Общественный доклад о соблюдении прав на трудовую занятость инвалидов в Архангельской области
| Вид материала | Доклад |
- Доклад о соблюдении прав человека в саратовской области в 2004 году, 1258.81kb.
- Информационный отчет о деятельности Союза общественных объединений инвалидов Архангельской, 472.47kb.
- Ежегодный доклад о соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина на территории, 6073.98kb.
- Специальный доклад уполномоченного по правам человека в пермской области «о соблюдении, 146.45kb.
- О ситуации в агропромышленном комплексе Архангельской области, 445.7kb.
- Правительство архангельской области министерство здравоохранения и социального развития, 27.37kb.
- План лекции. Рынок труда и занятость. Влияние плотности населения на трудовую занятость, 35.63kb.
- Доклад о соблюдении прав человека в липецкой области, 4514.89kb.
- Доклад о соблюдении прав человека в Липецкой области и деятельности Уполномоченного, 3956.06kb.
- Доклад к заседанию коллегии министерства строительства Архангельской области, 135.31kb.
Общественный доклад
о соблюдении прав на трудовую занятость инвалидов в Архангельской области
Авторы-составители: Елена Шинкарева, Марина Дундина, Ольга Руссова
Доклад издан в рамках проекта «Инвалиды за право на работу», при финансовой поддержке ИОО - Фонд содействия (Венгрия).
Архангельск
2010
Анализ международного права и российское законодательство
в области занятости и трудоустройства инвалидов
Елена Шинкарева, к.ю.н., заведующая кафедрой гражданского и предпринимательского права юридического факультета ПГУ им.М.В. Ломоносова.
Защита трудовых прав граждан с инвалидностью – одна из гарантий, обеспечение которых необходимо в соответствии с международными обязательствами государства.
Обязанности государства по защите прав граждан с инвалидностью вытекают из целого ряда актов международного права и международных договоров, в которых участвует Российская Федерация, основными из которых являются:
1) Документы ООН:
- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах;
- Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов;
- Конвенция о правах инвалидов.
2) Документы Совета Европы:
- Европейская социальная хартия
В настоящем обзоре не приводятся иные важные международные документы, затрагивающие права инвалидов в сфере труда и занятости, целью не ставится всестороннее исследование соблюдения Российской Федерацией обязательств в отношении защиты права инвалидов на труд, не исследуется толкование норм указанных актов компетентными органами и экспертами.
В рамках данного обзора поставлена задача сопоставить отдельные нормы указанных международных актов (в их формулировках на русском языке) и национального законодательства (федерального и регионального законодательства Архангельской области) и сделать комментарии, относящиеся к практике реализации и защиты трудовых прав людей с инвалидностью на основе того материала, которым располагает АРО ВОГ, оказывая юридическую поддержку по обращениям граждан. Анализ ограничивается сопоставлением отдельных статей указанных актов и затрагивает, в основном, те права, за помощью в защите которых граждане обращались, или те проблемы, которые были выявлены в ходе семинаров и обсуждений с участием граждан с инвалидностью, представителей общественных организаций и работодателей, а также результаты проведенного опроса о соблюдении трудовых прав ЦСИ «Фокус».
Согласно Международному Пакту об экономических социальных и культурных правах всем гражданам без дискриминации должны быть гарантированы:
- в соответствии со статьей 6 право на труд, которое включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, и предпримут надлежащие шаги к обеспечению этого права
Согласно пункту 2 данной статьи меры, которые должны быть приняты государствами в целях полного осуществления этого права, включают
- программы профессионально-технического обучения и подготовки,
- пути и методы достижения неуклонного экономического, социального и культурного развития и
- полной производительной занятости
- в условиях, гарантирующих основные политические и экономические свободы человека;
- в соответствии со статьей 7 право на справедливые и благоприятные условия труда, включая, в частности:
a) вознаграждение, обеспечивающее как минимум всем трудящимся:
i) справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, причем, в частности, женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной платой за равный труд;
ii) удовлетворительное существование для них самих и их семей в соответствии с постановлениями настоящего Пакта;
b) условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены;
c) одинаковую для всех возможность продвижения в работе на соответствующие более высокие ступени исключительно на основании трудового стажа и квалификации;
d) отдых, досуг и разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый периодический отпуск, равно как и вознаграждение за праздничные дни;
- в соответствии со статьей 9 право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование.
В Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов, принятых резолюцией 48/96 Генеральной ассамблеи ООН 20 декабря 1993 года, вопросам занятости и трудоустройства посвящено правило 7:
Государствам следует признать принцип, в соответствии с которым инвалиды должны получить возможность осуществлять свои права человека, особенно в области занятости. Как в сельской местности, так и в городских районах они должны иметь равные возможности для занятия производительной и приносящей доход трудовой деятельностью на рынке труда.
1. Законы и правила в области занятости не должны быть дискриминационными в отношении инвалидов и не должны создавать препятствий для их трудоустройства.
2. Государствам следует активно поддерживать включение инвалидов в свободный рынок труда. Такая активная поддержка может осуществляться с помощью различных мероприятий, включая профессиональную подготовку, установление стимулируемых квот, резервируемое или целевое трудоустройство, предоставление ссуд или субсидий мелким предприятиям, заключение специальных контрактов и предоставление преимущественных прав на производство, налоговые льготы, гарантии соблюдения контрактов или оказание других видов технической или финансовой помощи предприятиям, нанимающим рабочих-инвалидов. Государствам следует побуждать нанимателей осуществлять разумные меры для создания инвалидам соответствующих условий.
