Общественный доклад

Вид материала

Доклад

Содержание Вадим Трескин Прикладной анализ бюджетных расходов на обучение детей, имеющих инвалидность, в г. Архангельске Экономическая статья Социологическое исследование Вадим Трескин, Директор центра социально- политических исследований «Стига» Выборка исследования Таблица 1. какие проблемы детей с ограниченными возможностями здоровья наиболее важны лично для вас ТАБЛИЦА 2. Получает ли ваш ребенок образование ТАБЛИЦА 3. с какими из перечисленных утверждений относительно образования вашего ребенка вы согласны ТАБЛИЦА 4. В каком учебном заведении ребенок получает образование Таблица 5. насколько вы удовлетворены получаемым вашим ребенком образованием Таблица 6. что вам нравится в получаемом вашим ребенком образовании Таблица 7. что вам не нравится в получаемом вашим ребенком образовании Отсутствие традиционных и новых обучающих технологий, учебных пособий (4) ТАБЛИЦА 8. КАК ВЫ ОТНОСИТЕСЬ К ИДЕЕ ОБУЧЕНИЯ детей с ограниченными возможностями здоровья В ОБЫЧНЫХ ШКОЛАХ И КЛАССАХ ТАБЛИЦА 9. КАК ВЫ СЧИТАЕТЕ, ПОЧЕМУ детЯМ с ограниченными возможностями здоровья НУЖНО УЧИТЬСЯ В ОБЫЧНЫХ ШКОЛАХ И КЛАССАХ Для общения со сверстниками (13) ТАБЛИЦА 9. Какие спецУсловия и ОБОРУДОВАНИЕ, МАТЕРИАЛЫ необходимы вашему ребенку ДЛЯ ПОЛУЧЕНИЯ НУЖНОГО УРОВНЯ образования ТАБЛИЦА 10. Какие формы получения образования вам предлагались специалистами ТАБЛИЦА 11. была ли у вас реальная возможность выбора формы обучения ребенка? ... Полное содержание

Подобный материал:

• «общественный комитет по правам человека», 4431.2kb.
• Общественный доклад о соблюдении прав на трудовую занятость инвалидов в Архангельской, 1470.48kb.
• Украины Общественный Совет при Минтопэнерго, Общественный Совет при Минприроды, Общественный, 589.57kb.
• Общественный доклад, 197.11kb.
• Доклад Общественного совета мо г. Балаково «О состоянии гражданского общества, 625.49kb.
• Государство и общественный сектор, 25.98kb.
• Доклада на тему «О состоянии окружающей среды и экологической политике в городе Москве», 64.21kb.
• Президента Российской Федерации Итоговый доклад, 637.26kb.
• Право Древнего Египта. Общественный и государственный строй Древнего Вавилона. Право, 112.27kb.
• Реформы неизбежны, реформы невозможны?, 79.84kb.

Архангельское региональное отделение общественной организации

«Всероссийского общества глухих»

Региональная общественная организация инвалидов

«Перспектива»


ОБЩЕСТВЕННЫЙ ДОКЛАД

о положении детей с инвалидностью

в г. Архангельске


Архангельск - 2007


Составитель и отв. редактор – Шинкарева Елена Юрьевна


Издание осуществлено в рамках проектов «Организации инвалидов: продвижение инклюзивных школ в России», при финансовой поддержке Агентства Международного Развития США (USAID\Russia),


«Мониторинг соблюдения прав детей-инвалидов на образование», при финансовой поддержке «Института Открытое Общество» (Будапешт, Венгрия)


ВВЕДЕНИЕ


Каждое общество в зависимости от своих социально-экономических целей формирует социальную и экономическую политику в отношении людей с ограниченными возможностями здоровья. Однако возможности общества в поддержке этой значительной части населения (оценки их величины рознятся в зависимости от принятой методики: по строгим данным российских государственных организаций до 8%, по данным социальных служб европейских стран - до 15% населения) определяются не только существующими экономическими ресурсами, но и степенью понимания самой проблемы, взаимодействия общества, государства, бизнеса и средств массовой информации, проработанностью механизмов решения взаимосвязанных проблем.

При тенденциях к росту численности людей с ограниченными возможностями здоровья в России, вызванной сменой модели медицинского обслуживания, ускорением темпа жизни, улучшением диагностики особенностей физического развития проблема включения людей с ограниченными возможностями в повседневную жизнь общества во всех ее проявлениях приобретает все большую актуальность. Общепризнанно, что ключом к действительному решению комплекса вопросов является сфера образования.

История широкого распространения одного из общественных подходов - инклюзивного подхода к образованию не превышает сорока лет. В 1994 году в Саламанской Декларации закреплен основной принцип инклюзивного образования - все дети должны обучаться совместно во всех случаях, когда это является возможным, несмотря ни на какие трудности или различия, существующие между ними. Право на равный доступ к образованию закреплен в Конституции РФ. Несколько лет общественные организации Архангельска в партнерстве с коллегами из других регионов активно занимаются продвижением идеи инклюзивного образования для детей с ограниченными возможностями здоровья.

Сам подход получил широкое распространение, когда общество, государство, бизнес осознали привлекательность развития человеческого капитала. России приходится преодолевать значительно более интенсивный путь широкого распространения подобного подхода. На его пути не только финансовые проблемы, но и психологические. Для Архангельской области как одной из традиционных европейских территорий в России видится особая миссия по развитию такого подхода. Нигде в мире так далеко на Севере не живет такое большое число коренного населения. Человеческий капитал является в настоящее время главным ресурсом региона. Гуманитарный подход инклюзивного образования создает прекрасные возможности для поддержания и воспроизводства человеческого капитала, формируя, тем самым, конкурентоспособность жителей, предприятий, территорий области.

