Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности
| Вид материала | Исследование |
- Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
- Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
- Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
- Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
- В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
- Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
- Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
- В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
- Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
- Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.
(3) Общественно-полезный / благотворительный статус Общественно-полезный статус (в странах общего права – статус благотворительной организации) имеет отношение к признанию по закону особого статуса некоторых или всех неправительственных некоммерческих организаций. Обычно этот статус предполагает дополнительные преимущества и/или возможности для организаций, но накладывает большие ограничения и/или дополнительные обязательства, зачастую непосредственно связанные с улучшением отчетности и прозрачности. Данный статус представляется одним из наиболее значительных правовых механизмов для повышения норм отчетности НКО в Европе. Терминология, которая используется для описания статуса, предоставляющего дополнительные привилегии, различается в разных странах. Примерами обычно использующихся терминов являются благотворительность/благотворительный, общественно-полезный, общественно-значимый (utilité publique). В общих чертах, существует различие между формулировками в странах общего права и в странах гражданского права. В странах общего права все организации, преследующие исключительно благотворительные цели, являются благотворительными, и, как результат, на них распространяются все преимущества и обязательства статуса благотворительности, как это предписывается в законе о благотворительной деятельности. «Благотворительный» - это то, что служит общественному благу. За исключением малых НКО и некоторых типов благотворительных организаций, регистрация и надзор со стороны правительства – обязательны. В странах гражданского права общественно-полезный статус, как правило, не предоставляется автоматически организациям, которые, в принципе, соответствуют квалификационным требованиям. Вместо этого, организации, которые соответствуют критериям, могут избрать подачу заявки на получение данного статуса. Критерии эти обычно более жесткие, детализированные и конкретные, чем в странах прецедентного права. Обычно существует более высокий уровень рассмотрения заявок, при этом определенные факторы ставятся во главу угла, такие, как отчетность, невысокая себестоимость менеджмента и другие показатели добросовестной практики управления. В то же время, это детальное рассмотрение зачастую оказывается и более формальным (то есть, можно рассматривать документацию, а не реальную практику), и результатом его может стать меньший объем реальной информации об НКО, чем, казалось бы, при менее обременительном процессе в странах прецедентного права.278 Организациям общественного блага запрещено распределять прибыль между участниками. Кроме того, дополнительные ограничения или обязательства могут накладываться на благотворительную деятельность НКО, коммерческую деятельность, сбор пожертвований, отчетность перед государственными органами и открытость. Некоторые страны также предписывают наличие особых руководящих структур для организаций, желающих обрести статус общественной полезности.279 Преимущества, предоставляемые общественно-полезным статусом, могут различаться, но, обычно, они подпадают под одну или более категорий, перечисленных ниже: льготный налоговый режим, право на получение необлагаемых налогом пожертвований; упрощенный порядок получения согласований на получение государственного финансирования; преимущественный или эксклюзивный доступ к определенным государственным программам финансирования; преимущественный или эксклюзивный доступ к иной государственной поддержке; право (или даже обязательство) публично демонстрировать свой статус общественно полезной организации. Общественно-полезный статус может быть предоставлен НКО эксплицитно – путем внесения соответствующих положений в рамочное законодательство280 или путем принятия отдельных правовых актов относительно статуса общественной полезности,281 или же через законы о налогообложении.282 В некоторых странах различные виды деятельности и критерии, определяющие общественную пользу, прописываются в иных правовых актах283. Недавние меры, предпринятые в странах общего права, фокусировались на определении и механизме тестирования на «общественную полезность», посредством которого оценивается статус благотворительности. В странах с континентальным правом обсуждение регуляторных механизмов сосредоточилось на критериях для предоставления статуса общественно полезной организации, на механизмах оценки таковых, а также на правах и обязанностях, привносимых таким статусом, и контролем над этими организациями.284 Важной проблемой, которая находится в центре всех текущих реформ и инициатив относительно регулирования