3. Программы действий государств могли бы включать:
а) меры по проектированию и приспособлению рабочих мест и рабочих помещений таким образом, чтобы они были доступны для лиц с различными формами инвалидности;
b) меры поддержки в использовании новых технологий и в разработке и производстве вспомогательных устройств, приспособлений и оборудования и меры по облегчению доступа инвалидов к таким средствам и оборудованию, с тем чтобы они могли получить и сохранять за собой рабочее место;
с) обеспечение надлежащего обучения и трудоустройства, а также постоянной поддержки, например, индивидуальной помощи и услуг переводчиков.
4. Государствам следует организовывать и поддерживать кампании по расширению осведомленности общественности, призванные способствовать преодолению негативного отношения и предрассудков к рабочим-инвалидам.
5. Государства как наниматели должны создавать благоприятные условия для трудоустройства инвалидов в государственном секторе.
6. Государствам, организациям работников и нанимателям следует сотрудничать в реализации равноправной политики в области найма и продвижения по службе, улучшении условий труда, уровня заработной платы, в принятии мер по улучшению трудового окружения с целью недопущения травм и повреждений, ведущих к потере трудоспособности, и мер по реабилитации работников, получивших травму на производстве.
7. Во всех случаях следует преследовать цель трудоустройства инвалидов в условиях свободного рынка труда. В качестве варианта трудоустройства инвалидов, которые не могут устроиться на работу в условиях свободного рынка, могут быть созданы небольшие хозяйственные единицы, предоставляющие гарантированное или обеспеченное соответствующими средствами трудоустройство. Важно, чтобы качество таких программ оценивалось с точки зрения их целесообразности и достаточности для обеспечения возможностей по трудоустройству инвалидов на рынке труда.
8. Следует принимать меры для вовлечения инвалидов в разработку программ подготовки кадров и программ занятости в частном и неофициальном секторах.
9. Государствам, организациям работников и нанимателям следует сотрудничать с организациями инвалидов во всех усилиях, направленных на создание возможностей для подготовки кадров и в области занятости, включая установление гибкого рабочего графика, неполного рабочего дня, разделение должностей, самостоятельную занятость инвалидов и соответствующий уход за ними.
Права и гарантии инвалидов в сфере труда и занятости закреплены в статье 27 Конвенции о правах инвалидов:
1. Государства-участники признают право инвалидов на труд наравне с другими; оно включает право на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который инвалид свободно выбрал или на который он свободно согласился, в условиях, когда рынок труда и производственная среда являются открытыми, инклюзивными и доступными для инвалидов. Государства-участники обеспечивают и поощряют реализацию права на труд, в том числе теми лицами, которые получают инвалидность во время трудовой деятельности, путем принятия, в том числе в законодательном порядке, надлежащих мер, направленных, в частности, на следующее:
a) запрещение дискриминации по признаку инвалидности в отношении всех вопросов, касающихся всех форм занятости, включая условия приема на работу, найма и занятости, сохранения работы, продвижения по службе и безопасных и здоровых условий труда;
b) защита прав инвалидов наравне с другими на справедливые и благоприятные условия труда, включая равные возможности и равное вознаграждение за труд равной ценности, безопасные и здоровые условия труда, включая защиту от домогательств, и удовлетворение жалоб;
c) обеспечение того, чтобы инвалиды могли осуществлять свои трудовые и профсоюзные права наравне с другими;
d) наделение инвалидов возможностью эффективного доступа к общим программам технической и профессиональной ориентации, службам трудоустройства и профессиональному и непрерывному обучению;
e) расширение на рынке труда возможностей для трудоустройства инвалидов и их продвижения по службе, а также оказание помощи в поиске, получении, сохранении и возобновлении работы;
f) расширение возможностей для индивидуальной трудовой деятельности, предпринимательства, развития кооперативов и организации собственного дела;
g) наем инвалидов в государственном секторе;
h) стимулирование найма инвалидов в частном секторе с помощью надлежащих стратегий и мер, которые могут включать программы позитивных действий, стимулы и другие меры;
i) обеспечение инвалидам разумного приспособления рабочего места;
j) поощрение приобретения инвалидами опыта работы в условиях открытого рынка труда;
k) поощрение программ профессиональной и квалификационной реабилитации, сохранения рабочих мест и возвращения на работу для инвалидов.
2. Государства-участники обеспечивают, чтобы инвалиды не содержались в рабстве или в подневольном состоянии и были защищены наравне с другими от принудительного или обязательного труда.
Европейская Социальная Хартия, отдельные положения которой ратифицированы Российской Федераций (Федеральный закон от 16.10.2009). также предусматривает необходимость гарантий для инвалидов права на профессиональную ориентацию, профессиональное обучение (статьи 9, 10, обе ратифицированы РФ).
Статья 15 закрепляет право нетрудоспособных лиц на независимость, социальную интеграцию и на участие в общественной жизни:
Для обеспечения эффективного осуществления права на независимость, социальную интеграцию и на участие в общественной жизни нетрудоспособных лиц независимо от возраста, характера и происхождения их нетрудоспособности Стороны, в частности, обязуются:
1 Принять необходимые меры для того, чтобы профессионально ориентировать лиц с пониженной трудоспособностью и предоставить им возможности профессиональной подготовки (там, где это возможно), в рамках общей системы образования, а там, где это невозможно, через специализированные государственные и частные учреждения;
2 Активно способствовать занятости лиц с ограниченной трудоспособностью путем всяческого поощрения предпринимателей нанимать на работу таких лиц, использовать их в обычной производственной среде и приспосабливать условия труда к нуждам нетрудоспособных, а там, где это невозможно, создавать специальные рабочие места и производственные участки для инвалидов. В некоторых случаях такие меры могут потребовать обращения к специализированным службам занятости и поддержки инвалидов;
3 Содействовать полной социальной интеграции лиц с пониженной трудоспособностью в общественную жизнь, их участию в делах общества путем проведения мер, включающих техническую помощь, направленную на преодоление барьеров в общении и затруднений мобильности и обеспечивающих доступ инвалидов к транспортным средствам, жилью, культурным учреждениям и учреждениям досуга.