Представленные в данном сборнике материалы показывают, какие юридические, организационные, психологические, финансовые проблемы необходимо решить для подтверждения нашего статуса жителей Европейского Севера.


Вадим Трескин,

директор центра социально- политических исследований «Стига».


Законодательство Российской Федерации

и инклюзивное образование


Елена Шинкарева,

юрист АРО ВОГ,

аспирант кафедры теории и истории

государства и права Российского

государственного социального университета


Инклюзивное образование – сравнительно новый термин для российских специалистов в области образования. Он не известен пока российской системе законодательства и правовой науке России. Данное понятие, также как и понятие «интегрированное образование», все чаще встречается в публикациях в связи с обсуждением проблемы обучения детей с ограниченными возможностями (с отклонениями в развитии). Проекты законодательных актов о специальном образовании вводят в разряд нормативных дефиниций термин «интегрированное обучение», обозначая его как совместное обучение лиц с ограниченными возможностями здоровья и лиц, не имеющих таких ограничений, посредством создания специальных условий для получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья¹.

Понятия инклюзивного образования и интегрированного образования используются в зарубежной науке и практике. Определение «инклюзивного» или «включающего» образования закреплено в акте международного права – Саламанкской декларации о принципах, политике и практической деятельности в сфере образования лиц с особыми потребностями. Обращение участников Всемирной конференции по образованию лиц с особыми потребностями, принявшими данную декларацию в июне 1994 года, к правительствам государств мира призывает принять в форме закона или политической декларации принцип инклюзивного образования. Он заключается в том, что все дети поступают в обычные школы, если только не имеется серьезных причин, заставляющих поступать иначе. При этом инклюзивная школа основывается на признании уникальных особенностей, способностей и учебных потребностей детей и ориентирована в первую очередь на детей с целью удовлетворения этих потребностей. Декларация провозглашает необходимость разработки таких образовательных систем и программ, которые позволяли бы принимать во внимание широкое разнообразие особенностей и потребностей детей.

Такой подход требует определенной перестройки системы образования с точки зрения ее приближения к принципам гуманистического воспитания, разрабатываемым педагогикой².

Интегрированное (инклюзивное, включенное) образование - термин, используемый для описания процесса обучения детей с особыми потребностями в общеобразовательных школах. Инклюзивное образование - более широкий процесс интеграции, подразумевающий доступность образования для всех и развитие общего образования, в плане приспособления к различным нуждам всех детей.³


Введение в практику образования данного термина вызывает необходимость обсуждения его применимости в правовой материи России, нормах российского права. В ряде регионов России уже приняты или обсуждаются акты о специальном образовании, предпринимаются попытки закрепить правовые основы интегрированного образования.


Инклюзивное (включающее) образование с точки зрения права можно рассматривать как систему мероприятий (механизмов), обеспечивающих реализацию права детей с ограниченными возможностями (отклонениями в развитии) на образование в условиях обычной школы. Такое образование позволяет обеспечить действительное (а не только формальное) равенство прав детей при получении образовательных услуг и в равной мере доступное образование для любых граждан независимо от их состояния здоровья и ограничений жизнедеятельности. Таким образом, инклюзивное образование есть инструмент, средство, гарантия реализации права на образование для тех учащихся, которые испытывают трудности при обучении в условиях обычной организации учебного процесса, стандартного содержания учебных программ. Инклюзивное образование не обозначает образовательный процесс, не отражает наличия какого-либо специального права на образование, оно, по сути, есть средство обеспечения равного доступа в обычную (не специальную) школу без дискриминации с помощью методов педагогики и организации учебного процесса.

Инклюзивное образование, по нашему мнению, - часть понятийного аппарата педагогических наук. Задача российской юридической науки - закрепить с помощью норм законодательных и подзаконных актов систему дополнительных гарантий получения образования детьми с ограниченными возможностями (отклонениями в развитии) таким образом, чтобы принципы и методы инклюзивного образования могли применяться на практике.

Принцип доступности образования закреплен в основных международных актах по правам человека. В соответствии со статьей 26 Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право на образование; оно должно содействовать полному развитию человеческой личности.⁴ Принцип равенства прав и возможностей в области образования закреплен в таких международно-правовых актах как Декларация прав ребенка⁵, принцип 7 которой закрепляет право ребенка на основе равенства возможностей развить свои способности с помощью образования; Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования⁶, ст. 1.1 которой определяет как необоснованное различие или ограничение, направленное, в частности, на закрытие для какой-либо группы лиц доступа к образованию. Декларация прав умственно отсталых лиц⁷ провозглашает, наряду с правом на медицинское обслуживание и лечение, право на образование, обучение, восстановление трудоспособности и покровительство, которые позволят этим лицам развивать свои способности и максимальные возможности. Декларация о правах инвалидов⁸ призывает признать права за всеми инвалидами, без каких бы то ни было исключений и без дискриминации, в том числе право на образование, ремесленную профессиональную подготовку, услуги по трудоустройству, другие виды обслуживания, которые позволят им максимально проявить свои возможности и способности и ускорят процесс их социальной интеграции.

Конвенция Организации Объединенных Наций о правах ребенка (статьи 28, 29) подтверждает право ребенка на образование, осуществление которого должно происходить на основе равных возможностей, для чего государства-участники Конвенции обеспечивают его доступность для всех детей, принимают меры по содействию регулярному посещению школ и снижению числа учащихся, покинувших школу. Образование ребенка должно быть направлено на развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме, подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия мужчин и женщин.⁹ Кроме того, Государства-участники Конвенции признают право на полноценную и достойную жизнь ребенка, имеющего умственные и физические недостатки, на жизнь в условиях, обеспечивающих достоинство, способствующих уверенности в себе и облегчающих его активное участие в жизни общества (статья 23)¹⁰.

