Сборник материалов международной научно-практической конференции

Вид материала

Документы

Содержание Надзор за законностью судебных актов Международное сотрудничество К вопросу о месте и роли прокуратуры в системе органов Вопросы реформирования функций прокуратуры

Подобный материал:

• Томск, Россия Информационные технологии: к истокам некоторых заблуждений Сборник материалов, 293.71kb.
• Взаимодействия структур, 65.6kb.
• Сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции по страхованию, 1875.83kb.
• Д. С. Лихачёва и проблемы современного мегаполиса Сборник докладов участников международной, 3272.71kb.
• Международной научно-практической конференции «Современные подходы к управлению похоронным, 2386.74kb.
• Формат конференции: Конференция проводится заочно с изданием печатного сборника материалов, 120.08kb.
• Сборник статей ежегодной международной студенческой научно-практической конференции, 1058.05kb.
• Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире: сборник материалов, 57.37kb.
• Аннотации к докладам участников II международной научно-практической конференции, 2961.39kb.
• Программа международной научно-практической конференции 21 22 ноября 2006 г. Уважаемая(ый), 99.86kb.

Надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности

Здесь также основным является соблюдение прав и свобод человека. Задача прокуратуры в этой отрасли надзора состоит в том, чтобы специфические возможности оперативных служб применялись в соответствии с Законом РК "Об оперативно-розыскной деятельности".

Вместе с тем существующие полномочия прокурора недостаточны, что позволяет органам незаконно и безнаказанно вмешиваться в частную жизнь человека, сокрывать в своих интересах материалы проверок изобличающего характера.

В настоящее время правительством одобрен внесенный Генеральной прокуратурой законопроект о создании в органах прокуратуры специальных технических подразделений по выявлению незаконной деятельности оперативных органов.

Надзор за законностью судебных актов

В соответствии с Конституцией полномочия прокуратуры в суде сводятся к двум функциям. Это представительство интересов государства в суде, то есть участие прокурора в судебном процессе, и право принесения протеста на незаконные судебные постановления.

К сожалению, все еще бытует мнение, что полномочия прокурора на право принесения протеста якобы посягают на независимость суда. Но этот тезис оппонентов прокуратуры несостоятелен и в корне неверен, так как протесты лишь выражают позицию прокурора и изложенные в них доводы для суда не обязательны, и, соответственно, могут быть отклонены.

В уголовном судопроизводстве прокурор наделен определенными законными правами и полномочиями. Являясь участником процесса и стороной обвинения, прокурор способствует правильному отправлению правосудия, строго придерживаясь принципа объективности в исследовании доказательств. При этом государственный обвинитель активно участвует в ходе процесса, дает заключения в связи с возникающими у суда вопросами, обращает внимание суда на нарушение закона со стороны любого из участников процесса и, при наличии к тому оснований, поддерживает в суде обвинение; в своей обвинительной речи предлагает суду признать подсудимого виновным в инкриминируемом деянии и назначить конкретную меру уголовного наказания.

Поддерживая обвинение, прокурор руководствуется требованиями закона и своим внутренним убеждением, основанным на тщательном изучении всех материалов уголовного дела, проверенным в суде.

Несмотря на имеющийся психологический барьер, связанный с прошлым, прокуроры стали отказываться от обвинения в случаях недоказанности вины подсудимых, получения доказательств по делу с нарушением закона, ориентируются на объективность и, с учетом состязательности процесса, несут большую ответственность за предъявленное обвинение.

В условиях активного реформирования экономики и дальнейшего развития гражданско-правовых отношений возрастает роль прокуратуры по обеспечению неукоснительного соблюдения законности при осуществлении гражданского судопроизводства.Основными направлениями в данной отрасли прокурорского надзора являются: надзор за законностью судебных актов по делам, затрагивающим интересы государства, по делам в защиту несовершеннолетних, а также лиц, обладающих физическими и психическими недостатками.

В этой связи хотелось бы остановиться на одном из проблемных вопросов, возникающих на практике.

Так, в соответствии со ст.83 Конституции прокуратура представляет интересы государства в суде. Однако в силу ст.55 ГПК, если истец не поддерживает в суде требования, заявленного прокурором, то суд оставляет его иск без рассмотрения. Данное требование закона в отношении граждан и юридических лиц, не являющихся государственными органами, справедливо. Поскольку, если существует их право обратиться в суд за защитой своих интересов, соответственно у них есть право и отказаться от подобной защиты. В данном случае прокурор не вправе настаивать на вынесении решения по существу иска.