(Российской Федерацией приняты обязательства только по пунктам 1 и 2 настоящей статьи)
Гарантии занятости и трудоустройства инвалидов предусмотрены статьями 20-24 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24.11.1995 № 181-ФЗ (с изменениями и дополнениями на 1.04.2010, далее – Закон о соцзащите инвалидов), а также Законом РФ «О занятости населения в РФ» (с изменениями и дополнениями на 01.04.2010, далее – Законом о занятости). На региональном уровне такие гарантии закреплены в областном законе «О гарантиях занятости инвалидов в Архангельской области» от 27.05.1998 № 74-16-ОЗ (с изменениями и дополнениями на 01.04.2010).
Гарантии, в основном, обеспечиваются за счет квотирования рабочих мест и обязывания по закону работодателей создавать специальные рабочие места и принимать инвалидов на работу в счет установленной квоты.
Согласно Закону о занятости гражданам, испытывающим трудности в поиске работы (в том числе инвалидам) должны обеспечиваться дополнительные гарантии за счет государства. Среди таких гарантий закон предусматривает разработку и реализацию программ содействия занятости, создание дополнительных рабочих мест и специализированных организаций для труда инвалидов, установление квоты для приема на работу инвалидов, а также организацию обучения по специальным программам.
Согласно ст. 20 Закона о социальной защите инвалидов для граждан, которые имеют инвалидность, должны обеспечиваться дополнительные гарантии занятости, способствующие повышению их конкурентоспособности на рынке труда, в том числе:
- установление в организациях квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов;
- резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов;
- стимулирование создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов;
- создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации инвалидов;
- создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов;
- организации обучения инвалидов новым профессиям.
Программы содействия занятости могут разрабатываться как на федеральном, так и на региональном уровне.
Постановлением Правительства России от 29 декабря 2005 года № 832 утверждена федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы», которая предусматривает ряд мероприятий в целях улучшения реабилитации инвалидов и их интеграции в общество. Одной из задач программы (в сфере занятости) является осуществление мероприятий по поддержке предприятий, находящихся в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов, в целях создания дополнительных рабочих мест.
Реализацию мероприятий Программы планируется осуществлять за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке софинансирования, а также внебюджетных средств (средств общероссийских общественных организаций инвалидов). Программа предусматривает около 2 миллиардов рублей на финансирование модернизации производственных предприятий четырех всероссийских общественных организаций инвалидов (ВОИ, ВОС, ВОГ и общественная организация инвалидов войны в Афганистане) на весь период ее действия.
Право на свободный выбор труда, профессии и рода деятельности, а также право свободно распоряжаться своими способностями к труду предусмотрены статьей 2 Трудового кодекса РФ. Этим же актом установлены гарантии выплаты заработной платы в минимальном размере. Минимальный размер оплаты труда согласно ст. 133 ТК РФ должен быть не ниже прожиточного минимума трудоспособного населения.
Гарантия организации обучения инвалидов новым профессиям, предусмотренная в ст. 20 Закона о социальной защите инвалидов реализуется, прежде всего, через службу занятости. Граждане, признанные безработными, обладают правом на бесплатное получение услуг по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации по направлению органов службы занятости. Инвалиды (как и некоторые другие безработные граждане) обладают приоритетным правом на получение услуги по профессиональной подготовке и переподготовке через учреждения службы занятости. Согласно Закону РФ «Об образовании» граждане, имеющие инвалидность, имеют право неоднократно получать бесплатное профессиональное образование по направлению государственной службы занятости (по общему правилу государство гарантирует получение бесплатного профессионального образование лишь один раз – когда образование соответствующего уровня гражданин получает впервые).
Гарантии обеспечения безопасных условий труда, соответствия условий труда требованиям гигиены, ограничения рабочего времени, предоставления времени отдыха также включены в Трудовой кодекс РФ (статья 2).
На практике в результате действия ряда подзаконных актов и сложившихся обычаев имеют место нарушения права на свободный выбор труда, либо не достигается баланса между правом на выбор труда и мерами государственной поддержки.
Существование дискриминационной практики трудоустройства инвалидов имеет под собой некоторые правовые основания. Постановлением Министерства труда РФ от 8 сентября 1993 года № 150 утвержден перечень приоритетных профессий рабочих и служащих, овладение которыми дает инвалидам наибольшую возможность быть конкурентоспособными на региональных рынках труда. Документ зарегистрирован в Министерстве юстиции и официально опубликован. Перечень содержит несколько десятков профессий, для большинства из которых не требуется наличия высшего профессионального образования. Для некоторых профессий (агент, садовник, фасовщик) вообще не требуется профессионального образования, достаточно лишь минимальной профессиональной подготовки. Этот перечень может быть использован учреждениями медико-социальной экспертизы (МСЭ) при составлении индивидуальной программы реабилитации (ИПР). В ряде обращений граждане отмечали, что в разделе трудовых рекомендаций ИПР специалисты МСЭ указывают рекомендуемые, по их мнению профессии, без учета профессиональной подготовки инвалида и его права свободно выбирать род деятельности.