статуса общественной пользы является то, кто именно может определить, какие организации соответствуют такому статусу. Данный вопрос критически важен для регулирования социально-полезных организаций и всего некоммерческого сектора. Принимающий решение обладает полномочиями предоставить статус общественной полезности, а зачастую и полномочиями лишить этого статуса; в некоторых странах этот орган отвечает и за контроль над организациями общественной пользы, и за поддержку их работы. Предоставляя вышеуказанный статус, сторона, принимающая соответствующее решение, закладывает основу для определенного регуляторного режима, который предполагает как преимущества, предоставляемые государством (обычно – освобождение от налогообложения), так и более жесткие требования по отчетности. В некоторых странах такие полномочия отданы правительственному ведомству, такому, как Министерство юстиции (к прим., в Болгарии). В других странах вышеупомянутый статус предоставляется государственным органом по рекомендации независимой комиссии.285 Во многих странах определение общественной полезности выносится налоговым ведомством, определяющим, имеет ли данная организация право обладать финансовыми привилегиями на основании своих уставных целей и общественно полезной деятельности.286 В других странах эти полномочия отданы судам.287 Регистрация у судебных властей может предоставить дополнительные преимущества в плане доступности – в случае, если во всей стране суды обладают данными полномочиями. Более того, суды могут на самом деле ускорить процесс признания общественной пользы в странах, где НКО могут одновременно подавать как на регистрацию юридического лица, так и на признание организации такой, которая приносит пользу обществу.288 Существуют и государства, предоставляющие статус общественной полезности посредством правительственного декрета.289 Указанные подходы отражают особенности исторического, культурного и правового контекста в каждой из стран. Пожалуй, один из наиболее инновационных подходов – это использование независимых комиссий для определения статуса. Ключевое преимущество такого подхода заключается в независимости от политического вмешательства, а также в качестве и последовательности принятия решений, которые стали возможными в силу концентрации экспертных знаний.290 (4) Управление и отчетность Значительное количество инструкций и правительственных инициатив направлены на обеспечение того, что индивидуальные НКО и их внутреннее устройство отвечают общему набору минимальных нормативов. Это отражается в широко распространенной точке зрения о том, что четко предписанный порядок управления является наилучшим предохранительным средством против потенциальных злоупотреблений. Данный тезис нашел свое подтверждение в опубликованном в Великобритании в 2000 году докладе, который определял слабое внутреннее руководство в качестве главного зла в большинстве случаев серьезных нарушений, которые рассматривались в Отчете. Стандарты, которые правительства пытаются ввести, могут обладать значительным разнообразием. Самым базовым представляется требование того, что ресурсы НКО должны использоваться лишь в легитимно предназначенных целях. В то же время, в большинстве стран такие стандарты имеют тенденцию становиться все более детальными, что иногда приводит к тому, что НКО жалуются, что стоимость соблюдения норм превышает те потенциальные потери, которые данные стандарты предназначены помочь избежать.291 Помимо установления минимальных стандартов, большинство правительств стремится принимать меры, призванные гарантировать соблюдение данных стандартов. Во многих случаях стандарты прописаны в законе и сопровождаются юридическим обязательством соответствующих чиновников следить за их соблюдением. Кроме того, в каждой из стран ЕС существует некая форма отчетности или система мониторинга, призванные гарантировать соблюдение. Как минимум, почти все НКО обязуются подавать некую отчетность правительству,292 и во многих странах существует процедура дополнительного рассмотрения или перепроверки поданной информации. Проблема же состоит в том, что зачастую надзорный орган не обладает достаточными возможностями для того, чтобы должным образом просмотреть и перепроверить информацию, содержащуюся во всей представленной отчетности. Сами стандарты могут быть, в принципе, разделены на финансовые и не-финансовые. И те, и другие важны для обеспечения того, что НКО и подотчетна, и прозрачна. Неудивительно, что между различными странами существуют значительные расхождения в практике работы. Это особенно справедливо в отношении не-финансовых стандартов, таких, как внутренние правила управления. Некоторые страны избрали детализированное законодательство, устанавливающее четко обозначенные контуры приемлемой практики. Зачастую, закон устанавливает четкие рамки, но оставляет значительную свободу чиновникам определять, соответствует ли отчетность требованиям.293 Иные государства вообще устанавливают очень немногочисленные правила, предпочитая формулировать широкие принципы, соблюдение которых должно служить определяющим фактором.294 Существует меньше расхождений на практике в том, что касается регулирования финансовой отчетности, которой большинство правительств уделяет основное внимание. Представляется, что тому способствуют 2 причины: во-первых, финансовую дисциплину проще контролировать посредством проверки поданной отчетности; во-вторых, существует представление о том, что большинство злоупотреблений по своей природе должны быть финансовыми, что ведет к презумпции того, что финансовая отчетность является ключом к предотвращению или обнаружению злоупотреблений. 