Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности
| Вид материала | Исследование |
- Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
- Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
- Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
- Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
- В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
- Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
- Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
- В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
- Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
- Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.
3. Инициативы на национальном/секторальном уровне
В Европе саморегуляторные инициативы на национальном/секторальном уровне группируются по четырем основным типам: системы контроля качества, кодексы поведения, сертификация и базы данных.
- Системы управления качеством, по сути, позаимствованы из коммерческого сектора, где они десятилетиями использовались корпорациями для улучшения показателей и производительности. Системы для НКО могут быть непосредственно основаны на корпоративных моделях (таких, как ISO и EFQM), или же они могут разрабатываться непосредственно для НКО. Примером последнего может служить PQASSO261 – наиболее используемая модель контроля качества в Великобритании, которая, также, приобретает популярность среди пользователей в некоммерческом секторе в Центральной Европе, к примеру, в Хорватии и в Венгрии.
- Сертификация выдает «знак одобрения» организациям, которые стремятся соответствовать нормативам, что обычно должно быть подтверждено результатами проверки, проводимой внешней организацией. Большинство национальных сертификационных систем на сегодняшний день разработаны членами ICFO (голландский член которой – CBF – описывается в Отчете). В последние годы обсуждаются и альтернативные формы сертификации. Одним из результатов подобных обсуждений стало заявление в этом году Института качества НКО Испании об учреждении нового сертификационного органа для испанских НКО, создающегося в сотрудничестве с Caritas и испанским Красным Крестом.262
c. Кодексы поведения могут варьировать от простой констатации «правильных» действий до тщательно прописанных положений о внутренних правилах, управленческих структурах, порядке планирования и оценки, а также обращения с денежными средствами. Хотя кодексы и являются добровольными, они могут использоваться для определения права на членство в некоей ассоциации или же служить определителем качества работы организации. В принципе, в Европе отмечалось две волны повышенного интереса к кодексам поведения в последние два десятилетия. Первая волна отмечалась в Центральной и Восточной Европе 8-10 лет назад в силу того, что новые сектора НКО стремились консолидировать свои завоевания, обретенные в нелегкой борьбе, заявлениями о приверженности этическим нормам передовой практики (см. текст в рамке). Вторая волна, уже в Западной Европе, отмечалась в более недавнее время, главным образом, как реакция на необходимость повышения качества корпоративного руководства после скандала с корпорацией «Энрон». The Istituto Italiano Donazione, к примеру, в 2004 году разработал «Хартию для донорства”, согласно которой подписанты обязуются гарантировать своим донорам право на получение точной и прозрачной информации. В Бельгии Фонд короля Бодуэна в настоящее время разрабатывает кодекс добросовестного управления для бельгийских НКО посредством продолжительного процесса консультаций (см., также, текст в рамке о Кодексе Вейффелса)
d. Базы данных обычно воспринимаются как общедоступная информация об НКО. Во многих европейских странах, где обязательные требования не настолько жестки, доступ общественности к информации об НКО зачастую оставляет желать лучшего. Базы данных способствуют филантропии тем, что предоставляют большую прозрачность и позволяют донорам принимать информированное решение относительно того, какие организации поддерживать. Базы данных, главным образом, ведутся аккредитующими организациями, такими, как немецкая Deutsches Zentralinstitut für soziale Fragen (DZI), австрийская - Osterreichisches Institut fur Spendenwesen (ÖIS)и швейцарская ZEWO Foundation, обладающие более подробной информацией об НКО в силу своей деятельности по их аккредитации. Более новые модели, взявшие за образец американскую систему GuideStar, сочетают информацию, получаемую как от регуляторных, так и от сертифицирующих организаций, с информацией, предоставляемой непосредственно самыми НКО (см. анализ примера Guidestar в данном Отчете).
