Данное исследование проведено по заказу Генерального Директората Европейской Комиссии по вопросам правосудия, свободы и безопасности
| Вид материала | Исследование |
- Нко и росрегистрация – 5 проблем взаимодействия автор-составитель, 2697.93kb.
- Председатель Комиссии Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного, 75.4kb.
- Великой Отечественной Войны. Данное исследование, 132.59kb.
- Национальной Академии Наук Украины проводит серию регулярных ежегодных опросов населения, 1450.86kb.
- В. С. Антипин Начальник отдела пограничного ветеринарного контроля на Государственной, 118.55kb.
- Аналитический отчет о результатах исследования «Преодоление ксенофобии в сми», 6639.43kb.
- Вольностей Войска Низового Запорожского в период существования Новой Сечи (1734 1775), 1328.46kb.
- В. П. Сербского 28 декабря 1994 г. Заключение n 1431 з комиссии комплексного экспертного, 99.24kb.
- Результаты клинического исследования по изучению эффективности препарата паркон в лечении, 79.72kb.
- Доклад по материалам социологического исследования на тему: «Проблемы сосуществования, 95.48kb.
Приложение 1. Круг вопросов, связанных с государственным и саморегулированием
Приложение 2. Общий обзор инициатив в сфере саморегулирования
Приложение 3. Общий обзор инициатив в сфере государственного регулирования
Приложение 4. Новейшие меры государственного регулирования по
повышению прозрачности и подотчетности НКО в ЕС
Приложение 5. Новейшие саморегуляторные инициативы по повышению прозрачности и отчетности НКО в ЕС
Приложение 1.
В фокусе внимания данного исследования – программная и финансовая отчетность и прозрачность. Показательным представляется перечень ключевых проблем, связанных с государственным регулированием и саморегулированием, содержащийся в нижеприведенной таблице:
| ГОСУДАРСТВЕННОЕО РЕГУЛИРОВАНИЕ | САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ |
| Регистрация НКО:
| Правовой режим:
обязательные структуры и руководящие органы, участие международных и иностранных организаций и их филиалов)
|
| Внутреннее управление НКО
| Кодексы поведения
|
| Внешний надзор за НКО
| Системы управления качеством
|
| Фискальный режим НКО
| Системы сертификации и аккредитации
|
| Закрытие и роспуск
| Реестры и базы данных, находящиеся в управлении НКО
|
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
ОБЩИЙ ОБЗОР ИНИЦИАТИВ В СФЕРЕ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ
Инициативы по саморегулированию среди европейских НКО приобрели популярность в последнее десятилетие. От всеобъемлющих и тщательно разработанных систем управления – и до кратких заявлений о системе ценностей и задачах – данные инициативы отражают всю широту и разнообразие самого сектора. Некоторые из инициатив стремятся к инклюзивности, объединяя НКО вокруг решения задач, связанных с общей приверженностью определенным этическим и профессиональным нормам. Иные – более избирательны и стремятся установить жесткие критерии, которым необходимо соответствовать для того, чтобы обрести право на присоединение к некой группе или использовать статус, присвоенный определенному типу НКО. Некоторые инициативы продвигают идеи доверия, сотрудничества и партнерства среди аналогично-настроенных НКО: другие же усматривают свою задачу в улучшении образа НКО в глазах широкой общественности. Независимо от типа НКО или преимуществ, которые данный тип предоставляет, любое стремление к саморегулированию порождается основополагающей необходимостью предоставить гарантии качества и надежности НКО, и, таким образом, сделать излишними более жесткие регуляторные режимы, которые могли бы ограничить свободу действий и эффективность сектора в целом.259
Подобные инициативы обычно ставят во главу угла вопросы управления (особенно финансовую дисциплину и менеджмент), улучшение показателей НКО, взаимодействие с бенефициариями и донорами, а также обмен информацией с государственными ведомствами. Охват проблематики может идти шире, или же может фокусироваться лишь на одной области. Саморегуляторные инициативы могут послужить разнообразным благим целям: помимо прочего, они могут задать параметры, по которым возможно будет оценивать качество работы организаций; они могут предоставить организациям инструкции и руководства по передовой практике; они могут помочь предотвратить нарушения благодаря тому, что организации обязуются соблюдать определенный кодекс поведения или действовать в соответствии с тем, что от них ожидается; или же (тема, особо дискутируемая в последнее время) – они могут обеспечить то, что нужды бенефициария будут оставаться главным приоритетом организации. Инициативы по саморегулированию также помогают создавать сети и чувство солидарности среди НПО путем привлечения организаций в процесс формулирования своих общих ценностей и приверженности им.
