возможные налоговые претензии, другая получает исключительные льготы. В одном случае продажа акций иностранцам запрещается, в другом находит всеобъемлющую государственную поддержку (а заодно и финансирование за пределами, установленными отечественным законодательством). В одних случаях иностранные граждане не могут работать в российских компаниях «по соображениям национальной безопасности», в других они торжественно приглашаются туда. Одним покупателям цены устанавливают на одном уровне, другим — гораздо выше.

Корпоративистские тенденции развития России явно прослеживались в высказываниях В.В. Путина. Например, в конце декабря 2005 года бывший президент призывал власть и бизнес «работать как единая корпорация». Приверженность корпорации как в некотором роде идеальной форме существования видна и в его заявлениях о роли международных корпораций в мировой экономике. В отличие от Илларионова, Путин выделял положительные стороны корпоративисткой модели, связанные с повышением дееспособности России на мировой арене и модернизацией экономики.

Таким образом, российская модель государственного корпоративизма, с одной стороны, повышает управляемость всех процессов (в т.ч. общественных), позволяет мобилизовать внутренние ресурсы. Но с другой стороны, данная модель способна снизить уровень демократичности и плюрализма, что может провести к увеличению коррупции в стране и становлению авторитаризма.

К универсальным моделям взаимодействия государства и бизнеса можно также отнести сетевую модель. Политическая сеть представляет собой сообщество индивидуальных или групповых государственных и негосударственных акторов, вовлеченных в процесс разработки и/или реализации государственной политики. Политические сети зачастую называют «недоорганизациями».

Предшественницей современной теории политико-управленческих сетей можно назвать концепцию «железных треугольников», которая была разработана в 1960-е годы. На тот момент «железными треугольниками» назывались стабильные политические образования, состоящие из членов профильных парламентских комитетов или подкомитетов, отраслевых административных ведомств и лоббирующих групп интересов, действующих в одной политико-управленческой сфере (например, в энергетике, обороне или здравоохранении). Такие образования характеризовались ограничением на допуск новых членов, корпоративной солидарностью, а также распределением ключевых ресурсов между «своими». Но современное понимание политических сетей немного отличается.

По мнению Л.Сморгунова, под политической сетью следует понимать «систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на базе ресурсной зависимости в целях достижения согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя при этом формальные и неформальные нормы»6.

Британские политологи К.Хэй и Д.Ричардс разработали так называемую «стратегическую реляционную теорию сетевой динамики», которая говорит о том, что функционирование политических сетей происходит в виде циклического процесса. Данный процесс включает в себя семь основных стадий: 7
  1. предсетевая (предварительная) стадия;
  2. складывание или модификация сети;
  3. работа сети;
  4. стадия трансформации;
  5. упадок;
  6. окончание деятельности;
  7. перестройка сети

На предсетевой стадии политики и чиновники проводят консультации с различными акторами (группами интересов, партийной оппозицией, аналитическими и экспертными центрами). Вторая стадия заключается в изменении старой или создание новой политической сети. На третьей стадии осуществляются переговоры и торг между участниками сети, заключаются формальные и неформальные соглашения. Вследствие изменения функций данной структуры или корректировки ее целей и задач происходит трансформация сети или четвертая стадия. Развитие сети в дальнейшем может пойти по нескольким сценариям. Если связи между участниками сети ослабеют и пропадет интерес к сотрудничеству, то произойдет пятая стадия (упадок сети) или же сеть вовсе перестанет существовать, и наступит шестая стадия. Но также может произойти смена стратегических ориентиров, и сеть, таким образом, начнет перестраиваться (седьмая стадия), тем самым участники сети вернутся в исходное состояние (проведение консультаций для создания других альянсов).

Одну из самых распространенных на сегодняшний день типологий политических сетей предложили английские ученые Д. Марш и Р. Роудз.8 Они выделяли следующие критерии типологизации:
  1. Численность сети: количество участников, проницаемость сети для других;
  2. Устойчивость сети: частота взаимодействия между участниками (чем выше частота, тем стабильнее будет сеть);
  3. Сплоченность сети: единство понимания целей, ценностей и правил поведения внутри сети;
  4. Характер ресурсной зависимости между участниками: какой ресурсный потенциал имеет каждый актор, и что он может получить взамен своего ресурса;
  5. Наличие или отсутствие баланса распределения власти в сети: если есть вероятность того, что определенный участник выигрывает больше от присутствия в данной сети, он будет еще больше участвовать в данном взаимодействии.