В первой половине 90х годов международным сообществом принят целый ряд актов, касающихся прав людей с ограниченными возможностями, в том числе и в области образования. Так в марте 1990 года в Джонтьене (Таиланд) участники международной конференции подписали Всемирную декларацию об образовании для всех, в которой подчеркивается необходимость придания всеобщего характера доступу к образованию и содействие обеспечению равенства. Кроме того, особое внимание участники уделяют потребностям инвалидов в области образования, указывая на необходимость принятия мер по обеспечению равного доступа к образованию для всех категорий инвалидов как неотъемлемой части системы образования.¹¹

В декабре 1993 года резолюцией 48/96 Генеральной Ассамблеи ООН приняты Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов, в которых, в частности, отражаются задачи в области обеспечения доступности образования для инвалидов, указывается на элементы механизма реализации образования в интегрированных структурах (в рамках обычной школы).¹² Помимо признания принципа равных возможностей лиц, имеющих инвалидность, в интегрированных структурах, правило 6 определяет, что для обеспечения инвалидам возможностей в области образования в обычной школе государствам следует обеспечить гибкость учебных программ, подготовку преподавателей и оказание им поддержки. Лишь в случае, когда обучение в системе общего школьного образования не удовлетворяет потребностям всех инвалидов, можно предусмотреть специальное обучение. Оно должно быть направлено на подготовку учащихся к обучению в системе общего школьного образования. Качество такого обучения должно отвечать тем же стандартам и целям, что и обучение в системе общего образования, и должно быть тесно с ним связано.

Наиболее подробным и содержательным актом в области инклюзивного образования является Саламанкская декларация, которая была принята в июне 1994 года путем аккламации участниками Всемирной конференции по образованию лиц с особыми потребностями, среди которых более 300 участников представляли 92 правительства и 25 международных организаций, в том числе ЮНЕСКО.¹³

В декларации признается, в частности, что доступность обучения в обычных школах должна быть обеспечена с помощью педагогических методов, ориентированных в первую очередь на детей с целью удовлетворения этих потребностей. В статье 15 Саламанкской декларации признается, что особое внимание следует уделять потребностям детей и молодежи с серьезными или многочисленными умственными и физическими недостатками, поскольку они имеют такие же права, как и другие, на достижение максимальной независимости, когда станут взрослыми, и должны получать образование с учетом их потенциальных возможностей достижения этой цели. В п.18 ст. 15 декларации указывается на необходимость в рамках образовательной политики предусматривать, что любой ребенок с умственными и физическими недостатками должен посещать ближайшую школу. Исключения из этого правила следует рассматривать в каждом случае отдельно, когда для удовлетворения потребностей конкретного ребенка можно предусмотреть только лишь образование в какой-либо специальной школе или специальном учреждении.

В Саламанкской декларации закреплен основной принцип инклюзивной школы, - все дети должны обучаться совместно во всех случаях, когда это является возможным, несмотря ни на какие трудности или различия, существующие между ними. Инклюзивные школы должны признавать и учитывать различные потребности своих учащихся путем приведения в соответствие различных видов и темпов обучения.

Вместе с декларацией участники конференции приняли программу «Рамки действий по образованию лиц с особыми потребностями», в которых, в частности, предусматривается необходимость адаптации учебных планов к потребностям детей, оказания дополнительной учебной поддержки при освоении обычного учебного плана, а не обучение детей с особыми потребностями по специальному учебному плану.¹⁴

Указанные международные акты выражают добрую волю государств, международного сообщества в стремлении к реализации принципа равенства прав в области образования, а также намерение постепенно менять государственную политику и улучшать правила в рассматриваемой области социальных отношений с целью достижения равенства возможностей при получении образования. Статьи международных актов - деклараций носят, в основном, характер рекомендаций. Актами прямого действия, обязательными для исполнения на территории России, являются лишь Конвенции ООН, ратифицированные Россией (СССР). Эти акты в соответствии со ст. 15 Конституции РФ является составной частью правовой системы государства и имеет более высокую юридическую силу по отношению к законодательству Российской Федерации.

В конце 2006 года принята конвенция ООН о правах инвалидов, - документ, отражающий понимание международным сообществом проблем инвалидности и прав инвалидов на современном этапе¹⁵. Укрепившееся в правовой материи России понятие инвалидности как наличия ограничений в состоянии здоровья, влекущих необходимость социальной поддержки, не соответствует данному документу. Инвалидом согласно Конвенции признается лицо с различными устойчивыми недостатками, которые препятствуют их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими людьми.

В результате такого подхода по-иному, чем ранее, должны формулироваться основные принципы государственной поддержки инвалидов. Государство призвано не компенсировать недостатки этой социальной группы с помощью мер социальной поддержки, а создавать условия для наиболее полного и эффективного участия ее членов в жизни общества наравне с другими гражданами.

Статья 24 Конвенции посвящена праву на образование. Она предусматривает обязанность государств-участников обеспечивать инклюзивное образование на всех уровнях и обучение в течение всей жизни. Государства-участники должны обеспечить инвалидам равный с другими гражданами доступ к открытому для всех качественному бесплатному начальному и среднему образованию в месте своего проживания. Инвалиды не должны исключаться из общей системы образования по причине инвалидности, в том числе из системы бесплатного обязательного начального и среднего образования. Облегчение возможности равного и полного вовлечения инвалидов в систему образования, в частности, должно выражаться в таких мерах как развитие различных средств общения, использование наиболее подходящих языков, методов и способов общения (в том числе содействие освоению жестового языка, азбуки Брайля) в обстановке, максимально способствующей развитию и освоению знаний.