Другие характерные черты включают то, как применяются сами нормы. Независимо от того, является ли соблюдение норм условием для членства, или же просто добровольным обязательством, организации могут либо сами сертифицировать свое соблюдение норм, либо проходить проверку внешней сертифицирующей организацией. Установлению норм может сопутствовать и процесс мониторинга, целью которого является обнаружение случаев несоблюдения норм со стороны организаций; кроме того, возможно и учреждение некоего механизма принудительного выполнения, в силу которого невыполнение влечет за собой санкции, такие, как лишение членских прав или информирование о несоблюдении важным общественности. То, как разрабатываются инициативы, также представляется. Зачастую они являются результатом широкого консультационного процесса, самого по себе уже представляющего ценность в качестве деятельности, которая приводит к наработке консенсуса, но, помимо этого, инициативы могут исходить и от руководства одной какой-то организации или группы.
Прилагаемая таблица - “Новейшие саморегуляторные инициативы, направленные на повышение прозрачности и подотчетности НКО в странах Европейского Союза” – представляет собой обзор наиболее значительных инициатив, имевших место в Европе в последнее десятилетие, а особенно – в последние пять лет. Информация, содержащаяся в таблице, составлялась двумя способами – посредством опроса по электронной почте 130 практиков и экспертов в Европе, а также посредством кабинетного исследования имеющихся в интернете ресурсов, включая научную литературу и вебсайты участвующих организаций. Таблица включает подробности по каждой из описываемых инициатив, включая страну происхождения, дату принятия, тип инициативы, название инициативы, организацию или группу - автора инициативы, географический охват, целевую аудиторию, а также краткое описание и суть проблематики.
Многообразие саморегуляторных инициатив, отраженное в таблице – очевидно. В то же время, в таблице можно отследить ряд важных тенденций:
В общих чертах, саморегуляторные инициативы чаще всего зарождаются в странах с более зрелым и разнообразным сектором НПО. Больше всего инициатив исходит из Великобритании, Швейцарии, Нидерландов и Германии. Поскольку в Великобритании и Швейцарии находится необычайно большое количество организаций, ведущих свою деятельность вне национальных границ данных государств, большинство инициатив, исходящих из этих двух стран, имеют международный или глобальный масштаб. На указанные четыре страны приходится почти половина всех значимых саморегуляторных инициатив в последние годы. Инициативы в новых странах-членах ЕС отражают приоритеты доноров, что представляется естественным результатом относительной новизны сектора НКО в данных странах. В течение тех лет, которые предшествовали членству в ЕС, большинство инициатив имели форму кодексов поведения, обычно пропагандируемых форумами национальных доноров или аналогичными группами, в значительной мере финансово зависимых от западных спонсоров. Недавние инициативы носят уже более «местный» характер, ставя во главу угла растущую группу местных доноров. Примерами могут служить «Знак доверия» Фонда развития гражданского общества (CSDF) Венгрии и Кодекс поведения, разрабатываемый Форумом доноров Словакии. Более новые инициативы, зачастую, подчеркивают важность обмена информацией об НКО, как видно из базы данных, разработанной Центром информации и обучения НКО (NIOK) Венгрии.
