Geum.ru

Сборник материалов международной научно-практической конференции

Вид материалаДокументы

Содержание


Роль прокурорского надзора в соблюдении и применении
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   16
"Оку государеву" правозащитные функции противопоказаны

Велик соблазн привести множество примеров, когда прокуратура вместо защиты прав и свобод человека является их прямым нарушителем, а вместо функций контроля за единообразным применением законов присваивает себе функции толкования этих законов, причем толкования именно в смысле ущемления прав и свобод, и даже в нарушение конституции. Но я не стану перечислять многочисленные "грехи" прокуратуры, хотя, можете поверить на слово, что, как у всякой правозащитной организации, жалоб на действия прокуратуры, и жалоб обоснованных, у нас не то что "чемоданы", а, как говорится, - "вагон и маленькая тележка".

На мой взгляд, государственные реформы вообще и судебно-правовая реформа в частности у нас пробуксовывают от того, что в силу менталитета самих реформаторов мы не можем определиться - чего же мы хотим в результате этих реформ.

Мы пытаемся поручить правозащитные функции государственным структурам, сама природа которых не отвечает этому по определению. Откройте законы об МВД, о КНБ, о прокуратуре - везде в первых статьях записано, что их основная функция - защита прав и свобод человека. Но сколько ни призывай льва питаться нектаром, даже и в законодательном порядке, он все равно будет есть мясо. Соединение в работе прокуратуры двух взаимоисключающих функций - защиты интересов государства и защиты прав и свобод человека - это попытка соединить в одно целое лед и пламя.

Концепция прав человека исходит из противостояния личности и государства. Государство по своей природе всегда пытается ограничить права и свободы человека, используя в качестве "карающего меча" свои органы принуждения. Именно государство в лице своих представителей выступает главным нарушителем прав и свобод личности. Защищая в качестве "ока государева" интересы государства, прокуратура выступает как силовой орган принуждения личности. В качестве же "защитника прав и свобод человека" та же прокуратура должна выступать против государства и его представителей. Совмещение этих взаимоисключающих функций невозможно, это все равно, что пытаться стоять двумя ногами на разных краях пропасти. Просто нужно честно определиться и назвать вещи своими именами: функции прокуратуры - это надзор за единообразным применением законов в интересах государства (коль скоро она представляет обвинение со стороны государства в суде), функции полиции - борьба с преступностью, а функции спецслужб защита национальной безопасности. Как говорится, "богу-богово, а кесарю-кесарево".

А кто же тогда должен защищать права и свободы человека (помимо самого человека и общественных институтов)? Для выполнения этой функции мир пока еще не придумал более эффективной системы, чем суд, компетентный, честный и беспристрастный. И если наша судебная система для этого, скажем так, еще не вполне созрела, то это не значит, что она для этого в принципе не пригодна. Просто все усилия судебно-правовой реформы должны быть направлены на развитие правозащитных функций именно судебной системы.

Но это в том случае, если мы действительно стремимся к правовому государству, как об этом заявлено в нашей конституции.

Фокина Нинель,

Председатель Алматинского Хельсинкского комитета

(Международная Хельсинкская федерация по правам человека)

Роль прокурорского надзора в соблюдении и применении

международных договоров Республики Казахстан о равных правах

женщин и мужчин

Права женщин являются правами человека. У каждого человека есть право не подвергаться дискриминации по половому признаку. В соответствии с международными обязательствами казахстанским женщинам должны быть обеспечены равные права в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской и других областях.

Дискриминация казахстанских женщин проявляется в том, что они как определенная социальная группа находятся в невыгодном и неравноправном положении по сравнению с мужчинами. Например, в казахстанской прессе часто публикуют объявления о приеме на работу с указанием пола работника, в большинстве случаев мужчины. Между тем международные стандарты разрешают размещать объявление о найме женщин или мужчин только в том случае, если пол является "объективным требованием при приеме на работу" (например, объявление о найме модели или актера/актрисы).

Распространенное явление - нарушения конституционных прав женщин. Например, 37% опрошенных нами в марте 2001 г. женщин г. Алматы и Алматинской области указали на нарушение их политических прав, в том числе права на честные выборы.