5) Расследование и контроль Адекватные полномочия и возможности для нахождения, расследования и применения санкций по отношению к ответственным за злоупотребления в секторе НКО представляется жизненно важным для эффективной регуляторной системы, особенно в наиболее серьезных случаях, таких, как те, что связаны с терроризмом. И FATF (в своей статье о трактовках и передовой практике в SRVIII), и Комиссия ЕС (в «Обмене информацией о финансировании терроризма в секторе НКО) признают это, подчеркивая важность получения и обмена достоверной информацией о потенциально криминальной деятельности внутри сектора НКО. В случае наличия или подозрения в совершении противоправной деятельности, НКО может ожидать, что привлечет к себе интерес гораздо большего числа государственных ведомств, чем просто своей повседневной работой. Помимо обычных государственных учреждений, регулирующих сектор НКО, задействованными окажутся и правоохранительные ведомства, и, возможно, суды. В случае подозрений о финансировании терроризма, вероятно, что подключатся подразделения финансовой разведки и/или Центральный банк. Если преступление будет носить международный характер, ряд иностранных и международных агентств могут также проявить интерес. В общих чертах, указанным ведомствам предоставлены полномочия проводить полное расследование НКО, если существуют серьезные подозрения. Последние тенденции фокусируются на двух основных аспектах. Во-первых, просматривается рост полномочий правительственных агентств контролировать, расследовать и вмешиваться в дела НКО. Это – составляющая общей тенденции правительств расширять полномочия своих ведомств, особенно там, где терроризм является реальным фактором.295 Однако здесь, как и во всех иных случаях, задействованными оказываются противодействующие силы. Публичная природа НКО может придать регуляторным ведомствам больше смелости вмешиваться в дела организаций, чем если бы это было в случае с обычными частными корпорациями, поскольку на кону находится более прямая заинтересованность государства. С другой стороны, правительственное вмешательство в деятельность НКО гораздо скорее приведет к росту оппозиции со стороны общественности, чем это было бы в случае с просто частной корпорацией, поскольку общество именно с НКО ассоциирует свою собственную заинтересованность. Пока что неясно, как эти противодействующие силы могут быть взаимно уравновешены. Вторая тенденция – более прямолинейна. Данная тенденция подразумевает рост сотрудничества и обмена информацией между соответствующими ведомствами в отношении наиболее серьезных случаев. Диапазон задействованных ведомств все расширяется, и все большую надзорную роль берут на себя банки в рамках своих функций в противодействии отмыванию средств и деятельности, направленной на финансирование терроризма.296 (6) Законы, регулирующие сбор пожертвований Сбор пожертвований – это аспект, в котором институционный контроль за фондами находится в своей нижней точке, делая эту деятельность, пожалуй, самой уязвимой для злоупотреблений в террористических или любых иных противоправных целях. Фактор риска еще более углубляется стремительным развитием альтернативных методов привлечения средств в последние годы, которые еще более затруднили регулирование в этой области. Сбор наличных денежных средств остается наиболее сложным аспектом для регулирования. Неформальность, анонимность и отсутствие бумажной документации затрудняют мониторинг сбора средств. Кроме того, спонтанный характер и относительно некрупные суммы индивидуальных пожертвований делают доноров гораздо менее бдительными, чем от них можно было бы ожидать в иных обстоятельствах. Многие типы сбора наличных средств остаются неформальной деятельностью, предпринимаемой частными индивидуумами в самых разнообразных целях. Факторы риска –многочисленны, включая мошенничество, сборы на решение несуществующих проблем, ложное представительство НКО, кражи, а также «снятие своей доли» с законно привлеченных средств. В последние годы наблюдался относительный спад в значимости сбора наличных средств, поскольку более крупные НКО фокусируют свои услуги на продвижении более безопасных и более жизнеспособных методов сбора пожертвований, таких, как обычные банковские перечисления. Старые методы обращения за помощью, такие, как газетные объявления и призывы, отправляемые по почте (рассылка, прямой маркетинг) все еще имеют место быть, но к ним присоединились воззвания по телефону и через Интернет, телереклама, а также сбор пожертвований с использованием новых технологий (к примеру, через смс-сообщения), и, возможно, наиболее противоречивый момент – через найм профессиональных сборщиков, призывающих делать пожертвования на улице (сбор