Вместе с тем на практике нередки случаи, когда должностные лица государственных органов, в интересах которых иск предъявлен прокурором, проявляя недобросовестность, заявляют в суде необоснованный отказ от законных требований прокурора. В таких случаях суд также оставляет иски без рассмотрения. У прокурора отсутствует возможность добиваться вынесения решения по существу его иска. Таким образом существенно ущемляются конституционные полномочия прокурора представить интересы государства в полном объеме.

В связи с изложенным Генеральной прокуратурой в настоящее время инициируется внесение дополнения в настоящую статью ГПК, предусматривающего возможность прокурора отстаивать свои интересы в суде по делам, затрагивающим интересы государства, вне зависимости от мнения заинтересованных лиц.

Международное сотрудничество

С обретением независимости став полноправным самостоятельным субъектом международно-правовых отношений, Республика Казахстан столкнулась с необходимостью заключения межгосударственных договоров по вопросам оказания взаимной правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, выдачи лиц для привлечения к ответственности за совершение преступлений, а также в области взаимодействия в борьбе с преступностью.

С принятием Конституции Республики Казахстан начат новый этап совершенствования нашей правовой системы, главной задачей которого является приближение законодательства республики к международным стандартам регулирования правоотношений.

Первым шагом на пути к этому стало подписание 22 января 1993 г. в г. Минске главами 10-ти стран СНГ Конвенции "О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам".

Данная Конвенция позволила решить правовые проблемы экстрадиции, осуществления уголовного преследования, исполнения поручений об оказании правовой помощи внутри государств Содружества.

Практика надзора за применением международных договоров показывает, что транснациональный характер преступлений требует активного взаимодействия с правоохранительными органами зарубежных стран. В связи с этим Генеральной прокуратурой инициировано и согласовано заключение международных договоров об оказании правовой помощи с рядом зарубежных государств.

Необходимо отметить, что европейские страны крайне неохотно идут на подписание двухсторонних договоров. Такое состояние дел не вполне удовлетворяет потребности правоохранительных органов республики в международном сотрудничестве, особенно при расследовании уголовных дел, оказании по ним правовой помощи странами дальнего зарубежья.

С 1998 г. по инициативе Генеральной прокуратуры перед правительством Республики Казахстан неоднократно ставился вопрос о присоединении к европейским конвенциям по вопросам уголовного преследования и выдаче преступников (всего 11 конвенций).

В настоящее время Генеральной прокуратурой проводится работа по развитию взаимодействия и налаживанию новых контактов с органами прокуратуры других государств. В этих целях Генеральная прокуратура в 1999 г. вступила в Международную ассоциацию прокуроров, основной целью которой является расширение сотрудничества между прокуратурами, обмен опытом, укрепление взаимодействия в борьбе с организованной преступностью международного характера. Кроме того, Генеральный прокурор является членом Координационного совета генеральных прокуроров государств-участников СНГ.

Также Генеральной прокуратурой расширяется сотрудничество с различными международными организациями, такими, как Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Азиатский фонд профилактики правонарушений, Управление Комитета ООН по наркобизнесу и профилактике правонарушений, Международная организация миграции, с участием которых проводятся конференции, семинары, совещания по наиболее важным аспектам борьбы с преступностью.

В целях дальнейшего плодотворного сотрудничества считаем необходимым развивать такие направления, как обмен информацией о работе органов прокуратур различных стран, особенно о методах борьбы с международным терроризмом и организованной преступностью, коррупцией, отмыванием денег, незаконной миграцией, преступлениями в сфере экономики и против личности, другими опасными видами преступлений.

Для успешной борьбы с международной транснациональной организованной преступностью необходимы постоянная и активная координация и взаимодействие всех правоохранительных органов государств мира, активное принятие дополнительных мер реагирования, таких, как проведение мониторинга преступности в мире, систематическое ее прогнозирование, а также соответствующий анализ результатов борьбы с ней.

Утверждение Республики Казахстан демократическим, правовым и социальным государством, сила и авторитет единой государственной власти, эффективность президентской формы правления могут быть обеспечены лишь при наличии в нашем государстве действенного прокурорского надзора. Эту проверенную историей позицию сегодня поддерживают все здоровые силы казахстанского общества.

И пока на современном этапе развития казахстанской государственности, ее судебной системы, а также уровня правосознания граждан существует объективная потребность в многопрофильном и сильном прокурорском надзоре, идти по пути свертывания ее функций только ради реформаторства либо чьих-то ведомственных амбиций - непозволительная роскошь.