После того как Конвенция вступит в силу и будет ратифицирована, она станет обязательным документом для России, противоречащие ей акты федерального и регионального уровня должны будут пересматриваться.

Мы не претендуем на полный обзор актов международного права, касающихся образования лиц с инвалидностью. Однако из содержания упомянутых норм можно сделать вывод об изменениях в сознании общества, выражающихся в постепенном переходе от признания равенства инвалидов в правах, их права на доступность образования к определению механизма обеспечения этого равенства. Они отражают растущее внимание общества к проблемам инвалидов, развивают содержание общепризнанного в международном праве принципа уважения прав человека, символизируют в определенной мере стремление различных социальных систем к интеграции, к возможному в будущем изменению национального законодательства с целью совершенствования механизма реализации прав людей с ограниченными возможностями.

Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права (к которым можно отнести и положения деклараций, провозглашаемых резолюциями ООН) являются, наряду с международными договорами России, составной частью ее правовой системы. Следовательно, они должны со временем найти отражение в национальном законодательстве.

Основные внутригосударственные акты Российской Федерации также закрепляют принципиальные положения о равенстве в правах, о доступности образования для каждого.

В соответствии со ст. 43 Конституции РФ каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Согласно ст. 2 Закона РФ «Об образовании»¹⁶ государственная политика в области образования основывается на принципах гуманистического характера образования, приоритета общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, общедоступности образования, адаптивности системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников. В соответствии с п.1 ст. 5 указанного закона гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от состояния здоровья. Ограничения прав на профессиональное образование по признаку состояния здоровья могут быть установлены только законом. Согласно п. 6 указанной статьи государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов.

Таким образом, основные принципы, которые необходимы для внедрения инклюзивного образования в школах, в законодательстве РФ четко закреплены. Не исследуя экономические и социально-политические гарантии обеспечения указанных норм-принципов, рассмотрим, каковы юридические механизмы их реализации.

Гарантии получения образования для любого гражданина независимо от каких-либо характеристик, в том числе состояния здоровья также закреплены в основном законодательном акте в области образования – Законе РФ «Об образовании» и включают:

1) право родителя выбирать форму обучения (п.1 ст. 52). Данное право не может быть ограничено ни при каких обстоятельствах в силу его тесной связи с правом и обязанностью родителя по воспитанию своего ребенка, предусмотренными статьей 63 Семейного кодекса РФ. Прекращение данного права может иметь место лишь одновременно с прекращением родительских прав вообще. Никто не вправе определять без согласия родителя форму обучения ребенка. Право родителя воспитывать ребенка приоритетно по сравнению с правами любых других лиц, участвующих в воспитательном процессе, что обуславливает ответственность родителя за воспитание и развитие своих детей;

2) определение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению реализации права на получение образования. В соответствии с п.1 ст. 31 Закона РФ «Об образовании» организация предоставления общедоступного и бесплатного начального, основного, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам (за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов власти субъектов РФ), организация общедоступного бесплатного дошкольного образования относится к полномочиям органов местного самоуправления. К компетенции субъектов РФ относится обеспечение государственных гарантий общедоступности и бесплатности вышеуказанных видов образования путем финансирования расходов по реализации общеобразовательных программ в виде предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы по оплате труда, расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и часть хозяйственных нужд образовательных учреждений (ст. 29). Таким образом, законом определены субъекты права, отвечающие за обеспечение реализации права каждого гражданина на получение образования.

3) порядок приема в образовательные учреждения, установленный законом, обязывает учредителя как государственного, так и муниципального образовательного учреждения обеспечивать прием всех граждан, которые проживают на данной территории при условии, что ребенок достиг определенного возраста (шести лет шести месяцев для учреждений начального общего образования) и освоил образовательную программу предыдущего уровня обучения (если это необходимо)¹⁷.

Наличие отдельных гарантий реализации права на образование, однако, не означает, что правовой механизм инклюзивного образования уже создан.

Включение детей с ограниченными возможностями здоровья в обычную образовательную среду (в отличие от специальных коррекционных образовательных учреждений) требует обеспечения не только технических, но, в первую очередь, методических и организационных условий для совместного обучения учащихся с разными возможностями и образовательными потребностями. А эти условия, в свою очередь, должны быть подготовлены публичной системой образования. В большинстве случаев такая подготовка должна осуществляться заранее, до поступления ребенка в школу. Для этого необходима оценка образовательных потребностей ребенка и разработка индивидуального учебного плана с учетом его возможностей и состояния здоровья. Какой орган, в каком порядке производит такую оценку, кто участвует в разработке индивидуального учебного плана, каким образом рассматриваются споры в связи с этими процедурами не определено в законе. Такой пробел является существенным и не может быть восполнен подзаконными нормативными актами.

Органом, который фактически решает вопрос оценки образовательных возможностей ребенка, в настоящее время являются психолого-медико-педагогические комиссии (ПМПК), правовое положение которых законодательством Российской Федерации не определено, что является причиной нарушений прав, предусмотренных Конституцией РФ и Законом РФ «Об образовании».

В отсутствие нормативного акта федерального уровня деятельность ПМПК регулируется положениями, принятыми в 70х годах, а также нормативными актами, принимаемыми в регионах в соответствии с рекомендациями министерства образования РФ.