Инициативы по саморегулированию становятся все более сложными, всеобъемлющими и все более направленными на общие показатели работы организаций. Великобритания является лидером в разработке систем управления качеством – от готовых пакетов норм (напр., PQASSO260) – до жестких международных норм (в частности, ALNAP, ActionAid’s ALPS, Стандарт качества AccountAbility’s AA1000, а также Подход к качеству альянса НКО Великобритании BOND). Многие из этих инициатив сопряжены с интенсивным тренингом и предоставлением консультаций. Такие усилия предпринимаются сейчас повсеместно: к примеру, Институт качества НКО в Испании недавно объявил о ставящем большие цели проекте развития системы сертификации, сравнимой со стандартами ISO, и сопровождаемой специальным обучением и созданием платформы для обмена информацией.
Большинство систем сертификации и аккредитации ставят во главу угла сбор средств и использование донорских пожертвований. Члены Международного Комитета по делам организаций, занимающихся сбором пожертвований (ICFO) лидируют в этом аспекте. Новые меры направлены на управленческую практику высокоспециализированных групп, таких, как гуманитарные организации, работающие в международной области -Международное партнерство гуманитарной ответственности (Humanitarian Accountability Partnership International или HAP) и международные учебные заведения (Совет международных школ) (Council of International Schools). В последние годы отмечался рост дискуссий относительно усилий по сертификации как на национальном, так даже и на международном уровне. Они з зачастую, стимулировались или были связаны с размещенными в Интернете базами данных, которые предоставляют общественности беспрецедентный объем информации об НКО. Существуют также некоторые сертификационные программы, предназначенные для отдельных видов деятельности, к примеру, сбора пожертвований.
С использованием Интернет-ресурсов ускорилась разработка баз данных по НКО, как это прослеживается на примерах проектов в Италии, Германии, Голландии, Австрии, Великобритании и других странах. Эти базы данных зачастую выходят за рамки требований о финансовом декларировании согласно положениям законодательств, особенно, если НКО сами непосредственно участвуют в их разработке и пополнении. В будущем очень интересным представляется объединение национальных баз данных в общеевропейскую сеть, как предполагает проект GuideStar Europe. Подобное развитие, как предполагается, будет способствовать росту пожертвований и программам, пересекающим национальные границы.
Стандарты, руководящие положения и кодексы поведения остаются наиболее распространенными типами усилий в этом направлении. Большинство из них – добровольные, и скорее выражают стремление: то есть, они рекомендуют то, что считается лучшей деловой практикой для организаций, но несоблюдение не расследуется и в принудительном порядке не внедряется. Более редкий случай: заявление о приверженности своду положений или кодексу поведения является критерием для членства в «зонтичной» группе, но даже и в этом случае выполнение редко становится принудительным. Кодексы поведения обычно функционируют на суб-секторальном уровне; однако, в последние годы количество кодексов, предназначенных для национальной и даже международной аудитории резко возросло. Респонденты нашего обзора указывают, что в настоящее время кодексы разрабатываются в Бельгии, Ирландии, Словакии, Швеции и других странах. Большинство из этих более новых кодексов были разработаны в результате широкого консультативного процесса, и к ним все более прилагаются системы измерения и мониторинга.
Это свидетельствует о том факте, что саморегуляторные инициативы и далее остаются в фокусе постоянных дискуссий, дебатов и приложения усилий среди европейских НКО. Рассматриваемые в своей целостности, они подтверждают желание НКО достичь (без какого-либо давления со стороны правительств) высокого уровня прозрачности в предоставлении информации и высокого уровня отчетности, что соответствовало бы ожиданиям и нуждам всех заинтересованных сторон.
- Международные инициативы
Международные инициативы по саморегулированию включают проекты, которые стремятся применять стандарты, кодексы поведения и другие механизмы без оглядки на национальные границы. Большинство усилий в международном плане, предпринимаемые в Европе, начались в середине 1990-х и превратились в серьезное движение с 2000 г.