На практике, как отмечается в обращениях, заключение о рекомендуемом характере и условиях труда ограничивается лишь указанием на рекомендуемые профессии «работа садовником» и т.п., либо общими фразами «рекомендована работа по специальности» или «рекомендован труд в специально созданных условиях». Более 40 % опрошенных в ходе мониторинга не знают о существовании ИПР (как правило это те, кому инвалидность была установлена бессрочно до 2002 года), то есть ее не имеют. ИПР составляется учреждениями медико-социальной экспертизы по заявлению гражданина. Следовательно, для того, чтобы быть признанным безработным и получить бесплатно услуги по профподготовке и переподготовке гражданин с инвалидностью должен сначала обратиться в учреждение МСЭ, а только затем в службу занятости. На это уходит, как правило, не менее двух месяцев. При этом, как показывает практика, он не получает развернутой программы трудовой реабилитации, а лишь короткое заключение, которое не несет в себе, как правило, необходимой информации о том, какие конкретно специальные условия труда должны быть для работника созданы. Поэтому установленные в законе о занятости правила не помогают трудоустройству, а скорее препятствуют свободному выбору профессии и устанавливают дополнительный барьер (получение ИПР и ее предъявление) для получения государственных услуг безработными инвалидами.
Несмотря на то, что ИПР для инвалида носит рекомендательный характер, ее представление обязательно при обращении в службу занятости в целях подбора подходящей работы. Согласно абз. 4 п.2 ст. 3 Закона о занятости в редакции федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ гражданин, относящийся к категории инвалидов, для решения вопроса о признании его безработным дополнительно предъявляет индивидуальную программу реабилитации инвалида, выданную в установленном порядке и содержащую заключение о рекомендуемом характере и условиях труда. Поскольку норма обязывает представить ИПР, а не предоставляет права предъявить трудовые рекомендации, если таковые разработаны, в случае непредоставления данного документа инвалиду может быть отказано в признании его безработным. Такой вывод основан на положениях п.2 ст. 3 Закона о занятости, которые указывают на то, что решение о признании безработным принимается после представления гражданином всех необходимых документов. Этот вывод подтверждается и положениями п.7 Порядка регистрации безработных граждан, в котором среди документов, которые должны быть представлены учреждению занятости для решения вопроса о регистрации в целях поиска подходящей работы, указаны трудовые рекомендации для инвалидов, заключение о рекомендуемом характере и условиях труда или ИПР. Все документы должны быть выданы в установленном порядке, то есть не могут быть произвольно составленными специалистами, которые не имеют права на выдачу таких документов.
Согласно положению о порядке организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.12.2004 № 805 (действующему с изменниями и дополнениями), разработка и корректировка ИПР, в том числе определение видов, форм, сроков и объемов мероприятий по реабилитации, в частности, профессиональной, относится к компетенции бюро МСЭ.
Другие учреждения и специалисты такие заключения в отношении инвалидов выносить не вправе.
Для государственных органов и учреждений, которые указаны в качестве исполнителей ИПР, она является обязательной. Таким образом, право на выбор деятельности может быть ограничено рамками тех рекомендуемых профессий, которые указаны в ИПР, в особенности при обращении в государственную службу занятости. Больше возможностей выбора – у тех граждан с инвалидностью, в чьих ИПР не содержится рекомендуемых профессий, но указываются рекомендуемые условия труда (касающиеся режима работы, видов трудовых функций, которые противопоказаны и т.д.) Несколько предложений опрошенных по данным отчета о мониторинге включали следующее: «расширить перечень профессий». Это подтверждает вывод о наличии ограничений дискриминирующего характера при выборе профессии и рода занятий в соответствии с действующим перечнем.
Наибольшие трудности представляет трудоустройство на квотированные рабочие места. В ходе мониторинга только 15% опрошенных указали, что информации о квотировании рабочих мест достаточно, большинство считает, что недостаточно или просто не знает об этом и поэтому не уверено, что эта информация нужна. При этом приемлемым для себя считают трудоустройство через квоты на предприятиях также примерно 15% опрошенных. Недостаточность информации проявляется, в частности, в том, что на сайте областной службы занятости размещен лишь общий список свободных рабочих мест (www.arhzan.ru), предложения о свободных рабочих местах в счет квоты и специальных рабочих местах не размещаются на сайте, поэтому инвалиды должны обращаться лично за получением этой информации.
В 2009 году для приема на работу инвалидов предприятия и организация Архангельской области постановлением Главы администрации области определена квота в размере 8109 человек. Сколько работает инвалидов на этих рабочих местах – не сообщается (на сайте службы занятости этой информации нет).
В г. Архангельске, по информации центра занятости, за 2009 год трудоустроено в счет квоты всего 2 инвалида, примерно 700 квотированных рабочих мест заявлены работодателями как занятые инвалидами, тогда как размер квоты по городу составляет 2992 рабочих мест.
По-видимому, система квотирования рабочих мест, часто критикуемая за ее неэффективность, не используется в должной мере, не проявляет своего потенциала и причина этого, в первую очередь, – недостаточность информации и у работодателей, и у работников. Для работодателей на сайте областной службы занятости размещена лишь выдержка из закона, обязывающая создавать рабочие места в счет квоты и специальные рабочие места, однако ни контактных лиц, которые могли бы дать пояснения по порядку выполнения квоты, ни разъяснений по созданию таких мест – нет. Также не сведений о семинарах для работодателей. Общественные организации могли бы оказывать помощь при их проведении.