Положения о ПМПК, утвержденные до принятия Конституции РФ и введения в действие Закона РФ «Об образовании», могут действовать лишь в части, не противоречащей этим актам. В 1974 году министерством просвещения СССР издано инструктивное письмо, утвердившее положения об областной и о республиканской медико-педагогической комиссии. В самых первых положениях этого акта можно увидеть противоречия действующему законодательству. Положение об областной ПМПК (приложение 1 к инструктивному письму министерства просвещения СССР от 21.11.1974 № 102-М) определяет, что целью областной комиссии является дифференцированный отбор детей с недостатками умственного и физического развития в специальные общеобразовательные школы-интернаты (школы) и дошкольные учреждения специального назначения системы просвещения согласно инструкциям по приему в эти учреждения. Данное положение нарушает положения ст. 19 Конституции РФ о равенстве граждан перед законом, ограничивает право родителя на выбор образовательного учреждения.

К полномочиям комиссии в соответствии с данным актом относится:

• выдача рекомендации к направлению в лечебно-профилактические учреждения системы здравоохранения, а также в учреждения социального обеспечения детей, не подлежащих обучению в школах и дошкольных учреждениях общего назначения по состоянию здоровья и интеллекта. Неконституционность и дискриминационность данного положения очевидна;
  
• консультирование родителей и педагогов по вопросам лечения, воспитания и обучения детей с легкими отклонениями в развитии, не подлежащих направлению в специальные школы и дошкольные учреждения;
  
• решение вопроса о выводе из спецшкол и дошкольных учреждений специального назначения или переводе из одного типа учреждения в другой. Закон РФ «Об образовании» не содержит термин «вывод» из учреждения. Перевод ребенка из одного учреждения в другое возможен только по согласию родителей. Поэтому данное положение также незаконно.
  

Органы управления образованием, в том числе и в Архангельской области, при организации деятельности ПМПК руководствуются письмами управления специального образования министерства образования РФ. Инструктивное письмо о психолого-медико-педагогической комиссии принято управлением 14.07.2003 № 27/2967-6. Данным письмо определено, что ПМПК реализует консультативно-диагностическую и коррекционно-педагогическую деятельность в отношении детей с отклонениями в развитии от рождения до 18 лет. ПМПК создается как учреждение с целью организации помощи детям с отклонениями в развитии на основе проведения комплексного диагностического обследования и определения специальных условий для получения ими образования и необходимого медицинского обслуживания.

Основные задачи ПМПК в соответствии с вышеуказанным инструктивным письмом:

• своевременное выявление, предупреждение и динамическое наблюдение за детьми с отклонениями в развитии;
  
• комплексная всесторонняя, динамическая диагностика отклонений в развитии ребенка и его потенциальных возможностей;
  
• определение специальных условий развития, воспитания, обучения детей с отклонениями в развитии;
  
• содействие и инициирование организации условий развития, обучения и воспитания, адекватных индивидуальным особенностям ребенка;
  
• внедрение современных технологий диагностики и коррекционной работы с детьми;
  
• формирование банка данных о детях и подростках с отклонениями в развитии;
  
• своевременное направление детей в научно-исследовательские, лечебно-профилактические, оздоровительные, реабилитационные и другие учреждения при возникновении трудностей диагностики, неэффективности оказываемой помощи;
  
• консультирование родителей (законных представителей), педагогических и медицинских работников, непосредственно представляющих интересы ребенка в семье и образовательном учреждении;
  
• участие в просветительской деятельности, направленной на повышение психолого-педагогической и медико-социальной культуры населения;
  
• содействие процессам интеграции в обществе детей с отклонениями в развитии.
  

Указанный акт в большей мере соответствует действующим нормам законодательства. Однако его статус ненормативного акта (принятие нормативных актов в форме писем не допускается) не позволяет на него ссылаться и требовать его исполнения.

Ни в том, ни в другом акте не указано на обязательность выдачи заключения ПМПК родителям ребенка.

Информация, сообщаемая во время консультаций юристам АРО ВОГ, а также данные опросов, которые проводились в Архангельске, Северодвинске, Новодвинске в 2005-2006 годах показывают неудовлетворенность родителей детей с ограниченными возможностями деятельностью ПМПК. Более половины опрошенной группы родителей (всего в опросе участвовало более 100 человек) по данным проведенного в декабре 2006 года мониторинга, заявляют о том, что у них не было возможности выбора образовательного учреждения, в котором будет обучаться ребенок, то есть было нарушено их право, предусмотренное п.1 ст. 52 Закона РФ «Об образовании». Примерно в половине случаев форма обучения была однозначно рекомендована специалистами ПМПК.

По данным опроса родителей¹⁸ 71 ребенка, не включенных в образовательный процесс (не обучающихся), проживающих в городах Архангельск, Северодвинск, Новодвинск, примерно 19% этих детей, имеют заключение ПМПК о том, что ребенок не обучаем.

Таким образом, отсутствие должным образом закрепленного правового положения ПМПК, прав и обязанностей этого органа, его места в системе органов образования отрицательно сказывается на реализации права ребенка с ограниченными возможностями на образование в специальных условиях.

В ряде действующих подзаконных актов содержатся противоречащие законодательству об образовании положения. Согласно Типовому положению о дошкольном образовательном учреждении, утвержденному постановлением Правительства РФ от 01.07.1995 № 677¹⁹, дети с отклонениями в развитии принимаются в дошкольные образовательные учреждения любого вида при наличии условий для коррекционной работы только с согласия родителей (законных представителей) по заключению психолого-педагогической и медико-педагогической комиссий. В то же время в соответствии с Законом о социальной защите инвалидов (который имеет более высокую юридическую силу, чем акт Правительства РФ) детям-инвалидам дошкольного возраста должны быть предоставлены необходимые реабилитационные меры и созданы условия для пребывания в детских дошкольных учреждениях общего типа.²⁰ Как следствие такой коллизии, при отсутствии достаточного финансового обеспечения условий обучения детей со специальными образовательными потребностями акт Правительства РФ служит основанием для отказа в приеме ребенка в дошкольное образовательное учреждение по месту жительства.