| Кодексы поведения в Центральной и Восточной Европе Кодексы поведения популярны у зонтичных групп и национальных сетей НКО. Они представляют ценность как механизм укрепления солидарности среди организаций, а также предоставления общественности информации о том, что НКО в своей работе придерживаются определенных этических и профессиональных ценностей. В последнее десятилетие они широко распространились в Центральной и Восточной Европе, что является отражением присутствия в регионе доноров из США, где кодексам уделяется значительное внимание. В Эстонии Этический кодекс НКО был разработан на круглом столе организаций в 2002 г., но само его применение было оставлено на усмотрение НКО. Тем не менее, в результате последнего развития событий, новый национальный механизм финансирования НКО теперь включает требование о том, что соискатели финансирования должны не только обещать действовать этически, следуя Национальному Кодексу этики или своим внутренним кодексам, но и предоставлять разъяснение, как именно они будут соблюдать указанное требование. В Румынии Opportunity Associates Romania (OAR) с 2007 года координировала разработку кодекса добросовестного управления при поддержке World Learning Romania. В настоящее время он обсуждается сектором НКО и рамки его применения еще окончательно не выстроены. Отличительной чертой является то, что данная инициатива стремится учесть уроки более ранних попыток установления кодексов поведения для всего сектора и тщательно рассматривает механизмы соблюдения требований. История введения кодексов добросовестного управления в Центральной и Восточной Европе подсказывает, что, несмотря на свою популярность, им сопутствовал лишь весьма ограниченный успех на национальном уровне, главным образом, из-за сложности объединения и внедрения аналогичной практики в различных организациях. Предпринимаемые в последнее время усилия признают и стремятся преодолеть этот недостаток. |
| The Wijffels Code (Кодекс Вейффелса) – голландская консультативная группа, известная также как Комиссия Вейффелса, недавно разработала руководство по добросовестному управлению для НКО Голландии. Данный кодекс четко формулирует правила относительно прозрачности, независимости правления, сдержек и противовесов внутри организации. В качестве меры противодействия терроризму, Министерства юстиции и финансов недавно внесли изменения в кодекс, настояв на включении положения о добровольной регистрации информации о группах, получающих финансирование от голландских НКО. Некоторые голландские НКО оказали сопротивление введению таких мер, которые они рассматривают как вмешательство в частные дела НКО со стороны правительственных ведомств. |
4. Инициативы на суб-секторальном уровне
Данная группа инициатив обычно объединяет НКО, работающие в одной и той же или в взаимосвязанных областях, таких, как гуманитарная помощь и предоставление грантов. На самом деле, именно эти две подгруппы находятся на переднем крае усилий по саморегулированию в последние годы – ассоциации НКО – в силу того, что они стремятся защитить целостность процесса предоставления грантов, и НКО, предоставляющие гуманитарную помощь, поскольку они фокусируются на необходимости лучше обслуживать бенефициариев. Ассоциация НКО, зонтичная группа НКО или форум доноров существуют в большинстве европейских стран, обладающих активным благотворительным сектором. Традиционно сдержанные относительно деловой стороны деятельности своих членов, многие из этих ассоциаций в последнее время все более признают необходимость большей прозрачности относительно активов своих членов, управления и порядка предоставления грантов.