Прокуратура РК осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и тем самым содействует реализации равных прав и возможностей вне зависимости от пола. Генеральный прокурор РК неоднократно издавал распоряжения в целях соблюдения законодательства по правам женщин, в том числе реализации Концепции государственной политики улучшения положения женщин в РК (одобрена Распоряжением Президента РК от 5 марта 1997 г.), Постановления Правительства от 19.07.1999 г. N 999, которым был утвержден Национальный план действий по улучшению положения женщин в Республике Казахстан.

Действующая Конституция РК 1995 г. предусматривает приоритет международных договоров, ратифицированных республикой, перед ее законами. Такие международные договоры должны применяться непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона (ст.4).

Казахстан ратифицировал важнейшие конвенции ООН по правам женщин:

- "О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин" от 18 декабря 1979 г. (была ратифицирована Парламентом Республики Казахстан в законе от 29 июня 1998 г.);

- "О политических правах женщин" от 20 декабря 1952 г.;

- "О гражданстве замужней женщины" от 29 января 1957 г. (законы РК от 30 декабря 1999 г.).

Конвенции Международной организации труда (МОТ):

- "О равном вознаграждении мужчин и женщин за труд равной ценности" от 29 июня 1951 г. (Закон РК от 14 декабря 2000 г.);

- "Относительно дискриминации в области труда и занятий" от 25 июня 1958 г. (Закон РК от 20 июля 1999 г.);

- "О дискриминации в области труда и занятий" от 4 июня 1958 г. (Закон РК от 20 июля 1999 г.);

- "О минимальном возрасте для приема на работу" N 138 от 26 июня 1973 г.;

- "О трехсторонних консультациях для содействия применению международных трудовых норм" N 144 от 2 июня 1976 г.;

- "О защите прав представителей трудящихся на предприятии и предоставляемых им возможностях" N 135 от 23 июня 1971 г.;

- "Об инспекции труда в сельском хозяйстве" от 25 июня 1969 г.;

- "Об охране заработной платы" N 95 от 1 июля 1949 г.;

- "Об организации службы занятости" N 88 от 17 июня 1948 г.;

- "Об инспекции труда в промышленности и торговле" N 81 от 19 июня 11 июля 1947 г.;

- "О применении принципов права на организацию и ведение коллективных переговоров" N 98 от 8 июня 1949 г.

Для совершенствования законодательства по правам женщин приняты важные соглашения стран СНГ:

- Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств от 29 октября 1994 г.,

- Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г.,

- Соглашение о гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов от 9 сентября 1994 г.

К сожалению, ратифицированные конвенции ООН и МОТ по правам женщин, соглашения стран СНГ правоохранительными органами напрямую не применяются. Судьи, прокуроры, следователи, полицейские, как правило, руководствуются только национальным законодательством.

Необходимо усиление прокурорского надзора за соблюдением международных договоров по правам женщин, применение эффективных национальных механизмов ответственности за их нарушение. Задачами прокурорского надзора является обеспечение соответствия законодательству правовых актов и действий органов, организаций, должностных лиц и граждан. Прокуратура РК обязана выявлять и устранять любые нарушения законности, причины и условия, способствующие таким нарушениям, содействовать восстановлению нарушенных прав.

Прокуратура РК совместно с другими государственными органами должна участвовать в проведении гендерной экспертизы законодательства РК с целью недопущения нарушения принципа равных прав и возможностей женщин и мужчин.

Выборочно опрошенные нами малообеспеченные женщины оценивают прокурорский надзор по защите их прав как малоэффективный. По их мнению, в большинстве случаев прокуратура занимает нейтральную позицию. Нередко на их вопросы о причине неисполнения некоторых казахстанских законов прокуроры отвечают, что надзирают за исполнением закона, а не за его применением. Востребовано усиление прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав социально уязвимых, малоимущих женщин (инвалидов, одиноких и многодетных матерей, беременных, женщин-оралманов).

Казахстан, присоединившись к международным договорам по правам женщин, провозгласил обеспечение равных прав и возможностей женщин и мужчин одним из приоритетов государственной политики. Этот принцип декларируется в ст.14 Конституции РК, а также воспроизводится в семейном, гражданском, трудовом, социальном, административном, уголовном, уголовно-процессуальном, уголовно-исполнительном законах.