Согласно статье 18 Федерального закона «О социальной защите инвалидов РФ» в случае, если пребывание в дошкольном учреждении общего типа по состоянию здоровья ребенка невозможно, то ему должна быть предоставлена возможность посещать специальное дошкольное учреждение.

Закон РФ «Об образовании» и федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ» не указывают, каким образом определяется невозможность посещения детского сада общего типа по состоянию здоровья. На практике такое заключение выносится ПМПК. В этом случае ПМПК должна направить ребенка в специальное (коррекционное) учреждение или группу. Однако отсутствие в законе норм о порядке и основаниях вынесения такого заключения влечет как следствие необоснованное ограничение права ребенка на образование в условиях обычного (не специального) образовательного учреждения.

Серьезным недостатком механизма реализации права на образование является отсутствие в законе понятия «индивидуальный учебный план». Данное понятие упоминается в п.4 ст. 50 Закона РФ «Об образовании», но не раскрывается.

При наличии таких коллизий и пробелов в правовом регулировании отношений в сфере образования детей с инвалидностью еще больше вопросов и путаницы вносит нормативный акт, принятый министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, устанавливающий критерии ограничения категорий жизнедеятельности, к числу которых относится способность к обучению.²¹

Ограничения способности к обучению специалисты учреждений медико-социальной экспертизы устанавливают, исходя из следующих правил о степени выраженности таких ограничений.

1 степень - способность к обучению, а также к получению образования определенного уровня в рамках государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях общего назначения с использованием специальных методов обучения, специального режима обучения, с применением при необходимости вспомогательных технических средств и технологий;

2 степень - способность к обучению только в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии или на дому по специальным программам с использованием при необходимости вспомогательных технических средств и технологий;

3 степень - неспособность к обучению.

При сопоставлении этих норм с положениями п.10 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» (о компетенции ПМПК), возникают сомнения в том, что именно органы и учреждения системы образования принимают решения относительно реализации права на образование ребенка с инвалидностью.

Следует иметь в виду, что указанный нормативный правовой акт является подзаконным, может применяться лишь в части, не противоречащей закону. Он предназначен для применения исключительно специалистами учреждений медико-социальной экспертизы и не может препятствовать получению ребенком образования. Однако несогласованность положений нормативных актов порождает неясность в правоприменительной практике и, следовательно, возможность нарушений права ребенка с ограниченными возможностями на образование.

Согласно Типовому положению об общеобразовательной школе-интернате, утвержденному постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 612²², в школы - интернаты принимаются дети без отклонений в развитии, не имеющие медицинских показаний, несовместимых с пребыванием в школе – интернате. Исходя из указанного положения, доступ в такие образовательные учреждения для детей с инвалидностью закрыт, а это противоречит конституционному принципу равенства (ст. 19 Конституции РФ). Такое положение является дискриминационным, поскольку позволяет любое отклонение в развитии (даже незначительное, по мнению специалистов) рассматривать как не позволяющее ребенку с ограниченными возможностями здоровья обучаться с другими детьми

Законами России (несмотря на неоднократные законодательные предложения, выдвигавшиеся с 1990 годов) до сих пор не определено понятие «специальное образование», законы об образовании и о социальной защите инвалидов лишь указывают на отдельные его характеристики (средства и задачи), такие как специальные условия получения образования, специальные учебные пособия и литература, услуги сурдопереводчиков, коррекция нарушений развития, цель - социальная адаптация на основе специальных педагогических подходов, интеграция в общество.

Специальное образование может быть получено не только в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях (классах, группах), но и в учреждениях других типов. Для этого должны создаваться необходимые условия. Это вытекает из основных принципов в области образования (общедоступность, недопустимость дискриминации, адаптивность системы образования к особенностям развития обучающихся), закрепленных в статьях 3 и 5 Закона РФ «Об образовании». Однако данный вывод не подкрепляется четкими и ясными нормативными предписаниями.

Законодательством России жестко определяется предельный возраст получения образования. П.5 ст. 19 Закона РФ «Об образовании» устанавливает, что предельный возраст для получения основного общего образования в общеобразовательном учреждении по очной форме обучения – 18 лет. При этом в законе содержится оговорка о том, что для детей с отклонениями в развитии этот возраст может быть увеличен. Однако на практике возникает несогласованность данного положения с положениями уставов образовательных учреждений о продолжительности обучения (возрастных рамках). Продолжительность обучения на каждом этапе в соответствии с положением пп.5 п.1 ст. 13 Закона РФ «Об образовании» должна быть указана в уставе образовательного учреждения. Таким образом, если ребенок достиг предельного возраста пребывания в данном образовательном учреждении, установленного уставом, то его родителю предлагают покинуть образовательное учреждение. Вследствие этого гарантия в виде увеличения продолжительности обучения останется нереализованной.

В результате ряда несоответствий подзаконных актов тем основным принципиальным положениям, которые содержатся в Конституции России, ее международных обязательствах, Законе РФ «Об образовании» механизм реализации права на образование ребенка с ограниченными возможностями не сформирован. Действующие нормы не позволяют настолько удовлетворять образовательные потребности лиц с инвалидностью (отклонениями в развитии), чтобы гарантировать возможность получения ими образования в общеобразовательных школах наравне с другими детьми, обеспечить родителям ребенка реальную возможность выбора образовательного учреждения.

Таким образом, законодательство России содержит необходимые положения для внедрения инклюзивного образования, включает нормы-принципы, закрепляющие право каждого гражданина на получение образования. Однако на законодательном уровне необходимо закрепление механизмов реализации указанного права. Законодательство Российской Федерации об образовании нуждается в изменениях, касающихся обеспечения прав в области образования для людей с особыми образовательными потребностями, закрепления гарантий равенства и недискриминации граждан в сфере образования.