По мнению Д. Марша и Р. Роудза все имеющиеся разновидности политических сетей тяготеют к одному из двух полюсов – к «политико-управленческими сообществам» или «проблемным сетям». Для «политико-управленческих сообществ» характерны закрытые взаимоотношения между участниками сети, ограниченное число членов, наличие общих ценностей, поддержание определенного баланса власти между основными акторами, регулируемый лидерами обмен ресурсами. В свою очередь, «проблемные сети» весьма размыты и аморфны, они включают в себя достаточно большое количество участников (преимущественно представителей экспертного сообщества), соглашения между ними нестабильны, распределение власти весьма неравномерно. Ресурсы участников таких сетей весьма различаются, и их очень трудно аккумулировать для решения коллективных задач.

Отношения власти и бизнеса в разных странах имеют свою специфику, поэтому вполне очевидным представляется выделение различных национальных моделей взаимодействия государственных и предпринимательских структур.

Например, в разных странах отличается использование государственно-частного партнерства (ГЧП), которое представляет собой «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг».9

В экономическом подходе государственно-частное партнерство сравнивают с косвенной приватизацией.10 Имеется в виду перераспределение полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.). При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за  государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация механизмов ГЧП может привести к частичной или полной приватизации бизнесом объектов партнерства. Основанием для такого понимания партнерства государства и бизнеса стал опыт стран с развитой экономикой, где частным компаниям, реализующим совместные с государством проекты, передавались широкие правомочия: владение, эксплуатация, строительство, финансирование и др.

Другой подход к трактовке государственно-частного партнерства связан с государственной политикой и управлением. Согласно ему, ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е. бесперебойного предоставления  населению публичных благ.11

Существует также и расширенная трактовка ГЧП, согласно которой государственно-частное партнерство определяется как конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и других сферах общественной жизни - политике, культуре, науке и т.д. То есть это любая форма партнерства государства и предпринимательского корпуса.12 При этом передача полномочий органов власти и управления не ограничивается лишь правами собственности, сюда следует включить и делегирование некоторых функций принятия решений в ходе экспертиз, консультаций и совместной разработки нормативно-правовых актов и целевых программ.

В числе базовых признаков государственно-частных партнёрств в узкой (экономической) трактовке можно назвать следующие:
  • сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
  • взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
  • взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
  • ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность;
  • в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;
  • финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.13

Государственно-частное партнерство предполагает, как правило, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести:
  • любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса;
  • государственные контракты – это договоры поставки товаров, работ или услуг в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах бюджета, которые заключаются органом государственной власти или уполномоченным органом с физическими и юридическими лицами и содержат условия об объеме и стоимости работ, сроках, размере и порядке финансирования, способах обеспечения исполнения обязательств;
  • арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату;
  • государственно-частные предприятия: участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале;
  • соглашения о разделе продукции (СРП) – специальный тип договора об организации совместного предприятия. Обычно соглашение о разделе продукции является договором, заключенным между зарубежной нефтяной компанией (подрядчиком) и государственным предприятием (государственной стороной), уполномочивающей подрядчика провести нефтяные поисково-разведочные работы и эксплуатацию в пределах определенной области (контрактная территория) в соответствии с условиями соглашения. Полномочия государственной стороны основываются или на владении исключительной лицензией, предоставленной в соответствии с нормами применимого законодательства, регулирующего операции с нефтью, в этом случае область соглашения совпадает с областью лицензии, или на общем исключительном разрешении (и обязанности) проводить операции с нефтью на всей территории страны без определенных обязательств;
  • концессионные соглашения – форма государственно-частного партнерства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях. Отличительными черты: концессионные соглашения носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности; частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий; у государства остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии; государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

Можно выделить следующие базовые модели партнерства с присущим каждой из них специфичным соотношением форм организации, финансирования и кооперации.14


Таблица 1.