Отправной точкой большей части этих инициатив можно считать кризис в Руанде 1994 года, после которого НКО были вынуждены начать совершенствование своих систем отчетности в целях более качественного предоставления помощи реципиентам. Ряд инициатив стал ответом на следующие события: Международная Федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца разработала свой широко используемый сейчас Кодекс поведения (1994 г.); в 1997 году был учрежден Проект
Сфера, популяризировавший Хартию НКО; кроме того, в том же 1997 году была также учреждена Активная учебная сеть по вопросам отчетности и эффективности гуманитарной работы (the Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action (ALNAP) – форум, предоставивший платформу для обсуждения вопросов информации, отчетности и качества работы в секторе НКО. Кроме того, непосредственно после вышеуказанного кризиса началось проведение «полевых» исследований Партнерством гуманитарной ответственности (Humanitarian Accountability Partnership (HAP).
В конечном итоге, ALNAP, HAP и Проект Сфера объединились в качестве некоей группы организаций, ставящих во главу угла улучшение качества и отчетности в секторе НКО. Теперь к ним присоединились: группа «Качество и отчетность» французской Coordination Sud, еще одно французское объединение - Groupe Urgence Réhabilitation Développement (Groupe URD), а также британские People In Aid (Люди, занимающиеся помощью) и the Emergency Capacity Building Project (Проект наращивания возможностей для чрезвычайных обстоятельств). Членов данной группы объединяет приверженность стремлению выйти на уровень более эффективной работы в секторе НКО. Руководство вышеупомянутых организаций встречается на регулярной основе, стремясь повысить уровень сотрудничества и координации в своих действиях. В последние годы к ним присоединились и другие проекты и организации, которые, даже не являясь с технической точки зрения членами Группы «Качество и отчетность», разделяют цели улучшения систем отчетности перед реципиентами помощи, особенно среди НКО, оказывающих гуманитарную помощь. Данные организации включают AccountAbility (которая начала работу над стандартами качества AA1000); One World Trust (разработчики проекта Глобальная отчетность), и BOND (альянс, разрабатывающий подход к контролю за качеством, который ставил бы во главе угла бенефициария).
Иная, гораздо более новая тенденция предполагает реагирование на террористические акты 2001 г. в США. Вследствие данной трагедии, западные правительства ввели регуляторные меры, призванные гарантировать то, что НКО не станут механизмами финансирования и оказания поддержки террористам и помогающим им организациям. Такие антитеррористические меры предусматривают все более возрастающее бремя администрирования, включая ужесточившиеся требования по отчетности и более глубокую проверку как партнеров, так и получателей помощи. Побочным негативным эффектом данных новых требований стало отталкивание доноров и широкой общественности от поддержки исламских благотворительных организаций и НКО, работающих на Ближнем Востоке.
Два недавних проекта – Форум гуманитарных организаций (Humanitarian Forum) и Инициатива Монтрё (Montreux Initiative) - ставят целью предпринять определенные действия по этому поводу. The Humanitarian Forum – инициатива, развернутая в Великобритании в 2004 г., усматривает свою миссию в налаживании диалога между исламскими НКО, правительствами и ведомствами в разных странах. Инициатива Монтре описывается в рамках данной работы.
Еще одна тенденция, которая отмечается в мире, предполагает усилия, направленные на разработку международных кодексов поведения. Организация EUConsult, учрежденная в 1991 г., предлагает членство международным консультантам в области НКО, которые готовы подписаться под ее кодексом этического поведения.