| Принципы добросовестной практики управления для фондов Германии Bundesverband Deutscher Stiftungen (Ассоциация фондов Германии) защищает интересы немецких фондов и помогает им в ведении дел. Помимо индивидуального консультирования, Ассоциация предоставляет своим членам информацию, дисконты и тренинг. В 2006 году Ассоциация разработала и распространила «Принципы добросовестного управления фондами», в которых вкратце описывается то, что ожидается от фондов в таких аспектах, как прозрачность и конфликт интересов. Ассоциация, также, приглашает своих членов к широкой дискуссии о содержании и практическом применении этих принципов. |
| Этический кодекс и стандарты добросовестной практики для фондов Словакии Форум доноров Словакии (SDF) был учрежден в 1996 году как неформальная платформа для обмена информацией о деятельности его членов и некоммерческом секторе Словакии. Члены Форума ведут совместную деятельность, основанную на уважении этических принципов, способствующих развитию филантропии. Форум принял Этический кодекс, который призывает всех доноров придерживаться заложенных в нем принципов и соблюдать их в рамках, которые приемлемы в их индивидуальных условиях, равно, как и для рeжима их работы и функционирования. Целью является укрепление самой культуры филантропии, открытости и прозрачности всего некоммерческого сектора Республики Словакия. С 2005 г. разрабатываются Стандарты практической деятельности фондов, которыми будет дополнен Кодекс этики. Стандарты все еще разрабатываются и тестируются. Целью является создание продукта, который мог бы продвигать прозрачные и подотчетные НКО в качестве бренда, что помогло бы укреплению финансовой стабильности и сделало бы вклад в налаживание филантропии и развитие традиций гражданского общества. Стандарты также содержат инструмент самооценки, разделенный на 9 частей, охватывающих 9 ключевых тем: руководство, обмен информацией/представление финансовых деклараций, предоставление грантов, финансы, администрирование, кадры, регуляторные аспекты, миссия, стратегия и оценка. Каждая и 9 частей разделена на три уровня: соблюдение правовых положений, передовая практика и добросовестность в отчетности. Существует несколько подходов к оценке – в зависимости от того, как и кто заполняет опросные листы. |
НКО Великобритании, Голландии, Швейцарии и стран Северной Европы активно поддерживали международные усилия по саморегулированию, как уже отмечалось ранее. На суб-секторальном уровне они также проявляли немалую активность: в Великобритании, к примеру, альянсом НКО «БОНД», работающим в области международного развития, в 2006 году был разработан общий Подход к стандартам качества, целью которого является установление среди членов принципа соблюдения приоритетов бенефициария как основного факторуа при определении стандартов качества и отчетности. Данную инициативу следует отметить в силу глубины ее предварительных исследований и проведенных консультаций. Более умеренный по размаху, но, тем не менее, высоко профессиональный набор норм для ирландских организаций, занимающихся предоставлением социальной помощи, был разработан Ассоциацией НПО Ирландии Dóchas, который более подробно описывается в данном Отчете.
5. Внутренние кодексы международных организаций
Многие организации имеют свои внутренние кодексы поведения. Таковые могут включать полномочия от заявлений об этических принципах - и до подробных инструкций по таким аспектам, как ведение финансовых дел, жалобы и конфликт интересов. Эффективность подобных кодексов обычно зависит от серьезности, с которой к ним подходит руководство НКО и его руководящие органы. Их влияние зачастую может измеряться с точки зрения информированности и образовательных мероприятий, проведенных среди сотрудников, волонтеров, доноров и партнеров, а также с точки зрения присутствия механизмов мониторинга и выполнения, включая обычные финансовые декларации, аудиты и меры наказания в случаях нарушений.
Особенно важны внутренние кодексы поведения (которые труднее как прописывать, так и выполнять) в международных организациях, обладающих географически удаленными офисами и сотрудниками, представляющими различные культуры. Кодексы могут трактоваться как необъективные с точки зрения разнообразия культурных традиций – в случае, если они описывают в качестве неэтичной ситуацию, которая в иных контекстах считается вполне приемлемой. В результате этого, компенсаторный язык зачастую не выполняет предназначенную ему функцию. К примеру, Кодекс поведения Oxfam констатирует, что большинство членов правлений филиалов не может состоять из оплачиваемых сотрудников. При этом в Европе служащие организации, как правило, вообще не могут работать в руководящих органах этих НКО. Для того, чтобы избежать возникновения подобных проблем, внутренние кодексы многих международных НКО зачастую прописываются в очень общих и невыразительных чертах. Другие международные организации предпочли не разрабатывать кодексы, а подписываться под заявлениями о соблюдении определенных принципов, таких, как те, что заключены в Международной Хартии подотчетности НКО.