Стимулируя инвалидов устраиваться на работу, государство устанавливает правила, предполагающие снижение государственной социальной поддержки в случае осуществления гражданином оплачиваемой деятельности. На практике это выражается в «понижении» группы инвалидности (с Iй на IIю или со IIй на IIIю или до 2010 года - степени ограничения способности к трудовой деятельности, которая определяла размер пенсии) или «снятии» инвалидности (до 2010 года - ОСТД), в случае если гражданин работает или получил профессиональное образование. Таким образом существенно снижается объем пенсионного обеспечения. При этом нередко в обращениях граждане отмечают, что работа, которую они выполняют, является малооплачиваемой (кстати, в вышеупомянутом перечне профессий лишь единицы можно отнести к категории относительно хорошо оплачиваемых и требующих соответственно высокой квалификации), поэтому, теряя часть пенсии, они не приобретают заметного повышения уровня материальной обеспеченности в связи с трудоустройством. Более 20 % опрошенных заявили о неудовлетворенности работой по той причине, что заработная плата не соответствует потребностям. Это обстоятельство может объяснять, почему инвалиды сравнительно неактивны на рынке труда и предпочитают не работать (или, по крайней мере, официально не работать), чтобы не лишиться тех гарантий социальной поддержки, которые они получают, не работая. Почти треть опрошенных (27,3 %) заявили о том, что в случае длительного отсутствия работы они предпочтут жить за счет пенсии, лишь 11 % обратятся в службу занятости, 16 % будут искать временную работу или случайный заработок.
«Случай М.» М., 27 лет, является инвалидом с детства III группы по заболеванию, которое вызывает ограничения в передвижении. М. передвигается самостоятельно, как правило, не использует трость, которая предоставлена в соответствии с ИПР. Рекомендации по условиям труда – не рекомендована работа, связанная с длительной ходьбой или длительным сидением. В период инвалидности М. получает высшее профессиональное образование по специальности «экономист». При очередном переосвидетельствовании в 2009 году, учреждение МСЭ выносит заключение о признании М. инвалидом, с отсутствием ограничений способности к труду, мотивируя тем, что у М. нет противопоказаний к профессиональной деятельности. Таким образом, М. утрачивает право на трудовую пенсию по инвалидности (до 2010 года пенсия назначалась только инвалидам, имеющим ОСТД I, II или III степени). М. также не имеет права на социальную пенсию, так как ОСТД отсутствует. В связи с тем, что инвалидность все-таки установлена М. имеет право на льготы по оплате жилья и на ежемесячную денежную выплату и набор социальных услуг (ЕДВ составляла в то время около 1000 рублей для инвалидов, не имеющих ОСТД, однако, из этой суммы вычиталась стоимость НСУ, если гражданин не отказался от его получения, отказ можно было оформить до 1 октября текущего года и его действие распространялось на следующий бюджетный год). В то же время М. – молодой специалист и без опыта работы вряд ли сможет устроиться на работу. Если М. обратится в службу занятости и получит статус безработного, то будет получать минимальное пособие (учитывая отсутствие стажа работы и заработной платы до обращения в службу занятости), размер которого в 2009 году установлен 850 рублей (с учетом районного коэффициента, применяемого в городе Архангельске, его размер равен 1020 рублей). Прожиточный минимум на территории области – около 6000 рублей. В результате в центр занятости М. не обращается, в течение года живет случайными нерегулярными заработками, начинает развивать бизнес в сфере консультационных услуг».
В случае М. проявляются характерные недостатки системы государственной поддержки лиц с ограниченными возможностями. Весь объем социальной поддержки предусмотрен и рассчитан на тех лиц, которые официально признаны инвалидом. Получение такого статуса обуславливает основную часть мер государственной социальной помощи. Если человек этот статус утрачивает, он сразу теряет практически весь этот объем льгот и поддержки, а какой-либо замены, или компенсации, или переходного периода, при котором он мог бы приспособиться к новым условиям жизни, постепенной реабилитации и интеграции не происходит. Человек испытывает шок и в лучшем случае (при молодом возрасте и относительно позитивных жизненных установках) выживает за счет своих внутренних резервов. Государственная система поддержки граждан с ограниченными возможностями построена по принципу «все или ничего» и если гражданин утратил статус инвалида, он практически сразу (выплата пенсии прекращается с 1го числа следующего месяца) лишается основного вида государственной социальной поддержки - пенсии. Поскольку подобные ситуации – не случайность, а закономерность, естественным образом те инвалиды, которые знают о подобных случаях, хотят избежать «шоковой терапии» и предпочтут не выходить на работу и искать доказательства ухудшения состояния здоровья и невозможности работать скорее, чем проявлять свои способности и стремиться к их реализации. Система социальной поддержки инвалидов государством фактически не изменилась с отменой с 2010 года степеней ОСТД и возвратом к системе предоставления льгот по группам инвалидности. И сейчас, как и ранее, она «привязана» к статусу инвалида.
В то же время, если бы ситуация не была такой шоковой, а господдержка продолжалась бы какое-то время или была бы заменена другими, хотя бы временными, мерами (выплатой пособия, возможностью устроиться на квотированное или специальное рабочее место с гарантированным минимумом оплаты труда сразу же после «снятия» инвалидности и с учетом тех ограничений способности к труду, которые сохраняются и существуют независимо от признания гражданина инвалидом), то можно было бы ожидать более эффективных результатов.