Модель
Собственность
Управление
Финансирование

Модель оператора
Частная/государственная
Частное
Частное

Модель кооперации
Частная/государственная
Частное/государственное
Частное/государственное

Модель концессии
Государственная
Частное/государственное
Частное/государственное

Модель договорная
Частная/государственная
Частное
Частное

Модель лизинга
Частная
Частное/государственное
Частное/государственное



Выбор какой-либо из приведенных выше моделей зависит от сферы реализации соглашения.

Модель оператора распространена в основном в переработке отходов. Она характеризуется четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.

Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.

Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также с тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.

Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты.

Модель лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире накоплен весьма представительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом.

Также следует упомянуть о такой форме партнерства государства и бизнеса, как их конструктивное взаимодействие в политической сфере. Здесь речь идет об институализированных или цивилизованных формах лоббизма, обладающих определенным позитивным потенциалом. Цивилизованное лоббирование – процесс отстаивания своих интересов политическими и корпоративными структурами в государственных кругах, основанный на взаимном уважении и признании интересов сторон. Формами ГЧП в политической сфере являются:
  • консультации представителей власти и бизнеса в рамках ассоциаций предпринимателей;
  • независимая экспертиза  проектов нормативно-правовых актов органов исполнительной власти разных уровней в области экономики и других сферах;
  • подготовка и внесение предложений по реализации тех или иных направлений государственной политики, защите внутреннего рынка, государственной поддержке экспортеров;
  • информационное обеспечение взаимодействия власти и ассоциаций, объединений предпринимателей, отраслевых союзов товаропроизводителей.

Использование проектов ГЧП меняется в зависимости от уровня социально-экономического развития конкретной страны. Например, в странах "Большой семерки"(США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) и других развитых странах ГЧП используется, в первую очередь, в сфере здравоохранения и образования(рис. 1).


Рис. 1. Анализ использования ГЧП-проектов по отраслям в странах «Большой Семерки»15



Более того, следует отметить, что в каждой из стран есть своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги, в Великобритании - здравоохранение и образование, в Германии - образование, в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение и т.д.

В странах с переходной экономикой и развивающихся странах проекты ГЧП реализуются в основном в сферах строительства автодорог, мостов и тоннелей, легкого наземного метро и аэропортов.


Рис. 2. Анализ использования ГЧП-проектов по отраслям в странах с переходной экономикой16



Рис.3. Анализ использования ГЧП-проектов по отраслям в развивающихся странах17

.

Таким образом можно сделать вывод, что в тех странах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем производительности труда и уровнем потребления ВВП на душу населения, где государством гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения и образования, что продиктовано политикой государства. В свою очередь в странах с более низким уровнем экономического развития данные отрасли не являются приоритетными, и на первый план выходит развитие транспортной инфраструктуры.

В России также используются проекты государственно-частного партнерства. Однако эффективному развитию подобных отношений бизнеса и власти в нашей стране препятствует ряд проблем. Первая из них – отсутствие нормативной базы, необходимой для функционирования ГЧП. В настоящее время партнерские отношения между бизнесом и государством регулируются несколькими законодательными актами: «О концессионных соглашениях», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд» и др. Также у некоторых субъектов РФ существуют свои собственные законы о ГЧП (Республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Томская область, Санкт-Петербург), но большая их часть имеет серьезные недостатки. Данные законы:  
  • не учитывают опыта реализации федеральных ГЧП-проектов и сложностей, возникших в ходе применения существующей нормативной базы;
  • не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны региональным и национальным инвесторам;
  • имеют невысокий уровень юридической техники, что приводит к коллизиям с нормами федерального законодательства;
  • основаны на неверном представлении о реальном содержании различных ГЧП-инструментов, потому носят откровенно декларативный характер. 

Поэтому одной из задач развития партнерских отношений между государством и бизнесом в России является принятие Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства».