| Соблюдение прозрачности в организации Transparency International Примером того, как вышеупомянутые слабые моменты могут быть компенсированы использованием тщательно прописанных и общеобязательных для членов ассоциаций наборов норм, соблюдение которых ожидается от всех членов, является опыт Transparency International (TI) – организации, которая борется с коррупцией. В силу самой своей миссии, TI особо тщательно должна отслеживать то, что и сама организация, и ее служащие ведут себя безукоризненно в рамках этических норм. Посему, она включила в свой внутренний код поведения правила, четко прописывающие положения о конфликте интересов, реестре интересов и комитету по этике. Каждый национальный филиал TI проходит процесс аккредитации, подтверждающий, помимо прочего, то, что данный филиал имеет кодекс поведения или этический кодекс (которые должна утвердить штаб-квартира TI), а также правила относительно конфликта интересов. Процесс аккредитации также включает продолжительный процесс самооценки, в ходе которого филиалы демонстрируют свою приверженность ценностям TI – прозрачности, подотчетности и честности. |
ПРИЛОЖЕНИЕ 3.
Общий обзор инициатив в сфере государственного регулирования
В нижеследующем приложении описывается конкретная тематика, поднимаемая в инициативах парламентов, правительств и других государственных органов на национальном и международном уровне, ставящих своей целью укрепление прозрачности и отчетности в секторе НКО. Данные инициативы включают как новые меры, так и определенные шаги или реформы, направленные на усовершенствование существующих инициатив. Конкретными же регуляторными темами, которые выделяются, являются следующие: (1) Всеобъемлющая правовая реформа относительно НКО; (2) Регистрация НКО; (3) Общественно-полезный статус; (4() Управление и отчетность; (5) Расследования и надзор; (6) Законы о сборе пожертвований, а также (7) Государственное финансирование.
(1) Oбзор новейших инициатив по комплексному реформированию законодательства
Все четыре системы общего права263 уже ввели или находятся в процессе введения важных консолидирующих законов, целью которых является еще раз подтвердить правовые основы благотворительности и улучшение отчетности. При том, что риск злоупотреблений в сфере НКО в разрезе борьбы с терроризмом остается основной проблемой сектора, особенно в Великобритании, основной движущей силой реформы является желание внести четкость и модернизировать регуляторные документы растущего и все более сложного сектора, играющего основную роль в предоставлении государством социальных услуг. Даная тенденция сохраняется при том, что формальное бремя по регулированию со стороны правительств облегчилось в силу того, что НКО сами устанавливают для себя более высокие требования по подотчетности и прозрачности. 264
Новые страны-члены ЕС, внесшие изменения в свои политические и правовые системы в 1990-х, в последние два десятилетия претерпели самые быстрые и радикальные реформы. Рамки законодательств относительно НКО в данном случае были полностью изменены. Тем не менее, реформы продолжались и в последние пять лет – в силу пересмотра консенсуса о роли и месте НКО в обществе. Кроме того, имела место доработка ранее принятых законодательств.265 Риск избыточного давления на НКО не представляется единственной заботой разработчиков основных новых правил. В фокусе внимания также условия и требования, при соблюдении которых НКО может рассчитывать на налоговые привилегии, финансирование и другие предоставляемые государством преимущества – в обмен на более добросовестное руководство, возросшую прозрачность и отчетность перед государством. 266
В «старых» странах-членах ЕС природа реформ обладала большим разнообразием. Некоторые государства ввели реформы правовых режимов.267 Таких примеров, однако, не так много, и в большинстве стран реформы носили ограниченный характер, фокусируясь на переменах, связанных с какой-то одной проблемой.268
(2) Регистрация НКО
Регистрация НКО связана с официальной подачей НКО документов для признания ее государством. В ЕС регистрация обычно приносит некие преимущества, главным образом, в качестве признания НКО юридическим лицом. Кроме того, в большинстве правовых режимов зарегистрированные НКО обладают базовыми налоговыми привилегиями. Регистрация может быть как добровольной, так и обязательной, в зависимости от типа НКО и от правового режима.