Женские общественные объединения страны провели гендерную экспертизу Конституции РК, трудового, жилищного, социального, уголовного, уголовно-исполнительного, уголовно-процессуального законодательства. Анализ этого законодательства показал распространенность нарушений принципа равенства прав и возможностей женщин и мужчин. Например, в трудовом и социальном законодательстве РК содержатся противоречия и несоответствия международным стандартам по правам женщин. Наиболее грубые нарушения прав женщин содержатся в Законе РК "О труде в РК" (далее - ЗОТ РК):

1) Ст.48 ЗОТ РК допускает привлечение к работам в ночное время беременных женщин только с их согласия. В условиях массовой женской безработицы в стране добиться такого согласия от беременной женщины очень просто. Привлечение беременных женщин к работе в ночное время является прямой дискриминацией женщин и противоречит Конвенции N 89 о ночном труде женщин в промышленности от 9 июля 1948 г. (ст.3), где говорится, что "женщины, независимо от возраста, не используются на работах в ночное время на государственных и частных предприятиях или любых их филиалах, за исключением предприятий, на которых заняты лишь члены их семьи". Хартия СНГ также содержит запрет на привлечение беременной женщины к работе в ночное время и к сверхурочным работам (ст.9). Предусматривается строгая ответственность за нарушение прав беременной женщины. В реальной судебной практике таких дел единицы, так как наемные работницы боятся вообще потерять возможность трудоустройства из-за плохой репутации "склочницы", не верят в эффективность судебной защиты, не имеют средств для ведения порой длительных судебных процессов.

2) Казахстанские женщины в ЗОТ РК были лишены права на перерыв для кормления ребенка грудью. Это противоречит ст.5 Конвенции МОТ об охране материнства, где записано, что если женщина кормит своего ребенка грудью, она имеет право прерывать работу для этой цели на один или несколько перерывов в день, продолжительность которых устанавливается законодательством страны. Конвенция СНГ требует, чтобы матери, кормящие своих грудных детей, имели достаточно времени для этого (ст.14).

3) В Законе РК "О труде" не содержится прямого запрета на увольнение женщины, находящейся в отпуске по беременности и родам. Уголовная ответственность работодателя возможна за необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение женщины по мотивам ее беременности, или отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение с работы женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет, по этим мотивам. Прямой запрет издавать приказ об увольнении женщины, находящейся в отпуске по беременности и родам содержится в ст.6 Конвенции МОТ "Об охране материнства", в которой также предусматривается, что женщина, находящаяся в отпуске по беременности и родам, имеет право на выплаты за эти периоды пособия по беременности и право на получение денежного пособия и медицинской помощи (ст.4). Конвенция СНГ считает незаконным, если предприниматель уведомляет какую-либо женщину об увольнении во время ее отсутствия в связи с отпуском по беременности или в такое время, когда срок уведомления истекает во время ее отсутствия (ст.14). Хартия СНГ запрещает работодателю отказывать женщинам в приеме на работу и снижать им заработную плату по мотивам, связанным с беременностью и родами, наличием детей в возрасте до 3 лет, а одиноким матерям - в связи с наличием ребенка в возрасте до 14 лет (ребенка-инвалида до 16 лет), увольнять трудящихся указанных категорий по собственной инициативе, кроме случаев ликвидации предприятия и прекращения трудовых отношений по окончании контракта (ст.38). Ничего также не сказано в ЗОТ РК об установлении индивидуальных графиков работы и режима неполного рабочего времени для казахстанских женщин, хотя это предусмотрено в Хартии СНГ.

4) Размер пособия по беременности и родам в Законе "О труде в РК" не ограничен. Порядок исчисления средней заработной платы работников для расчета пособий по беременности и родам устанавливается законодательством РК (ст.78 ЗОТ). В настоящее время величина пособий определена постановлением правительства и ограничена десятикратным месячным расчетным показателем. Конвенция МОТ "Об охране материнства" предусматривает, что женщина, находящаяся в отпуске по беременности и родам, имеет право на выплаты за эти периоды пособия по беременности и право на получение денежного пособия и медицинской помощи (ст.4).

Законодательное установление размеров денежного пособия должно обеспечить для самой женщины и ее ребенка хорошие с точки зрения гигиены жизненные условия и надлежащий уровень жизни. Денежные пособия и медицинская помощь предоставляются либо за счет средств системы социального страхования, либо за счет государственных фондов. В том и другом случае они предоставляются по праву всем женщинам, которые отвечают предписанным условиям. Когда сумма денежных пособий предоставляется за счет средств обязательного социального страхования, исчисляется на основе предшествовавшего заработка, она составляет не менее двух третей предшествующего заработка женщины, учитываемого с этой целью. Хартия СНГ рекомендует такой размер денежного пособия по беременности и родам, который полностью компенсирует утраченный заработок. Размеры денежных пособий по уходу за ребенком не должны быть ниже установленного национальным законодательством уровня минимальной заработной платы (ст.37).