Прикладной анализ бюджетных расходов на обучение детей, имеющих инвалидность, в г. Архангельске


Надежда Пантюхина,

начальник финансово-экономического отдела

департамента образования мэрии

города Архангельска


По состоянию на 1 июля 2006 года в муниципальных образовательных учреждениях города Архангельска воспитываются и обучаются 823 ребенка, имеющих инвалидность, в том числе:

• в дошкольных учреждениях - 186 человек;
  
• в школах - 384 человека;
  
• в школах-интернатах - 55 человек;
  
• в специальных коррекционных учреждениях - 198человек.
  

Финансирование расходов на воспитание и обучение данной категории детей осуществляется по фактически складывающимся повышенным по сравнению с обычными образовательными учреждениями, расходам образовательных учреждений, в том числе:

• по фонду оплаты труда, обусловленному доплатами за специализацию труда и содержание дополнительного обслуживающего персонала для детей, имеющих инвалидность;
  
• по приобретению дополнительного специализированного оборудования для оказания коррекционной помощи детям, имеющим инвалидность.
  

Определение нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ, реализуемых в образовательных учреждениях, является одним из этапов реализации нормативного подушевого финансирования в общем образовании. Применение нормативов бюджетного финансирования предполагает создание возможности объективного и "прозрачного" способа распределения финансовых ресурсов по общеобразовательным учреждениям. При формализованном способе (по формуле) распределения бюджетных средств общеобразовательные учреждения ставятся в равные финансовые условия, зависящие, прежде всего, от числа обучающихся.


Переход на нормативно - подушевое финансирование определен следующими нормативными правовыми и организационно-методическими документами:

• Законом Российской Федерации "Об образовании" от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в редакции Федерального закона от 16 марта 2006 г. № 42-ФЗ),
  
• Бюджетным кодексом Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ),
  
• Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ),
  
• Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 15 февраля 2006 г. № 24-ФЗ),
  
• Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении" от 19 марта 2001 г. № 196 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 854),
  
• Приказом Министерства образования Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 1312 "Об утверждении Федерального Базисного учебного плана и примерных учебных планов для образовательных учреждений Российской Федерации, реализующих программы общего образования",
  
• письмом Министерства образования Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 18 сентября 2003 г. № 20-51-2839/20-01 "О реализации Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 123-ФЗ" (Методические рекомендации по предоставлению субвенций местным бюджетам на финансирование образовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования).
  

Сравнительный анализ затрат на содержание детей, имеющих инвалидность, проведен в трех муниципальных общеобразовательных учреждениях города Архангельска: МОУ «Средняя общеобразовательная школа №5» (далее школа №5); МОУ «Средняя общеобразовательная школа №33» (далее школа №33); МОУ «Специальная школа-интернат №3» (далее школа-интернат №3) .


Дети, имеющие инвалидность в школе №33 обучаются в обычных классах, с предельной наполняемостью 25 человек, в школе №5 в специальных классах, с предельной наполняемостью 6 либо 12 человек. Школа - интернат №3 является специальным образовательным учреждением с предельной наполняемостью классов и групп 6 либо8 человек.


Расчет стоимости содержания детей, имеющих инвалидность, производился в разрезе каждой статьи расходов, определенной бюджетной классификацией РФ, с учетом бюджетных ассигнований 2006 года.

	Экономическая статья	школа №33	школа №5	школа- интернат №3
211	Зарплата	12117.96	24035.29	121125
212	Компенсация на приобретение книгоиздательской продукции оплата проезда к месту отдыха и обратно	216.13	310.7	2085.05
213	Начисления на заработную плату	3033.33	6297.25	31218.75
221	Услуги связи	56.28	56.87	404.17
222	Оплата маршрутных листов, транспортных услуг	3.46	3.65	106.25
223	Оплата коммунальных услуг	3210.39	4207.48	14616.67
225	Услуги по содержанию имущества	264.93	529.64	2035.42
226	Прочие услуги	69.7	148.35	3963.06
310	Увеличение стоимости основных средств (городской бюджет)	130.3	1245,86	3729.17
310	Увеличение стоимости основных средств (субвенция областного бюджета)	72.29	1300,78	1229.17
340	Увеличение стоимости материальных запасов (городской бюджет)	131.71	146.26	13185.42
340	Увеличение стоимости материальных запасов (субвенция областного бюджета)	80.09	132.27	414.58
	ИТОГО	19386.57	38414,4	194112.71

В текущем году содержание одного ребенка, имеющего инвалидность, составляет:

1. в школе №33 - 19386 рублей в год;
   
2. в школе №5 - 38414 рублей в год;
   
3. в школе-интернате №3 - 194113 рублей в год.
   

Более высокие затраты на содержание одного ребенка-инвалида в школе-интернате №3 обусловлены следующими факторами:

• повышением должностных окладов на 20% работникам за работу в специализированном учреждении;
  
• содержанием детей на полном государственном обеспечении;
  
• предусмотренной малой численностью детей в учреждении. На 1 сентября в школе-интернате №3 находятся 48 человек;
  
• дополнительными средствами городского и областного бюджета на приобретение коррекционного оборудования в сумме 106 тысяч рублей, определенными областной целевой программой "Развитие общего образования и воспитание детей" на 2006-2008 годы.
  

В школе №5 высокие расходы на содержание одного ребенка, имеющего инвалидность, по сравнению с содержанием данной категории детей в школе №33, обусловлены повышением должностных окладов на 20% работникам за работу в специализированных классах, и дополнительными средствами городского и областного бюджета на приобретение коррекционного оборудования в сумме 301,0 тысяч рублей, определенными областной целевой программой "Развитие общего образования и воспитание детей" на 2006-2008 годы.