Регистрация тесно связана с проблемой свободы объединений, которая гарантируется согласно Европейской Конвенции по правам человека. Посему, теоретически, НКО может быть учреждена в любом государстве – члене ЕС, и обязательство регистрировать юридическое лицо не может препятствовать учреждению НКО. Критерии же регистрации в различных странах отражают установленную в них правовую систему. В странах прецедентного права организации, учрежденные для благотворительных целей, независимо от их правовой формы, обязаны регистрироваться (из данного правила исключаются мелкие и некоторые суб-секторальные НКО). В странах континентального права отправной точкой является юридическая форма самого НКО; при этом, существуют режимы, в которых все объединения и/или благотворительные фонды обязаны пройти регистрацию. Зачастую различные правила применимы для объединений по сравнению с фондами. Свобода объединения во всех этих случаях гарантируется правом на учреждение альтернативных или неформальных НКО, регистрация которых не является обязательной, или которым не могут отказать в регистрации.
Процесс регистрации отличается в разных странах. В некоторых странах все, что требуется - это то, что новая НКО должна уведомить власти о своем существовании, а функция государства сводится к подтверждению того, что данная организация была юридически учреждена и следует легитимным целям. В других странах – особенно там, где привилегии – значительны, существуют более жесткие тесты на соответствие данной НКО определенному статусу (см., также, раздел о статусе общественно полезной организации ниже).
В обмен на преимущества регистрации, на НКО накладываются и некоторые обязательства. Таковые зачастую непосредственно связаны с повышенной отчетностью и прозрачностью. Большинство стран ведут государственный реестр, в котором содержатся подробности относительно зарегистрированных НКО. Кроме того, большинство зарегистрированных НКО обязаны докладывать о своей деятельности правительству и/или общественности. Зачастую могут применяться и иные правовые требования, связанные с управлением и отчетностью.
Регистрирующие органы также могут различаться, при этом, специализированных органов не так много,269 а большинство этих институций имеет более широкий круг обязанностей. Среди них – общие органы регистрации,270 суды,271 налоговые ведомства272 и другие государственные институты.273
Данные характерные черты регистрации предоставляют возможность сделать жизненно важный первый шаг по направлению к созданию прозрачного и подотчетного сектора НКО. Они помогают как правительству, так и общественности различать те объединения, которые с правовой точки зрения можно рассматривать как НКО, обеспечивают доступ общественности к информации о зарегистрированных НКО, и зачастую устанавливают определенные критерии для НКО относительно соблюдения ими определенных минимальных требований по прозрачности.
Недавние изменения правил стали результатом двух противодействующих тенденций. С одной стороны, многие страны – новые члены ЕС - приняли на себя обязательства (в силу соблюдения гарантий свободы объединения) принять более либеральные режимы регистрации, в меньшей степени несущие разрешительный характер.
Несмотря на принятие обязательств гарантирования свободы объединения, тем не менее, все еще существуют примеры европейских стран, не всегда соблюдающих данные права на практике. Не все дела доходят до Европейского Суда по правам человека, но в ряде стран процесс регистрации зачастую затягивается или нарушается.274
Вышеупомянутое контрастирует с общей тенденцией в других странах Европы, где превалирует движение в сторону упрощения процесса регистрации. Это вовсе необязательно предполагает меньше надзора, но, скорее, предполагает более целенаправленные меры контроля.275 Другая тенденция предполагает консолидацию органов регистрации,276 упрощение последней, что упрощает для НКО соблюдение регистрационных требований, а также облегчает нахождение информации об НКО общественностью. Многие общие общественные тенденции, направленные на достижение большей прозрачности также возымели действие, и ряд государств сделал информацию об НКО гораздо более доступной.277