По мнению женских НПО ограничение размера пособия по беременности и родам в размере десятикратного расчетного показателя лишено экономического смысла и нарушает конституционное право женщин на защиту материнства и детства (ст.27), противоречит ст.14 Конституции РК о равенстве по половому признаку, так как отпуск по беременности и родам мужчине не предоставляется, и, следовательно, мужчина таким ограничениям по оплате не подвергается. Оно противоречит также Декларации прав ребенка ООН от 20 ноября 1959 г., которая провозглашает, что ребенок должен при всех обстоятельствах быть среди тех, кто первым получает защиту и помощь, и ст.25 Всеобщей Декларации прав человека о том, что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь.

5) Закон РК "О труде" перекладывает обязанность по выплате социального пособия по беременности и родам с государства на работодателя, который обязан за счет своих средств его выплачивать (ст.87). Это противоречит Конвенции МОТ об охране материнства, которая гласит: "Ни в коем случае предприниматель не несет лично ответственности за расходы по выдаче таких пособий (имеется в виду пособие по беременности и родам), предоставляемых занятым у него женщинам. Это резко снижает заинтересованность работодателя в женском труде, ставит предприятия с преобладающим удельным весом занятых женщин в заведомо неравные условия по затратам на социальное обеспечение (ст.4 п.8).

6) В законодательстве Казахстана имеются факты открытой дискриминации женщин. Закон "Об охране труда в РК" от 22 января 1993 г. указывает, что "все женщины, а также лица моложе восемнадцати лет принимаются на работу только после предварительного медицинского осмотра, и в дальнейшем до достижения женщинами возраста 45 лет, а несовершеннолетними - 18 лет они должны проходить обязательный ежегодный медицинский осмотр (ст.17)". Якобы забота о здоровье женщины превратилась в ее дискриминацию, в том числе и финансовую, так как в наши дни такие ежегодные медицинские осмотры стали платными. На основании ст.31 Закона РК о труде работодатель обязан отстранить от работы работника, не прошедшего медицинский осмотр, если он является обязательным в соответствии с законодательством. Очевидно, что в обычных условиях к здоровью женщины не могут быть предъявлены более строгие требования по сравнению с мужчиной. Женские НПО обращались в Генеральную прокуратуру РК по этому вопросу, но ст.17 Закона РК "Об охране труда" продолжает действовать, хотя на практике часто не исполняется.

Необходимо исследовать проблемы гендерного равенства во всех сферах надзорной деятельности прокуратуры РК, содействовать взаимодействию прокуроров с общественными объединениями в деле защиты прав человека. Прокуратура должна следовать принятым постановлением Правительства РК от 12 марта 2001 г. Правилам организации взаимодействия государственных органов, организаций и общественных объединений, занимающихся проблемами насилия в отношении женщин, от 23.01.2002 г. ("О Концепции государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан").

В кадровой политике прокуратуры РК пока последовательно не реализована идея гендерного равенства. Казахстанские женщины нередко подвергаются дискриминации при приеме на работу и продвижении по службе в правоохранительных органах. Например, среди прокуроров районов, областей, заместителей Генерального прокурора РК женщин нет. Только одна женщина назначена на должность прокурора города.

Следует формировать в органах прокуратуры кадровую политику равенства по признаку пола при принятии на работу, повышении по службе, назначении, продвижении, поощрении. Для обеспечения защиты прав подозреваемых, арестованных и задержанных женщин в органы прокуратуры должны принимать на работу достаточное количество женщин.

По мнению международных и национальных экспертов правительство и институты гражданского общества добились значительного прогресса в работе по достижению равенства полов в Казахстане. Однако в реальной жизни имеется большой разрыв между декларированными правами и их осуществлением. Прокуратура РК должна быть важной частью механизма соблюдения обязательств страны перед международным сообществом и своими гражданами по обеспечению гендерного равенства, защите прав человека, женщины.

В текущей социальной, экономической, культурной и частной жизни женщины не могут на равных правах конкурировать с мужчинами. Обеспечение равных возможностей в условиях неравенства де-факто означает необходимость перераспределения определенного количества ресурсов и власти. Это означает, что нужны специальные программы, направленные на такое перераспределение.