Кроме того, нежелание работать подкрепляется и существующими жесткими правилами предоставления социальной поддержки в виде компенсационных выплат.
В соответствии с Указом президента РФ с 2007 года инвалиды I группы и дети-инвалиды получили право на новый вид государственной социальной поддержки – компенсационную выплату на уход (инвалиды ее называют «надбавкой на уход», так как выплата осуществляется одновременно с пенсией, повышая ее размер), которая выплачивается инвалиду, однако, назначается неработающему трудоспособному лицу (которое регистрируется в органах пенсионного фонда, подавая соответствующее заявление), осуществляющему уход за инвалидом. В настоящее время размер этой выплаты составляет 1200 рублей ежемесячно (с учетом районного коэффициента, применяемого в г. Архангельске – 1440 рублей). Предназначены эти средства на то, чтобы инвалид мог оплатить услуги по уходу за ним (поход в магазин за прдуктами, приготовление обеда, проведение уборки в жилом помещении и т.п.), но в нормативных актах целевое расходование этих средств не обозначается, соответственно инвалид тратить их может по своему усмотрению, исходя из того, что именно ему необходимо. Во исполнение этого Указа правительство РФ приняло порядок осуществления таких выплат постановлением от 04.06.2007 № 343. Согласно этому документу выплата прекращается, в частности, в случае выполнения нетрудоспособным гражданином либо лицом, осуществляющим уход, оплачиваемой работы (пункт 9 д порядка). Этой выплатой могут воспользоваться все инвалиды I группы. Среди них есть такие, которые передвигаясь на кресле-коляске, работать могут и хотят, но не имеют возможности исключительно по той причине, что окружающая среда для них абсолютно недоступна физически (из дома не выйти, транспортом не воспользоваться, к рабочему месту нет подъезда).
«Случай И.». «И., 45 лет, является инвалидом с детства I группы по заболеванию опорно-двигательного аппарата, передвигается на кресле-коляске. По характеру – творческий человек, для которого работа в сфере дизайна, оформления, верстки является интересной, а ее результаты пользуются спросом и находят своего потребителя. После прохождения дистанционных курсов И. работает на дому, оказывая оформительские, дизайнерские услуги. Работа не является постоянной, зависит от заказов, заработок колеблется от нескольких сотен рублей в месяц до нескольких тысяч и в среднем составляет примерно 1500 рублей в месяц. Узнав о том, что осуществление оплачиваемой работы повлечет прекращение выплаты надбавки на уход, И. больше не оформляет договоров со своими клиентами». Так делают многие другие «колясочники», которые намерены реализовать свои способности и хотят работать. Однако, лишившись государственной социальной поддержки в виде надбавки, они не приобретают значимого увеличения своих доходов. Фактически практика применения президентского Указа способствует формированию скрытого рынка труда для инвалидов.
Видимо, правовое регулирование должно быть более мягким и прекращение государственной поддержки должно быть не резким, а постепенным, например, в виде постепенного снижения размера выплат сообразно повышению собственных доходов гражданина. Это было бы возможно, если бы размер выплаты равнялся прожиточному минимуму. Необходимо учитывать, что рынок труда для инвалидов является очень уязвимым и находится лишь в стадии становления, не так много времени прошло после того, как функция трудоустройства инвалидов перестала быть полностью регулируемой государством через систему специальных предприятий и жестко регламентированной. Формирующийся рынок труда инвалидов требует внимания, стратегического планирования, мониторинга развития. Резкие решения в этой сфере, «бросающие» человека в крайнее положение, позволяющие на законных основаниях оставлять его без помощи и поддержки, могут негативно повлиять на развитие успешных практик трудоустройства. И в этой перспективе квотирование рабочих мест как переходный механизм, а также создание специализированных предприятий или рабочих мест для помощи в реабилитации, получения профессии, прохождения стажировки, может сыграть позитивную роль.
В двух вышеприведенных случаях затрагивается и право гражданина на социальное страхование. Стараясь избежать «снятия» инвалидности, граждане стремятся зарабатывать, не оформляя трудовых или гражданско-правовых отношений. Это означает, что получаемые выплаты не сопровождаются уплатой средств на обязательное социальное страхование и таким образом, ограничивается гарантия страхового пенсионного обеспечения именно тех граждан, кто больше всего нуждается в повышении доходов.
В результате установления жесткой взаимозависимости трудоустройства и социальной поддержки у инвалидов формируется высокий уровень недоверия к государству и проводимой им социальной политике, а это несомненно будет создавать препятствия реализации любых социальных реформ (в виде скрытых действий либо в форме активного выражения неудовлетворения), ожидание которых уже заранее связано с негативными прогнозами и не поддерживается изначально.
Исходя из этих наблюдений можно сделать вывод о том, что положения российских нормативных актов не соответствует нормам Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов, в частности, положению 2 о том, что законы не должны создавать препятствий для трудоустройства инвалидов. Несмотря на то, что препятствия являются непрямыми, а скорее косвенными и являются следствием ошибок в создании механизма реализации права, тем не менее они реальны и ощутимы, что подтверждается и материалами проведенного опроса.
В Трудовом кодексе РФ, содержится общая гарантия запрета на дискриминацию при реализации трудовых прав по различным признакам, не связанным с деловыми качествами работника, перечень которых не является открытым (статья 3). Но такого основания как «состояние здоровья» или «инвалидность» в этом списке нет. В отношении запрета дискриминации российское законодательство не противоречит международным актам (соответствие, по крайней мере, в минимальном объеме, в виде общего запрета дискриминации, имеется).