Развитию ГЧП в России также препятствуют такие проблемы как неразвитость рыночных отношений в нашей стране и отсутствие у большинства российских чиновников профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов. Коррумпированность государственного аппарата на всех уровнях власти тоже не способствует внедрению партнерских отношений, так как при этом органы власти не могут строить доверительные отношения с предпринимателями.

Несмотря на все сложности, в условиях мирового финансового кризиса необходимость развития ГЧП как формы взаимоотношений государства и бизнеса становится еще более актуальной. И помимо федеральных властей, данную необходимость понимают и регионы. К примеру, государственно-частное партнерство рассматривается как один из базовых инструментов Концепции развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года, работа над которой происходит в соответствии с Поручением Президента Российской Федерации. В Концепции будут объединены все межрегиональные и наиболее значимые региональные инвестиционные проекты, направленные на создание конкурентных производств в реальном секторе экономики. Также в ней особое внимание уделено созданию общих межтерриториальных промышленных кластеров и усилению межрегиональной интеграции. Другим примером внедрения ГЧП в регионах является Новосибирская область, в которой планируется создание регионального Центра Государственно-частного партнерства. Его главной задачей станет привлечение инвесторов в крупные инвестиционные проекты, для которых у региональных властей не хватает ресурсов. Созданием подобных центров занимается образованный в 2008 году Центр Государственно-частного партнерства Внешэкономбанка.

На текущий момент наиболее современными и перспективными инструментами ГЧП в России можно назвать:
  • Инвестиционный фонд;
  • Банк развития;
  • другие государственные корпорации;
  • особые экономические зоны;
  • Российская венчурная компания;
  • концессии.

Если говорить о национальных особенностях взаимодействия государства и бизнеса в России интерес также представляет позиция А.Ю. Зудина. Так, по его мнению, в России с приходом к власти В.В. Путина произошел распад «олигархической модели»18, утвердившейся во взаимоотношениях власти и бизнеса в последний период правления Б.Н. Ельцина. Тогда несколько крупных представителей российского бизнеса, игравших значительную политическую и экономическую роль, а также владевших СМИ объединились для переизбрания Ельцина на следующий срок на президентских выборах 1996 года, обеспечив себе включение в структуры исполнительной власти. В итоге государство на тот момент лишилось своего доминирующего положения. Распад же данной модели произошел в пользу восстановления утраченной субординации власти во взаимоотношениях с элитами. Переломный момент, что признается абсолютным большинством специалистов, произошел во время встречи В.В. Путина с предпринимателями в 2000 году, тогда им был провозглашен принцип «равноудаленности» бизнеса от власти. Руководство страны, по мнению А.Ю. Зудина, продемонстрировало свое намерение создать более гибкую и сбалансированную систему отношений с предпринимателями.

Так, во многом «знаковым событием» в процессе выстраивания новой системы взаимоотношений между государством и бизнесом стало создание Совета по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации. Во-первых, были внесены определенные коррективы в идеологию этих взаимоотношений: стало ясно, что она предполагает институционализированный диалог, правда, с позиций доминирования государства. Во-вторых, получили подтверждение и другие составляющие новой идеологии – прежде всего деполитизация отношений с бизнесом и восстановление ведущей роли государства.

Кроме того, в рамках новой идеологии особый смысл приобретают всевозможные ассоциации и союзы предпринимателей (РСПП, ТПП, ОПОРА и др.). Создаются также консультативно-эксперные советы по предпринимательству при Полномочных Представителях Президента в Федеральных округах, что говорит о наличии тенденции к иерархизации взаимоотношений. При этом состав участников и предмет диалога определяются государством в одностороннем порядке.

Подобная «корпоративизация» дает власти возможность наиболее полно реализовать новую идеологию взаимоотношений с предпринимателями. Включение союзов предпринимателей в систему отношений с бизнесом позволяет государству действительно преодолеть «олигархическую» парадигму и перевести взаимоотношения с бизнесом с неформальной основы на формальную, с индивидуальной – на коллективную, обеспечить масштабное господство государства в экономике через лояльные союзы предпринимателей, избежав опасности огосударствления, а также использовать союзы как инструмент коллективного контроля за бизнес сообществом.