Положение с законностью в стране, напротив, указывает на необходимость дальнейшего укрепления правозащитной роли прокуратуры и прокурорской системы в целом как единого централизованного органа.

Ваисов Мерей,

Заместитель Генерального прокурора РК

К вопросу о месте и роли прокуратуры в системе органов

государственной власти Республики Казахстан

Правовой статус прокуратуры, ее место и роль в системе органов государственной власти на постсоветском пространстве привлекали и продолжают привлекать внимание ученых и практиков-юристов.

Объясняется это рядом причин. Прежде всего тем, что в разных странах органам прокуратуры отводится далеко не одинаковая правовая ниша. Анализ зарубежного законодательства позволяет выделить четыре группы унитарных государств:

1) страны, где прокуратура находится в составе министерства юстиции (Франция, Польша, Япония);

2) страны, где прокуратура включена в состав судебной системы (магистратуры) и находится при судах (Испания, Италия);

3) страны, где прокуратура вообще отсутствует (Великобритания);

4) страны, где прокуратура выделена в самостоятельную систему и подотчетна парламенту или президенту (КНР, КНДР и некоторые страны СНГ).

В странах СНГ в одном случае прокуратура занимает определенное место в судебной системе (например, в Азербайджане, Грузии, Латвии, Литве), в другом (например, Российская Федерация) - прокуратуре отводится независимое положение, сходное с тем, какое было у нее в государственно-правовой системе бывшего СССР. Также по-разному определяются компетенция и конкретные задачи прокуратуры, приоритеты в ее деятельности.

Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. Они определены Конституцией Республики Казахстан, законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Исходя из этих документов, целями прокурора являются:

1) обеспечение верховенства закона;

2) обеспечение единства и укрепления законности;

3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

В этой связи внимание юристов сосредоточивается на анализе функций органов прокуратуры в зависимости от ее отношения к той или иной ветви власти в государстве. Эти же вопросы в той или иной мере привлекают внимание многих казахстанских правоведов.

Как известно, единая государственная власть в Республике Казахстан осуществляется на основе норм Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов.

С учетом этого в ст.83 Конституции закреплены следующие важнейшие положения, определяющие статус органов прокуратуры Казахстана.

1. Не входя ни в одну из ветвей власти, прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, применяет меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам республики.

2. Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в порядке и пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование.

3. Прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору республики.

4. Прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту Республики Казахстан.

5. Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Республики с согласия Сената Парламента (п.5 ст.44 Конституции).

6. Генеральный прокурор в течение срока своих полномочий (пяти лет) не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия Сената, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений.

Компетенция, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются текущим законодательством. Так, в соответствии со ст.4 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, "О прокуратуре Республики Казахстан" основные направления и содержание деятельности органов прокуратуры установлены исходя из текста ст.83 Конституции. При этом основными приоритетами в деятельности органов прокуратуры являются защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, интересов общества и государства.

Помимо этого, Законом Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. "О мерах по дальнейшему реформированию системы правоохранительных органов РК" к функциям прокуратуры было отнесено "формирование государственной правовой статистики с целью обеспечения целостности и достаточности статистических показателей... осуществление надзора за применением законов в сфере правовой статистики". Этим же законом на прокуратуру было возложено взаимодействие с другими правоохранительными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие в целях обеспечения "законности и правопорядка и координации их деятельности".

В соответствии с Законом Республики Казахстан от 16.03.2001 г. Генеральному прокурору предоставлено право в исключительных случаях организовывать (создавать) следственные группы из числа следователей нескольких органов и назначать прокуроров руководителями этих групп.

Из вышеизложенного следует, что органы прокуратуры Республики Казахстан имеют особый правовой статус. Прокуратура наделена важными надзорными функциями, которыми не обладают другие государственные органы. Не входя ни в одну из ветвей власти и подчиняясь главе государства Президенту, прокуратура призвана, на наш взгляд, быть одним из действенных инструментов в обеспечении полномочий Президента страны и соответствующих ветвей власти в целях их законной деятельности в рамках Конституции.

Президент Республики Казахстан, являющийся высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства, как гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, определил прокуратуре специфическую государственную функцию - стоять на страже законности и правопорядка, обеспечивать точное и единообразное применение законов, указов Президента и иных нормативно-правовых актов на территории страны.