Наиболее затратными являются расходы на оплату труда работников учреждений, занимающихся с детьми-инвалидами. Они составляют на одного ребенка:

1. в школе №33 - 12118 рублей,
   
2. в школе №5 - 24035 рублей,
   
3. в школе-интернате №3 -121125 рублей.
   

Разница в фактических расходах указанных учреждений по фонду заработной платы объясняется, кроме повышения должностных окладов на 20% работникам за работу в специализированном учреждении (классе), различным количеством штатных единиц и педагогических ставок, определенных штатным расписанием и тарификационным списком учреждений, приходящимся на 1 учащегося. Так по школе №33 на 1 ребенка, имеющего инвалидность, приходится 0,19 штатных единиц персонала, по школе №5 - 0,37 штатных единиц персонала, по школе-интернату №3 - 2,02 штатных единиц персонала.

При отсутствии повышенных нормативов на воспитание и обучение детей, имеющих инвалидность, не будет проводиться коррекционно-развивающая работа специалистами системы сопровождения, а именно, педагогами - психологами, социальными педагогами, учителями-логопедами, что негативно скажется на развитии данной категории детей.


В соответствии с федеральным законодательством воспитание и обучение детей-инвалидов в дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждениях отнесено к полномочиям субъекта Российской Федерации.

С 2007 года администрацией Архангельской области, с учетом предложений Центра фискальной политики, проектом областного закона «О внесении изменений и дополнения в областной закон «Об образовании» определена новая методика расчета субвенции муниципальным образованиям на реализацию общеобразовательных программ и предусмотрено введение норматива на реализацию общеобразовательных программ в твердой сумме на год на 1 обучающегося. В данной методике определяется стоимость одной педагогической услуги по ступеням образования, к которой затем применяются различные коэффициенты удорожания – за наличие групп продленного дня, программ дополнительного образования, реализуемых школой, дошкольных групп в составе школ, количество ставок учителей предметников на один класс. Разработчиками указанной методики не учтены дополнительные расходы на сопровождение детей, имеющих инвалидность в общеобразовательных средних школах.


Согласно приложению №16 к проекту областного закона "об областном бюджете на 2007 год" установлены нормативы финансовых затрат для расчета субвенций бюджетам муниципальных образований на реализацию основных общеобразовательных программ в общеобразовательных учреждениях на 2007 год:

Норматив финансовых затрат на реализацию основных общеобразовательных программ в общеобразовательных учреждениях дневной формы обучения:	Сумма в год в расчете на одного обучающегося, проживающего в городском поселении (в рублях)
1 ступень общего образования	4698
2 ступень общего образования	9444
3 ступень общего образования	10563
Норматив финансовых затрат на реализацию основных общеобразовательных программ в коррекционных классах:
1 ступень общего образования	11445
2 -3 ступени общего образования	23310

Таким образом муниципальной общеобразовательной школе невыгодно обучать ребенка, имеющего инвалидность, так как оплата труда педагога не будет соответствовать реальным затратам его труда. Кроме того, школа несет дополнительную нагрузку, связанную с содержанием непедагогического персонала, необходимого для обслуживания ребенка и помощи ему во время нахождения в школе, а так же с пополнением материальной базы для обеспечения необходимых условий при обучении детей, имеющих инвалидность.


Для соблюдения гарантий, предусмотренных законодательством Российской Федерации при получении образования детьми, имеющими инвалидность, предлагаем рассмотреть 3 варианта методики расчета субвенции и расчета норматива:


1 вариант - пересмотреть в предложенной областью методике расчета субвенции коэффициенты расчета в сторону их увеличения. Например:

• определить индивидуальный, более высокий коэффициент соотношения фонда оплаты труда педагогического и прочего персонала, (например, по школе №33 данный коэффициент составляет 2,03, по школе №5 - 3,02);
  
• определить расчет от предельной наполняемости в классе 12 человек (как в специализированных классах);
  
• ввести процент расходов, не менее 10%, на учебные расходы (приобретение специализированной учебной литературы, учебников, пособий и т. д.).
  
• для создания условий пребывания в обычной школе данной категории детей и их обучения запланировать средства областного бюджета на приобретение коррекционного оборудования муниципальным образовательным школам через областные целевые программы.
  

2 вариант - разработать отдельные нормативы финансовых затрат для расчета субвенций бюджетам муниципальных образований на реализацию основных общеобразовательных программ в общеобразовательных учреждениях, обучающих в том числе и детей, имеющих инвалидность, с учетом необходимых затрат.


3 вариант - применить нормативы финансовых затрат на реализацию основных общеобразовательных программ в коррекционных классах при обучении ребенка, имеющего инвалидность в обычном классе общеобразовательной школы.


Кроме этого, обязательно ввести твердо установленный процент затрат на учебные расходы (приобретение специализированной учебной литературы, учебников, пособий и т. д.) и через областные целевые программы предусматривать средства областного бюджета на приобретение коррекционного оборудования муниципальным образовательным школам, обучающим детей-инвалидов.

Реально обеспеченные расходы по содержанию ребенка, имеющего инвалидность, позволят оказать ему качественную образовательную услугу и медицинское сопровождение.


СОЦИОЛОГИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

«ОТНОШЕНИЕ РОДИТЕЛЕЙ ДЕТЕЙ С ОСОБЫМИ ВОЗМОЖНОСТЯМИ ЗДОРОВЬЯ К ИНКЛЮЗИВНОМУ ПОДХОДУ В ОБРАЗОВАНИИ»