пожертвований «лицом-к-лицу»). При том, что, в теории, мониторинг упростился, последние явления поставили перед регулирующими ведомствами и законодателями новые задачи. Помимо мошенничества в силу ложной презентации, возможность которого никуда не уходит, ложные фандрейзеры могут стать обладателями личной финансовой информации, или вступить в договорные отношения о проведении привлечения средств, и, далее, чуть ли не львиная доля собранных средств останется у лиц, собиравших их. Страны, в которых публичный сбор пожертвований является сравнительно новым явлением, равно, как и некоторые южные страны (Испания, Португалия), сталкиваются с особыми сложностями, поскольку даже более традиционные формы сбора средств в них не слишком регулируются, а уж новые технологии фандрейзинга набирают силу в практически нерегулируемом пространстве. Посему правительство зачастую реагирует, стараясь регулировать одну какую-либо проблему по мере ее нарастания, создавая, таким образом, еще больше неразберихи и непоследовательности в общем регуляторном климате.297 Правительства реагируют на эти новые проблемы по-разному. Меры могут включать новые определения того, что считается «сбором» или «публичным» в законодательствах,298 ужесточают требования по отчетности для занимающихся фандрейзингом организаций,299 вводят более жесткое регулирование роли профессиональных сборщиков300, более тщательно проверяют фандрейзинговые НКО301; разворачивают кампании информирования общественности о потенциальных факторах риска302, стремятся сделать сбор пожертвований более подотчетным и прозрачным для общественности303, а также предоставляют дополнительные надзорные и инспекционные полномочия регулирующим ведомствам.304 (7) Механизмы распределения и расходования государственного финансирования Государственное финансирование – второй по значению источник финансирования НКО.305 Это – один из ключевых элементов поддержки правительством укрепления партнерства и развития НКО. Многие страны, рассматриваемые в данной работе, сформулировали соглашение (компакт), хартию, договор о сотрудничестве или стратегию, очерчивающие основополагающие принципы добросовестного партнерства между государством и НКО – в общем, а также его финансовые аспекты – в частности, что должно стать основой для более конкретных и детализированных положений регуляторных документов.306 В то же время, решимость правительства поддерживать НКО посредством механизмов государственного финансирования не может измеряться лишь суммами грантов, которые предоставляются организациям. Необходимо принимать во внимание и правила распределения и контроля за использованием фондов, поскольку этот аспект непосредственно связан с проблемами прозрачности распределения бюджетных средств. Необходимо заметить, что возросшие запросы НКО на более доступное государственное финансирование подтолкнуло правительства не только к возможному пересмотру законодательства с тем, чтобы поддержать более прозрачную филантропию, но и к выставлению требований о большей отчетности НКО относительно того, как они расходуют средства. Данная тенденция особенно четко просматривается у новых членов ЕС, где общая культура и отношение правительства все еще переживают этап становления более позитивного восприятия НКО, в то время, как запросы и возможности организаций возрастают. С тем, чтобы обеспечить соблюдение добросовестных принципов финансирования, правительства по всей Европе приняли документы, которые установили рамки процедур государственного финансирования. Данные документы определяют и раскрывают принципы финансирования, причем некоторые из них детально прописывают конкретные процедурные требования, соблюдение которых необходимо для того, чтобы данные принципы возымели эффект.307 В новых государствах-членах ЕС отслеживается некая общая тенденция того, что вступление в ЕС, и, более конкретно, присоединение к Структурным Фондам, которые представляют ранее невообразимый объем ресурсов, который администрации могут распределять, а частный сектор может реализовать, привело к принятию ряда законодательных актов, устанавливающих соответствующие процедуры выделения и использования государственных средств. При том, что от всех этих стран требовалось гармонизировать их законодательства относительно государственного заказа согласно директивам ЕС, законы о госзакупках не закрывают все аспекты распределения государственного финансирования, особенно в том, что касается Структурных Фондов Евросоюза. Наиболее видимые случаи злоупотреблений и коррумпированных действий со стороны новых членов ЕС308 были связаны с обращением со средствами Структурных Фондов или иных новых систем предоставления государственного финансирования, которые стали доступными. Как результат, правительства поспешно приняли законодательные акты с целью регулирования распределение грантов по всему спектру. Подобное регулирование - не всегда удовлетворительно, но, в целом, сделало свой вклад в улучшение общего климата финансирования и увеличения прозрачности и отчетности всех заинтересованных действующих лиц (правительственный, частный коммерческий и некоммерческий сектора).
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||