Запрещение дискриминации при заключении договоров в сфере труда содержится в ст. 23 ФЗ о социальной защите инвалидов:
Не допускается установление в коллективных или индивидуальных трудовых договорах условий труда инвалидов (оплата труда, режим рабочего времени и времени отдыха, продолжительность ежегодного и дополнительного оплачиваемых отпусков и другие), ухудшающих положение инвалидов по сравнению с другими работниками.
В Законе РФ о занятости населения нет норм, непосредственно запрещающих дискриминацию.
Согласно п.2 ст. 5 этого закона государственная политика в области содействия занятости населения направлена, в частности, на обеспечение равных возможностей всем гражданам Российской Федерации независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости.
Вновь такой признак как инвалидность не рассматривается как значимый для обеспечения равных возможностей в реализации прав в области труда и занятости. В то же время необходимость создания равных возможностей, о которых идет речь в Стандартных правилах и Конвенции о правах инвалидов, не предполагает следование принципу формального равенства (равного объема прав), а равенства фактического (в виде равенства возможностей). Практика показывает, что возможности трудоустройства для людей с инвалидностью не одинаковы. Неравенство очевидно и ярко проявляется при оценке доступности рабочих мест, прежде всего их физической доступности и приспособленности к нуждам людей с ограниченными возможностями.
В течение последних лет в России принят целый ряд правовых актов (строительных правил, санитарных правил, рекомендаций по созданию условий профессионального обучения), регулирующих вопросы, относящиеся к организации рабочих мест, обеспечению доступности зданий, учреждений. Однако статус нормативного правового акта (тем более закона) эти правила не всегда не имеют. На уровне законодательства закреплен лишь общий запрет дискриминации, но механизм защиты от него не создан. В этом смысле российское законодательство также отстает от вышеупомянутых международных актов, не в полной мере соответствуя им. Ни специального закона о запрещении дискриминации, ни положений в законе о соцзащите инвалидов, закрепляющих специальные гарантии защиты от дискриминации, нет. Общая гарантия судебной защиты любого нарушенного права никак не помогает в создании этого механизма, ибо доказать то, что в законе не раскрыто (а именно понятие дискриминации, формы ее, распределение бремени доказывания по делам о дискриминации), невозможно.
Можно было бы дополнить статью 3 ТК РФ таким положением:
«Дискриминацией, в частности, является отказ в обеспечении разумного приспособления рабочего места и условий труда, в тех случаях, когда необходимость создания специальных условий труда (специального рабочего места) или разумного приспособления рабочего места определена в индивидуальной программе реабилитации (программы реабилитации пострадавшего) гражданина»; либо в более привычной для российского законодателя формулировке: «Не допускается отказ в обеспечении разумного приспособления рабочего места и условий труда, в тех случаях, когда необходимость создания специальных условий труда (специального рабочего места) или разумного приспособления рабочего места определена в индивидуальной программе реабилитации (программы реабилитации пострадавшего) гражданина».
Конвенция о правах инвалидов указывает на необходимость более широкого запрещения дискриминации, не только в вопросах, касающихся вступления в трудовые отношения и выполнения работы, но и в выборе и осуществлении всех форм занятости. В этом отношении российское законодательство о занятости демонстрирует огромный пробел, закрывают который лишь отчасти общие положения Конституции РФ о равенстве прав граждан.
Расширение на рынке труда возможностей для трудоустройства инвалидов предполагает, как минимум два направления: содействие трудоустройству на открытом рынке труда и развитие специального рынка труда (квотируемых и специальных рабочих мест). Первое направление предполагает, в первую очередь, содействие разумному приспособлению инфраструктуры населенных пунктов и рабочих мест. Равенство реальное, а не формальное может быть обеспечено, когда условия работы и рабочие места одинаково удобны и доступны и максимально приближены к нуждам работников. Скрытая дискриминация часто присутствует в тех случаях, когда отказ в приеме на работу вызван неготовностью работодателя нести дополнительные затраты на приспособление рабочего места специально для работника с инвалидностью, хотя обязанность обеспечить условия труда в соответствии с ИПР законом определена. Если бы по национальному закону устанавливалась обязательность разумного приспособления, это стимулировало бы работодателей предусматривать заранее в планах размещения рабочих мест необходимые условия, которые были бы удобны для всех работников, в том числе и работников с инвалидностью.
Гарантии найма в государственном секторе также являются важной мерой обеспечения занятости людей с инвалидностью, в тех случаях, когда для работы требуется создание специального рабочего места или когда объем выполняемой работы человеком с инвалидностью существенно ниже установленных норм выработки.
В федеральном законе о социальной защите инвалидов статья 22 предусматривает создание специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов. Норма вызывает много вопросов при ее применении, в т.ч. вопросов технического характера – что такое специальное рабочее место, как его оборудовать, каковы характеристики специального рабочего места. В мае 2009 года главным санитарным врачом РФ утверждены санитарные требования СП 2.2.9.2510-09 «Гигиенические требования к условиям труда инвалидов» (18.05.2009). Документ зарегистрирован в Министерстве юстиции РФ, введен в действие с 15 августа 2009 года и устанавливает общие требования к организации труда работников с инвалидностью, так и специальные требования применительно к отдельным видам ограничений (по зрению, слуху, заболеваниям сердечно-сосудистой системы и т.д.). Необходимо будет в дальнейшем отслеживать практику действия этого документа.