Таким образом, можно сформулировать основные принципы новой модели взаимоотношений государства и бизнеса в нашей стране19:
  • восстановление доминирующей роли государства;
  • институционализация и иерархизация диалога с предпринимателями;
  • «корпоративизация» взаимоотношений между государством и бизнесом.

В этих условиях бизнес вынужден перестраивать сложившуюся ранее модель взаимоотношений с государством, выбирать новые стратегии взаимодействия с властными структурами, а также активно использовать различные лоббистские технологии для продвижения своих интересов.

Обратимся теперь к особенностям взаимодействия власти и бизнеса в России на региональном и местном уровнях. Здесь они особенно сложны и противоречивы.

 Для осознания особенностей взаимоотношения власти и бизнеса в регионах, необходимо понимать, что регион как экономический объект имеет двойственный характер20. С одной стороны, он представляет собой относительно самостоятельную экономическую подсистему со своим экономическим пространством и особыми (региональными) экономическими интересами. С другой, регион (как субъект Федерации) – это часть национальной экономики, и его функционирование обусловлено общегосударственной системой интересов и участием в формировании единого экономического пространства. В последнее время, в связи с открытостью российской экономики, важное значение для экономики региональной имеют процессы, происходящие на мировом уровне (в частности, глобализация).

Взаимодействие государства и бизнеса в субъектах РФ, согласно мнению В. Самариной, предполагает реализацию как минимум шести базовых принципов21, включающих в себя:
  • Предоставление государственной поддержки частному бизнесу только в том случае, если это выгодно как компании, так и региону;
  • Оказание поддержки в первую очередь тем бизнес-структурам, которые реализуют конкретные преимущества территории, причем не только в успешных, процветающих, ведущих отраслях хозяйствования, но и в новых, перспективных, зарождающихся под воздействием изменяющейся экономической ситуации на региональном, национальном и глобальном уровнях;
  • Содействие формированию и распространению положительных внешних эффектов бизнеса вследствие создания предприятиями производственной и социальной инфраструктуры, используемой третьими лицами, минуя рыночные сделки. Следует учитывать, что в отличие от принципа институционализации бизнеса, полученные эффекты могут распространяться на всю территорию региона и даже иметь трансрегиональный характер;
  • Применение системы поощрительных мер, которые, опираясь на опыт европейских стран, можно условно разделить на пять категорий: субсидии и премии за создание новых рабочих мест, скидки на амортизацию основного капитала, налоговые льготы, оплата части стоимости проекта, предоставление финансовых льгот;
  • Развитие системы контроля за использованием финансовой помощи со стороны государства, включая фискальные (например, предоставление субсидий связывается с уплатой налогов), административные (компания должна получить специальное разрешение на инвестирование, которое выдается на основе анализа бизнес-плана освоения инвестиций) и другие меры;
  • Решение управленческих задач, значимых для реализации региональной политики взаимодействия государства и бизнеса.

Массивные исследования, проведенные такими российскими учеными как С.П. Перегудов, Н.Ю. Лапина, И.С. Семененко, А.Е. Чирикова и др. позволили выявить ряд региональных моделей взаимодействия государственных и бизнес-структур.

Одной из таких моделей является модель «патронажа». Для данной модели характерно объединение государственной власти региона с бизнесом («административное предпринимательство») и жесткие командные методы контроля над экономическими акторами. Нередко подобный контроль проявляется в различных формах давления на бизнес, поскольку очевидно, что экономические субъекты будут по-разному реагировать на попытки власти подчинить их себе и своим интересам. В результате неизбежно возникает система преференций в связи с разделением бизнеса на «лояльный» и «нелояльный». Сближение власти с «лояльным» бизнесом становится причиной для коррупции, пусть даже она далеко не всегда выходит на поверхность. Основным условием действия такой модели взаимодействия бизнеса и власти является авторитетный и харизматический политический лидер региона, который выдвигается местной элитой и пользуется массовой поддержкой среди населения. Данный тип взаимодействия сформировался в регионах с прокоммунистической ориентацией, национальных республиках с сильной президентской властью и российской столице. Например, в национальных республиках Башкортостан и Татарстан бизнес развивался путем бюрократической конкуренции, пытаясь установить контакты с республиканским руководством.  В  Ульяновской области, где традиционно тон задавала партия КПРФ, местная администрация заключила неформальный пакт с руководителями всех форм собственности о контроле над экономическими ресурсами в обмен на получение налоговых льгот и бюджетных средств.  В Москве  в руках мэра Ю.Лужкова, благодаря собственному жесткому стилю руководства, были сконцентрированы мощные финансово-экономические рычаги: контроль над высокодоходными секторами (строительством и торговлей недвижимостью), проведение приватизации в Москве по собственной схеме, формирование самостоятельной экономической политики и распоряжением валютным фондом города.

Следующей моделью взаимодействия власти и бизнеса в регионах России является модель «партнерства», которая основана на диалоге между политической и бизнес-элитой и является результатом политического соглашения между ними. По мнению А.Чириковой и Н.Лапиной, «модель партнерства – это результат «пакта» элит, в котором власть не может вести диалог с бизнесом с позиций силы и выступает в роли арбитра, занимающегося согласованием общих позиций»22. Глава региона в таком взаимодействии власти и бизнеса является своеобразным арбитром между различными группами влияния, он выступает гарантом внутриэлитной стабильности. В качестве примера можно привести Ярославскую область, где всеобщим уважением пользовался бывший губернатор А.Лисицын. В 90-е годы ему удалось объединить региональное бизнес-сообщество, а созданный по его инициативе Экономический совет (в его работе принимают участие руководители области, топ-менеджеры и собственники крупнейших предприятий) превратился во влиятельный орган представительства экономических интересов. Бывший губернатор Свердловской области Э.Россель также создал условия наибольшего благоприятствования крупным корпорациям, работающим в регионе (СУАЛ, ТНК, ЕВРАЗхолдинг). В регионе действует система «встроенного лоббизма», которая обеспечивает представительство экономических интересов в системе исполнительной власти.

Партнерская модель предполагает осуществление обмена ресурсами: бизнес-сообщество приобретает «особые условия» и дополнительные экономические ресурсы (различные льготы, освобождение от налогов, дешевые кредиты), а представители власти взамен получают поддержку бизнеса на выборах и возможность осуществлять с его помощью собственные программы экономического и социального развития. Но для того, чтобы попасть в данное бизнес-сообщество (бизнес-элиту), недостаточно просто иметь хорошие отношения с властными структурами. Необходимым условием является успешное ведение бизнеса. Модель «партнерства» также можно выявить в Санкт-Петербурге, Новгородской, Нижегородской и Ленинградской областях.

Третьей моделью, распространенной в субъектах РФ, является модель «приватизации власти», которая предполагает доминирование не политического, а одного или нескольких объединенных  в группу экономических субъектов. Основным условием появления этой модели является наличие консолидированной экономической элиты, которая самостоятельно формирует элиту властную.  При этом возможны две формы отношений «приватизации власти»: монополизация властных функций экономической элитой («бизнес берет власть в свои руки») и выдвижение экономическими акторами «своих» представителей во власть  («бизнес устанавливает контроль над властью»). Так, например, «приватизация власти» в форме «бизнес берет власть в свои руки»  произошла в Калмыкии, когда президентом К. Илюмжиновым республика была превращена  в единую промышленную и финансово-инвестиционную корпорацию. Вся экономическая деятельность оказалась под контролем президента, который лично назначает не только ответственных чиновников, но и руководителей государственных предприятий. Главным банком республики являлся банк «Степь», учрежденный принадлежащими президенту коммерческими предприятиями.

Еще одна модель – модель «подавления» или «борьба всех против всех», возникшая в регионах с ограниченными экономическими ресурсами, жизнедеятельность которых полностью зависит от получения трансфертов из федерального центра (Кировская, Вологодская области и др.). В данной модели используются в основном силовые методы - административный террор по отношению к бизнесу.  Условиями формирования такой системы отношений между бизнесом и властью стали слабость местной элиты, не сумевшей создать консолидированную команду, и отсутствие авторитетного лидера, способного предложить эффективную программу развития региона.

.