С учетом этих обстоятельств считаем обоснованными предложения юристов - ученых и практиков о включении в действующую Конституцию Республики Казахстан специального раздела, посвященного прокуратуре в системе органов государственной власти.

Копабаев Омрали,

ректор Университета им. Д.А. Кунаева,

д.ю.н., профессор

Вопросы реформирования функций прокуратуры

в системе государственных органов Российской Федерации

Современная российская прокуратура является государственно-правовым институтом, порожденным объективными потребностями реформируемого российского общества. Основная ее особенность состоит в том, что она непротиворечиво сочетает функции надзора за исполнением закона и уголовного преследования и в этом своем качестве обладает уникальным правоохранным и правозащитным потенциалом.

В этой высококвалифицированной аудитории нет необходимости доказывать, что любая реформа не может проводиться ради самой реформы и являться самоцелью. Как несомненно и то, что любые преобразования, в том числе и реформирование такого важного института государства, как прокуратура, должно содержать позитивный заряд, служить прогрессу и носить постепенный, поэтапный и предсказуемый характер с учетом реального состояния законности и правопорядка, и проходить на твердом фундаменте преемственности отечественного опыта с разумным использованием зарубежных правовых аналогов.

Созданная по Указу императора Петра I 12 января 1722 года российская прокуратура вот уже почти три столетия, пережив смену эпох и династий, испытав на себе влияние разных политических режимов, остается мощным державным оплотом порядка и законности нашего многонационального государства. Правовой основой деятельности органов прокуратуры Российской Федерации является ст.129 Конституции РФ, которая закрепляет единство и централизацию прокурорской системы с вертикальной подчиненностью и предусматривает, что полномочия, организация и порядок деятельности системы определяются федеральным законом. И здесь я не могу не проявить чувство белой зависти к нашим казахским коллегам, организация и деятельность которых достаточно четко определяются Конституцией (Основным Законом).

Такой Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" принят в ноябре 1995 г. с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 г. В соответствии с ним основное предназначение прокуратуры состоит в осуществлении от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

В настоящее время прокуратура стала неотъемлемой частью российской государственности, поэтому нельзя признать состоятельной позицию тех представителей научных и общественно-политических кругов, которые вопреки историческим фактам пытаются связать родословную прокуратуры лишь с советским периодом российской истории, отягощенной последствиями культа личности, беззакониями и репрессиями. Такое вольное обращение с историческим прошлым, искусственное негативное вычленение одного из звеньев советской судебно-административной системы порождает другую ошибочную крайность, связанную с оценкой современной прокуратуры как рудимента тоталитаризма, стоящей тормозом на пути судебно-правовой реформы. Подобный взгляд противоречит как эволюции функционального статуса прокуратуры в период реформ, так и ее практической деятельности, очевидному вкладу в обеспечение законности, защиты прав личности и публичных интересов общества и государства.

В период радикального обновления общества фундаментально изменилась социальная сущность законности, произошла переориентация приоритетов в предметах ее защиты. Это сказалось на изменениях в функциональном назначении системы прокурорского надзора. На передний план вышел надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми федеральными министерствами, другими службами и органами исполнительной власти, а также органами власти и управления субъектов федерации и местного самоуправления. Принципиальными изменениями характеризуются ныне взаимоотношения прокуратуры и суда, возросло влияние и контроль судебной власти, в том числе за процессуальными действиями следователей и прокуроров (арест, продление срока содержания под стражей, проведение ОРД). Формула прежнего законодательства о прокуратуре, предусматривавшего "надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в суде", заменена на принципиально новую - "участие прокурора в рассмотрении дел судами". Причем в судах первой инстанции оно ограничено лишь поддержанием обвинения на началах состязательности и равноправия сторон. Существенно изменилось в сторону ограничения процессуальное положение прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводствах, сокращены также общенадзорные полномочия прокурора в сфере рыночно ориентированной экономики. Законодательно закреплены принципы гласности в деятельности прокуратуры, ее независимости от любых органов и подчинение только закону. Прокурорские работники не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых государственной и муниципальной властью, их статус несовместим с членством в общественных организациях, преследующих политические цели.

Таким образом, реформируемая система органов прокуратуры, будучи механизмом демократического государства, действуя в сложных условиях переходного периода, активно способствовала преодолению деструктивных тенденций, сопутствующих становлению рыночных отношений, утверждению стабильности федеративных отношений и правопорядка в обществе. Магистральным направлением развития прокуратуры в современных условиях следует признать укрепление и совершенствование ее основ как многофункционального органа обеспечения надзора за соблюдением Конституции, законов Российского государства и решения возложенных на нее задач в сфере борьбы с преступностью.