Один из возникших вопросов непосредственно с ним связан. «Случай Н.»:
«Н. имеет взрослого сына - инвалида с детства, 21 года, который является глухим. Сын заканчивает обучение профессии столяра (при поступлении в училище мед. комиссия не выявила противопоказаний для обучения по этой специальности). Планируя устройство сына на работу по окончании обучения, Н. обращается к работодателю, у которого есть работа по данной специальности. Работодатель сказал, что, к сожалению, не сможет принять сына на работу, так как опасается ответственности. Работа в цехе связана с повышенным шумом и, по словам работодателя, его предупредили в государственной инспекции труда, что привлекут к ответственности, если на работу с вредными производственными факторами он примет инвалида. Таким образом, мотив отказа в приеме на работу следующий: действующие правила не позволяют работодателю принимать на эту работу инвалидов. Вопрос пока не решен, письменного отказа в приеме на работу нет. Однако случай предупреждает о возможных проблемах в дальнейшем».
Согласно пункту 6.5.2. правил СП 2.2.9.2510-09 инвалиды с поражением органов слуха не допускаются к работам в условиях интенсивного шума и локальной производственной вибрации, с движущимися механизмами. А в соответствии с пунктом 4.2. противопоказанными для трудоустройства инвалидов являются условия труда, характеризующиеся наличием вредных производственных факторов, превышающих гигиенические нормативы и оказывающих неблагоприятное воздействие на организм работающего и/или его потомство, в частности физические факторы (шум, вибрация и т.п.). В общих правилах, таким образом, установлен запрет на прием инвалида на работу в тех случаях, когда вредный производственный фактор превышает установленную правилами норму, а для работников с нарушениями слуха – интенсивный шум и локальная вибрация являются абсолютными препятствиями для работы.
Категория «инвалиды с поражением слуха» охватывает большую группу людей с разной степень тугоухости от незначительных нарушений до полной глухоты. Является ли одинаково вредной работа в таких условиях для людей с разными нарушениями слуха, и как соотносятся понятия «интенсивный шум» и «превышение допустимых нормативов шумовых факторов» - это вопрос для специалистов в области сурдологии. Что это будет означать для потенциального работника со сниженным слухом? Как должны соотноситься принцип установления жестких границ допустимых действий и принцип разумного приспособления? Вероятно, жесткими запретами не следовало бы умалять значения принципа разумного подхода с учетом разработанных индивидуальных рекомендаций. В противном случае у работодателя появляются вполне оправданные нормативным актом основания для отказа в работе и вместо позитивного содействия трудоустройству вводимые правила будут создавать новые препятствия.
В упомянутых правилах СП 2.2.9.2510-09 вводится понятие специализированного предприятия:
Под специализированным предприятием понимается предприятие, независимо от форм собственности, применяющее труд инвалидов, осуществляющее комплекс мер по профессиональной и социальной реабилитации, обеспечивающее организацию на производстве медицинского обслуживания инвалидов, выпускающее потребительские товары, товары производственно-технического назначения, где общая численность работающих составляет не менее 15 человек.
Документ допускает создание таких предприятий в любых организационно-правовых формах. Таким образом, возникают следующие вопросы:
- в какой мере государство готово принять на себя обязанность по созданию таких предприятий, какие органы будут уполномочены на их учреждение и осуществление контроля их деятельности;
- как будет обеспечиваться стабильность работы таких предприятий и созданных рабочих мест в условиях рынка;
- какие меры будут приниматься для стимулирования создания частных предприятий, как коммерческих, так и некоммерческих, какова будет их государственная поддержка.
Вероятно, такие предприятия, являясь государственными, и могли бы обеспечить те гарантии государственного найма, которые упомянуты в конвенции. Пока таких предприятий на территории Архангельской области нет.
Немаловажным моментом для участия инвалидов в открытом рыке труда является поддерживаемая гибкость и многообразие условий труда. Запросы инвалидов и членов семей, имеющих детей с инвалидностью специфичны. Зачастую безработных инвалидов характеризуют как людей, не желающих работать, приходящих в службу занятости только за пособием. Между тем, необходимо исследование действительного запроса граждан в области трудоустройства и оценка того, насколько этот запрос удовлетворен.
По итогам мониторинга для каждого третьего опрошенного трудоустройство является актуальным, более трети опрошенных возрастной группы 25-34 года (36,4 %) и четверть опрошенных 35-44 лет (25,0 %), сообщили, что у них есть работа, но она их не устраивает. Из числа опрошенных тех же возрастных категорий 24,2 % и 19,4 % соответственно сообщили, что ищут возможность дополнительного заработка. Заявили о нежелании работать, в том числе и в связи с нетрудоспособностью, лишь около 4 % из числа опрошенных (355 человек). Поскольку опрос проводился активистами общественных организаций и вне мест оказания государственных услуг и работы, вероятно, результаты заслуживают доверия и дают почву для сомнений в обоснованности утверждений «инвалид-иждивенец, который не хочет работать, а рассчитывает лишь получать».
О том, что запрос о трудоустройстве инвалидов (и членов семей, имеющих детей-инвалидов) не в полной мере удовлетворен, свидетельствуют указанные респондентами причин неудовлетворенности работой (вопрос анкеты 4):
| заработная плата не соответствует моим потребностям | 20,6 |
| она не соответствует моему здоровью | 5,4 |
| существуют социально-психологические проблемы в коллективе | 3,4 |
| из-за несоблюдения правовых норм касающихся прав инвалидов или родителей ребенка с инвалидностью | 3,1 |
| трудно добраться до работы | 3,1 |
| на работе нет пандусов | 0,6 |
| другое (указать) | 2,3 |
В строке «другое» содержатся такие ответы: