Geum.ru

М. В. Ломоносова Факультет государственного управления Кафедра политического анализа диплом

Вид материалаДиплом

Содержание


Глава 2. Механизмы и технологии регионального лоббизма §1. Отличительные черты регионального лоббизма
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

Глава 2. Механизмы и технологии регионального лоббизма

§1. Отличительные черты регионального лоббизма



Объектами регионального лоббирования в основном являются органы исполнительной, нежели законодательной власти, что является общероссийской тенденцией. Причиной такого явления является проводимая федеральным Центром политика «укрепления вертикали власти». И если регион лоялен данному политическому курсу, Кремль старается не вмешиваться в его дела. Высокие результаты «партии власти» в регионе являются своеобразным выражением доверия Президенту, что приводит к поддержке губернатора со стороны федерального Центра.

После отмены в 2004 году выборов губернаторов, каждый глава региона стремится выстроить систему управления регионом «под себя», чтобы в нужный момент мобилизовать чиновничий аппарат и активную часть электората на поддержку инициатив «сверху», тем самым повышая привлека­тельность исполнительной власти как объекта давления лоббистов. Губернаторы сами являются одним из главных объектов регионального лоббизма, так как они зачастую являются посредниками между бизнесом и федеральной властью.

Сильнейший интерес для лоббистов представляют региональные энергетиче­ские комиссии (РЭК), к сфере деятельности которых относятся регулирование тарифов.

Также внимание лоббистов привлекают департаменты строительного комплекса (в каждом регионе он имеет свое название). Такие департаменты отвечают за выдачу лицензий на застройку.

Традиционно высока роль ведомств, проводящих приватизационные конкурсы, отвечающих за госу­дарственный заказ и осуществляющих контрольно-счетные функции.

Несмотря на большую привлекательность для лоббистов исполнительной власти, интерес к власти законодательной также присутствует. Данный интерес в основном связан с развитием пар­тийного строительства. Большинство экспертов считает, что членство в партии «Единая Россия» является значимым фактором при продвижении интересов. Однако отсутствие партийной принадлежности также не мешает решать значимые задачи. Так, в Рязани по инициативе бизнесменов была создана организация «За честные выборы», к декларации о честных выборах поспешили присоединиться существующие в регио­не партии. Впоследствии благодаря усилиям этих людей был разработан и принят закон «Об отзыве депутатов». Рязанский регион стал восьмым в России, в котором такой закон появился и работает. В итоге под конкретные цели можно объединить и вывести на акции гораздо больше людей, чем используя стимулирование партийным членством.

Обращение к исполнительной власти позволяет быстро решить конкретный вопрос индивидуального характера, в то время как обращение к власти законодательной дает возможность отстоять общие ин­тересы в долгосрочной перспективе. Так, например, в регионах стремительно растет число депутатов-бизнесменов, которые стремятся заниматься законотворческой деятель­ностью в своих интересах. Тем не менее, большинство законодательных инициатив все же исходит от исполнительной власти.

В региональных собраниях лоббированию подвергаются руководители фракций, способные повлиять на судьбу законодательной инициативы. Их роль возрас­тает, если партия получила в парламенте квалифицированное большинство. Сотрудники аппарата регионального законодательного собрания также интересны лоббистам, так как они способны повлиять на различные тех­нические и процедурные детали, скорость внесения и прохождения законопроекта и т.д. Основную роль здесь играют управления секретариатом и организационные управления. Депутатские группы в законодательных собраниях и вовсе создаются по лоббистским интересам: депутатская группа промышленников в Сахалинской областной Думе, «Союз товаропроизводителей и предпринимателей» в Саратовской области, группа РОСТ («Развитие. Область. Стабильность.») в Московской областной Думе, депутатские группы «Содружество» в Оренбургской области и «Диалог» в Пермской области. Перечисленные группы представляют интересы областных центров. Также встречаются политически-лоббистские коалиции — Фракция «Единая Россия — Союз промышленников» в Алтайском краевом Совете.

Таким образом, основными формами лоббистской деятельности в региональных парламентах являются:
  • внесение законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и способствование их принятию;
  • внесение поправок к законопроектам в форме замечаний и предложений, проектов постановлений, обращений и заявлений;
  • проведение в законодательных собраниях слушаний, совещаний, «круглых столов», семинаров, конференций и других мероприятий, связанных с законодательной деятельностью;
  • работа в депутатских объединениях (фракции и депутатские группы);
  • доклады и содоклады по конкретным вопросам;
  • проведение пресс-конференций депутатской фракции или депутатской группы;
  • встреча фракции (депутатской группы) с избирателями по конкретному вопросу, с освещением их в средствах массовой информации для возбуждения общественно мнения по какому-либо вопросу или законопроекту.

После того как в 2000 году Указом Президента были созданы семь федеральных округов (с 19 января 2010 года их стало восемь), к числу объектов деятельности региональных лоббистов присоединились и аппараты полномочных представителей Президента РФ.

Следует также отметить, что объектами регионального лоббирования являются не только органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, но и аналогичные органы федерального уровня.

В эпоху глобализации объектами регионального лоббизма также становятся различные международные структуры. С их помощью региональный бизнес и власть могут улучшать собственный имидж за рубежом, а также защищать свои интересы на внешних рынках.

Несмотря на то, что глава региона выступает в качестве объекта регионального лоббизма, он одновременно является и его основным субъектом. И если после 2004 года влияние губернаторского корпуса на федеральном уровне уменьшилось, то его ресурсы внутри регионального политического и экономического пространства заметно возросли. Это произошло потому, что старые ресурсы региональных руководителей были заменены на новые. Важной характеристикой ресурсной базы губернатора является уже не только ее объем, а умение распорядиться имеющимся потенциалом. В этих условиях определяющую роль начинает играть гибкость в поведении главы региона и основных политических игроков. Приоритетным становится ресурс взаимодействия губернатора с Центром.

Еще одним актором лоббистской деятельности субъектов РФ являются коалиции региональных политиков, которые в большинстве случаев образуются для противодействия решениям Центра. Но такие коалиции носят ситуативный, краткосрочный и непубличный характер, что обусловлено рядом причин, о которых говорилось ранее.

Среди наиболее активных субъектов регионального лоббизма можно выделить и различные бизнес-ассоциации.

В начале 1990-х гг. представительство интересов малого бизнеса было практически неинституционализировано, что приводило к ситуации, когда каждый бизнесмен решал свои проблемы в одиночку, используя преимущественно криминальные и коррупционные приемы. Однако развитие законодательной базы и растущая конкуренция вынудили предпринимателей задуматься о новых институционализированных способах ведения своей деятельности. Особенно это должно было стать важным при построении взаимоотношений с органами государственной власти. Выходом стало объединение в ассоциации.

Среди экспертов складываются два противоположных мнения о роли бизнес-ассоциаций в региональном лоббизме.

Первая точка зрения заключается в том, что на данном этапе ассоциации еще не играют должной роли в диалоге власти и бизнеса, но с течением времени именно они должны стать главным представителем интересов предпринимателей. Это должно произойти за счет предоставления информации, экспертных оценок ор­ганам государственной власти, активного участия в разработке законов, проектов и программ развития регионов. При этом некоторые эксперты считают, что ассоциации уже сейчас достигли значимых ре­зультатов. Также отмечается, что позитивное развитие бизнес-ассоциаций для конструктивного и пло­дотворного взаимодействия с органами власти напрямую связано со степенью их независимости. Здесь важно заметить, что уже устоявшиеся структуры, такие как Торгово-промышленная палата или советы предпринимателей, в отдельных регионах испытывают сильное влияние губернаторов, и в них ведущую роль играют лояльные им люди. Поэтому актуальным вопросом является создания «с нуля» новых ассоциаций или смены соста­ва уже существующих.

Второе мнение весьма скептическое. Как отмечают некоторые эксперты, слабость многих ассоциаций, в первую очередь отраслевых, в том, что они пытаются объединить конкурентов. Реальным объединяющим фак­тором для них может служить не общий интерес, а общий противник - монополист или власть, иниции­рующая невыгодные законы. После победы над противником конкуренты возвращаются к борьбе друг с другом. Ярким примером того, что в лидирующих отраслях далеко не всегда появляются действен­ные ассоциации, служит Иваново. В текстильной, ведущей для области отрасли, наблюдается жесткая конкуренция. Несколько попыток создать ассоциацию в этой сфере не дали никакого действенно­го результата: предприниматели этой сферы продолжают отстаивать свои интересы в индивидуальном порядке. Ассоциации, не имеющие отраслевой специализации, также обладают рядом слабостей. Как правило, крупные бизнесмены или бизнес-группы стремятся захватить управление в них и получить, та­ким образом, право говорить от лица всех предпринимателей, что позволяет им оказывать давление на должностных лиц и изолировать конкурентов. Кроме того, ассоциации подчас создаются для решения формальных задач, не выполняя в действительности каких-либо интегративных функций по отношению к региональному бизнесу. Так, членство в ассоциации позволяет предпринимателю участвовать в заключении трехсторонних соглашений (работодатель - профсоюзы- власть), и кроме этой возможности его больше ничего не привлекает. Другой пример – когда руководителями ассоциации оказываются ло­яльные губернатору предприниматели, отстаивающие интересы областной администрации, а не бизнеса в целом.

Другими успешными региональными лоббистами являются местные холдинги, которые объединяют торговую и/или производственную группу предприятий. Так, практически в каждом регионе можно найти местную сеть розничной торговли продуктами питания. Сфера торговли развивается быстро, отличаясь от производства малыми сроками окупаемости и срав­нительно небольшими объемами капиталовложений.

В отличие от малого бизнеса, холдинги успешно развивают свой бизнес в новых условиях, а наличие значительных финансовых средств предоставляет им больший выбор лоббистских инструментов. Главы холдингов, как правило, являются депутатами городских или областных законодательных собраний (ЗС), и в отличие от малого бизнеса они обладают достаточным влиянием и средствами для продвижения своих экономических и политических интересов. Также в их распоряже­нии нередко находятся СМИ – телевидение и печатные издания, то есть инструменты косвенного лоб­бирования. Они позволяют формировать общественное мнение и через него воздействовать на власть и конкурентов.

Конкуренция холдингов подчас принимает форму борьбы за избирателей. В таком случае инструмен­тами лоббизма становятся акции социальной направленности: благотворительность, благоустройство городских территорий и другие действия, относящиеся к категории социальной ответственности бизне­са.

Отдельные крупные производственные предприятия также способны эффективно отстаивать свои интересы в регионах. Однако в отличие от времен СССР, когда практически все главы крупных производственных предприятий обладали значи­тельным влиянием, представляя как само производство, так и работающих на нем людей, сегодня лишь несколько таких директоров являются местной элитой, что позволяет им тесно контактировать с властью при обсуждении воз­никающих проблем.

Отдельного внимания заслуживает такой субъект регионального лоббизма как корпорации федерального уровня, которые для реше­ния своих локальных задач вынуждены выстраивать отношения с властями в регионах. Круг проблем, вокруг кото­рых строится лоббистская деятельность, определяется профилем компании.

Так, в РАО «ЕЭС» основная задача взаимодействия с местными властями – подготовка проектов та­рифов на электроэнергию для утверждения в Федеральной службе по тарифам. Основные задачи, стоящие в регионах перед ОАО «Российские Железные Дороги» («РЖД»), связаны с возмещением убытков компании от пасса­жирских перевозок, на которые она тратит 60 млрд. рублей в год. Поэтому лоббизм происходит в данном направлении. Можно перечислить еще множество крупных игроков, имеющих интересы в регионах, но зачастую данные компании предпочитают основные усилия сосредотачивать на лоббировании в федеральной власти.

Специфичным субъектом регионального лоббизма является Русская православная церковь (РПЦ). Лоббизм со стороны РПЦ осуществляется в экономической (безвозмездная передача земель во владение епархии, выделение денег на реконструкцию храмов и т.д.), социальной (выделение денег на строительство и реконструкцию приютов, домов престарелых и т.д.) и непосредственно религиозной (например, возвращение из Ватикана копии Иконы Казанской Божьей Матери) плоскостях. Церковь в регионах активно привлекает спонсоров под свои нужды, тем самым выступая партнером бизнеса. Достаточно хорошо отработана схема конвертации денег на нужды РПЦ в создание позитивного образа предпринимателей в региональных СМИ. Как, например, это было в Смоленске, где «отмечая грандиозность воздвигаемого храма, бывший митрополит Кирилл (нынешний патриарх) высказал свою искреннюю признательность за помощь и сердечное участие директору Смоленской АЭС А.Ю.Петрову»32.

Основным актором продвижения социальных интересов являются региональные отделения Общественной палаты при Президенте РФ. Несмотря на негативное отношение к данному институту, зачастую он становится единственным реально действующим субъектом лоббизма, способным эффек­тивно представить интересы отдельных групп населения.

Роль палаты наиболее заметна в регионах с большим количеством льготников (например, Тульская область, где к этой группе относится 2/3 населения), т.к. невнимание к этой группе населения может вы­звать волнения в регионе. Поэтому в Тульской области был принят весьма затратный закон «Об оказании социальной помощи инвалидам».

Стоит также отметить роль Пенсионного фонда России, который может оказывать большое влияние на состояние дел в регионах с большим числом льготных категорий граждан (в большинстве случаев пенсионеров), урезая или, наоборот, увеличивая финансирование, тем самым регулируя степень соци­альной напряженности в субъектах РФ.

Региональные интересы активно лоббируют и различные профсоюзные организации. Особое значение такие организации приобрели после наступления мирового финансового кризиса в 2008 году, который привел к массовым увольнениям, сокращению зарплаты, а также другим обстоятельствам, негативно сказывающимся на работниках различных организаций. Одним из крупнейших защитников интересов работодателей является Федерация Независимых Профсоюзов России (ФНПР), имеющая свои представительства во всех регионах нашей страны. На сайте организации в разделе «Профсоюз помог!»33 можно получить информацию об успешных примерах ее региональной лоббистской деятельности: «Правовые инспекторы Федерации профсоюзов Курганской области отстояли незаконно уволенных работников», «Профсоюзы Мордовии предотвратили несчастный случай на производстве», «Правовая инспекция Федерации профсоюзов Архангельской области отстояла в суде права работников ОАО «Архангельский траловый флот» на выплату премии» и другие. По мнению Павла Толстых, «лидер ФНПР Михаил Шмаков является очень опытным лоббистом. В 90-х годах он скооперировался с коммунистами. Когда политический тренд стал меняться, он так же удачно скооперировался с управлением по внутренней политике администрации президента и работает под его началом»34. Активно лоббирует интересы работников регионов и объединение профсоюзов «Соцпроф», созданное в 1989 году.

К основным формам регионального лоббизма относятся:
  • Информационные контакты (письменные, устные, электронные и др.). Информация передается как прямо (непосредственно адресату), так и косвенно (через СМИ);
  • Давление, осуществляющееся при помощи проведения митингов и демонстраций, шантажа и угроз;
  • Обмен (сделка), в процессе которого лоббисты предлагают органам государственной власти различные материальные блага.

Среди «цивилизованных» технологий, используемых при лоббировании интересов регионов, можно выделить следующие:
  • Выступления в профильных комитетах представительного органа;
  • Составление законопроектов и вынесение их на обсуждение парламента;
  • Формирование «группы поддержки» (grass-roots lobbying): использование инициатив значительной массы людей (групп поддержки) по отношению к политическим стейкхолдерам (чиновникам или депутатам) с требованием поддержать определенное предложение, выгодное лоббисту35;
  • Совместная разработка бизнесом и властью программ развития регионов;
  • Организация круглых столов, обсуждений и научно-практических конференций по интересующим во­просам;
  • Предоставление экспертной информации, проведение исследований и другая аналитическая работа;
  • Внедрение агентов влияния в органы государственной власти;
  • Взносы в избирательные фонды депутатов всех уровней;
  • Применение PR-технологий, использование СМИ для воздействия на общественное мнение;
  • Другие.

Но, несмотря на достаточно обширный список «цивилизованных» технологии продвижения интересов, в российских регионах применяются «серые» и криминальные способы лоббирования, такие как:
  • Подкуп должностных лиц (коррупция);
  • «Коридорный» лоббизм;
  • «Телефонное право»;
  • Слив компромата;
  • Психологическое давление (угрозы, шантаж);
  • Распространение различных слухов в СМИ;
  • Другие.