Необходимо отметить, что долгие годы органы прокуратуры России и Казахстана были связаны между собой, вписывая общими усилиями страницы общей истории. И сейчас наши системы, идя различными путями, накопили за прошедшее десятилетие свой опыт, которым будет очень полезно обменяться, взять друг у друга то рациональное и полезное, что, в конечном счете, пойдет на пользу всем участникам.

На ослаблении режима законности сказались теоретические взгляды и позиции, противопоставляющие ценности права и закона, объективно умалявшие значение законодательных актов как "неустойчивых" и преходящих в условиях реформ, в отличие от якобы вечных и естественных правовых постулатов, вобравших в себя исторический опыт человечества.

Серьезный ущерб законности наносят попытки внедрения в жизнедеятельность общества принципа правового поведения "разрешено все, что не запрещено законом". Его разрушительная сила в Российской Федерации стала особенно ощутимой на старте экономических и иных преобразований, нуждавшихся в развернутой и социально прозрачной нормативно-правовой регламентации. Этот популистский лозунг на практике способствовал осложнению криминальной ситуации и подрыву регулятивного назначения морально-правовых факторов.

Требуется также более глубокое научное осмысление содержательной трансформации законности правового демократического государства, ее отличия от господствовавшей в прошлом социалистической законности. В частности, смена правозащитных приоритетов обеспечения законности не должна вести к противопоставлению личности, государства и общества. Важно видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую, в конечном счете, реальную гарантию прав и свобод человека. Правовое государство как главный гарант законности должно быть и самым чувствительным индикатором отношения населения к проводимым в стране социально-правовым мероприятиям, предупреждать появление в массовом правосознании феномена "нелигитимности" законодательных актов как не отвечающих их социальным ожиданиям.

Как показывает опыт, содержащаяся в концепции судебной реформы 1991 г. негативная оценка роли прокурорского надзора с увязкой перспектив его "отмирания" с внутренними "естественными" стимулами рынка в соблюдении законов оказались иллюзорными и ошибочными. Несостоятельными оказались и попытки преобразования российской прокуратуры по неким единым зарубежным, фактически несуществующим образцам, без учета своеобразия отечественной правовой системы и условий переходного периода развития общества. Правовое поле России представляло в 1992-1993 гг. пестрый ландшафт законодательной чересполосицы.

He случайно под влиянием кризисных реалий правовой жизни законодатель неоднократно вносил изменения и дополнения в закон о прокуратуре 1992 г. и другие федеральные законы, направленные на расширение полномочий прокурорских органов. Вместе с тем углубление демократических процессов, развитие судебной власти и контрольного аппарата государства закономерно требует дальнейшего реформирования прокуратуры, совершенствования всех сфер ее надзорной и иной функциональной деятельности, а так же взаимоотношений с федеральными органами власти и управления Российской Федерации и ее субъектов.

На современном этапе общественных преобразований приоритетными для органов прокуратуры являются:

- защита конституционных основ российского федеративного государства, его целостности и безопасности, единства законности на всей территории страны;

- охрана демократических прав и свобод человека и гражданина;

- совершенствование деятельности всех звеньев прокурорской системы в области борьбы с преступностью.

Задачи обеспечения конституционной законности во многом решаются и при осуществлении надзора за исполнением законов в сфере управления. Высокая степень криминализации экономики, обострившиеся проблемы социальной сферы и экологической безопасности требуют мобилизации усилий государства и гражданского общества с тем, чтобы остановить и повернуть вспять опасное развитие событий, утвердить порядок и законность на этих определяющих направлениях жизни страны.

Совершенно нетерпимо положение, при котором реализация права на распоряжение своей собственностью и предпринимательскую деятельность одними лицами влекут массовые нарушения прав других граждан, в том числе на возмещение оплаты за их труд.

В сложившейся ситуации государство обязано наращивать свой правозащитный потенциал, развивать контрольно-надзорный механизм обеспечения законности и, в частности, усиливать надзор за законностью правовых актов, издаваемых властно-управленческими структурами, органами управления и руководителями коммерческих организаций, расширять рамки публичного интереса в защите государственной собственности, в том числе ее долевой части в совместных акционированных предприятиях, включая созданные с участием иностранцев. Недавно принятое в законодательном порядке частичное возвращение прокуратуре утраченных надзорных полномочий в сфере обеспечения государственных интересов, в частности внешнеэкономических, кредитно-банковских и антимонополизма позволило выявить более 150 тыс. нарушений и предъявить почти 40 тыс. судебных исков в пользу государства на многие сотни миллионов рублей. Именно практическая деятельность общенадзорных подразделений прокуратуры во многом оказала сдерживающее влияние на процесс разбалансированности федерального и регионального законодательства, предупреждение злоупотреблений в сфере приватизации и земельных отношений, в аппарате управления.