В самое последнее время Международная Хартия подотчетности НКО (the International Accountability Charter), выпущенная в 2006 году группой известных международных организаций, претендовала на то, чтобы стать учредителем международных межотраслевых норм для НКО. На сегодняшний день обе инициативы имели ограниченное воздействие, поскольку по своей природе они лишь выражают желание, но не предусматривают механизм обязательного выполнения. Тем не менее, Руководящая Группа Международной Хартии разрабатывает процедуру обязательного выполнения, которая сделает данный кодекс более «зубастым». Представляется, что не следует выпускать из виду данный процесс разработки, поскольку он может обладать потенциалом, по сути, введения кодексов поведения в самых различных областях деятельности.
2. Инициативы на европейском уровне
Общеевропейских саморегуляторных инициатив не так много. Основной причиной этого можно считать разнообразие самого региона и сопротивление НКО навязыванию общих норм, поскольку организации усматривают в них различные факторы риска снижения возможности реагирования на насущные местные нужды, удушение творческого подхода и расширение возможности установления контроля государственных ведомств над сектором НКО. Поэтому, до последнего времени, основная часть саморегуляторных инициатив отмечалась на национальном или отраслевом уровне. Тем не менее, в последнее время появились признаки того, что европейские НКО, возможно, готовы и к общерегиональным стандартам.
Ряд недавних инициатив подтверждают наличие данной тенденции. Модель качества (The Excellence Model), предлагаемая Европейским Фондом качественного управления (EFQM), была разработана в 1992 г. с целью увеличения конкурентоспособности европейских экономических систем. EFQM стала ведущей корпоративной моделью управления качеством выполнения работ в Европе, и сейчас ею пользуются тысячи юридических лиц. Введение упрощенных моделей EFQM в 2001 году позволило НКО, которые стремятся к не слишком директивным рамкам управления, пользоваться этим ресурсом, получившим широкое распространение. Модель EFQM была крайне успешно использована организациями в Ирландии, Венгрии и других странах.
Еще одна общеевропейская инициатива – Руководство по управлению НКО, созданное рабочей группой в Центральной и Восточной Европе. Этот несложный и очень практичный справочник предоставляет базовое руководство по качественному управлению, и предназначен для любых стран и контекстов, независимо от культурных, исторических или иных отличий. На сегодняшний день Руководство, переведенное на 14 языков, распространилось и используется НКО не только в Европе, но и во всем мире. Обычно его представляют вместе с тренинговыми модулями и параллельно с информационной кампанией в рамках проекта развития, финансируемого на местах.
Третья подобная инициатива – это сертификация Европейской Ассоциации фандрейзинга (EFA), которая присуждается Ассоциацией организациям и практикам в области привлечения средств, соответствующих квалификационным требованиям. Программа сертификации EFA формулирует тот круг компетенции, который составляет основу профессиональной квалификации фандрейзинговой организации, и предлагает руководство и учебную программу, которые призваны обеспечить успешную подготовку. Организации как в «старой», так и в «новой» Европе активно сотрудничали с Ассоциацией, что обеспечило успех данного проекта.
Успех этих несложных практичных механизмов указывает на необходимость и заинтересованность в инициативах, которые объединили бы данный регион в общем формате, соответствующем его ожиданиям и ценностям, и укрепили бы, таким образом, движение, пересекающее национальные границы. Два очень разных проекта могут служить иллюстрацией того, с чем могут столкнуться региональные инициативы. GuideStar Europe – это новый и далеко идущий проект, ставящий целью связать европейские НКО и их группы поддержки средствами всеобъемлющей базы данных по НКО в Интернете. ICFO, с другой стороны, - это давно учрежденная европейская ассоциация различных национальных организаций, традиционно рассматривающая себя в качестве некого форума для обсуждений и обмена опытом. С ростом международного фандрейзинга и выполнения проектов, ICFO была вынуждена изменить свою миссию, столкнувшись с необходимостью введения единообразных стандартов, которые были бы применимы в разных странах. Обеим инициативам сейчас предстоит решать более глубинные задачи принятия и перехода к применению международных (общеевропейских) стандартов на национальном уровне. (см. информацию относительно данных инициатив в Отчете).