Не только не утратилось, а наоборот, значительно возросло значение обеспечения верховенства закона. При этом прокуратура реализует свои полномочия специфическими, присущими только ей формами. В частности, надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими нормативных актов.

Указанная функция на практике получила название "общего надзора". Именно благодаря этой форме надзора прокурорами в 2000 г. было выявлено 660946 нарушений действующего законодательства, из них 125 тыс. незаконных правовых актов. По результатам этой работы в различные органы внесено более 142 тыс. представлений и принесено около 114 тыс. протестов, в судебные инстанции направлено 136 тыс. исковых заявлений, по требованиям прокуроров привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности более 75 тыс. должностных лиц, а в отношении почти 4 тыс. из них возбуждены уголовные дела. Поэтому сужение сферы прокурорского надзора возможно лишь на базе долговременной стабилизации обстановки, расширения компенсаторных возможностей контрольных учреждений, системы правосудия, в том числе создания административных, ювенальных и других судов специальной юрисдикции. В этих условиях рамки надзора могут быть ограничены несколькими базисными отраслями и сферами правоотношений, связанных с защитой стратегических интересов государства: государственная собственность, природные ресурсы, внешняя торговля, налоги и банковская деятельность, охрана труда и его безопасность.

При определении границ надзорного вмешательства большинство проверок может проводиться в режиме доследственных, регулируемых уголовно-процессуальным законодательством. Возможно также ограничение круга правовых актов, подлежащих прокурорской проверке, за счет исключения прежде всего актов индивидуального применения.

В комплексе мер обновления прокурорской системы приоритетное место отводится ранее неизвестной ей функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Практически она осуществляется на всех направлениях деятельности прокуратуры, начиная от реагирования на обращения и жалобы граждан, надзорных проверок и кончая участием прокуроров во всех стадиях гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства. Только за 2000 г. и 1-ое полугодие 2001 г. по инициативе прокуроров нашли законное разрешение свыше 70 тыс. дел о восстановлении на работе, ими направлено в суды более 50 тыс. исков об оплате труда, опротестовано 37 тыс. незаконных приказов и других актов, ущемлявших трудовые права граждан.

На сегодняшний день прокуратура едва ли не единственный государственный орган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение граждан. Не случайно число лиц, обратившихся в прокуратуру за защитой своих прав, неуклонно возрастает, и количество заявлений и жалоб, поступивших в прокуратуру, превысило 1,5 млн. Почти каждое третье обращение признано обоснованным и после вмешательства прокуроров удовлетворено. Осуществляя надзорные функции, прокуроры в 2000 г. выявили около 200 тыс. нарушений прав граждан, внеся с целью их восстановления более 70 тыс. актов прокурорского реагирования и заявив в суды в защиту трудовых, жилищных, пенсионных и др. прав граждан около 45 тыс. исковых требований.

Однако потенциальные возможности прокуратуры по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, особенно в предупредительном аспекте, еще далеко не исчерпаны. Несмотря на принимаемые меры, напряженная ситуация сохраняется в сферах занятости, оплаты труда и его безопасности, здравоохранении и образовании.

Обстановка осложняется в связи с международными обязательствами России, признанием нашей страной юрисдикции Европейского суда по правам человека, обусловленной членством Российской Федерации в Совете Европы. К настоящему времени в этот суд поступило около трех тысяч жалоб российских граждан, которые не нашли справедливого и законного, по их мнению, разрешения в рамках национальной правозащитной и судебной системы.

Вступление России в Совет Европы потребовало существенной корректировки отечественного законодательства с учетом европейских и международных стандартов в области прав и свобод человека. Однако провозглашенные в Конституции РФ гарантии без приведения в действие механизмов их реализации рискуют превратиться в набор декларативных заявлений.

Сложившееся положение актуализирует для российского государства как саму проблему прав и свобод человека в целом, так, в частности, и реализацию возложенной на прокуратуру функции их защиты.

Приведенные выше данные являются ярким свидетельством и убедительным аргументом в защиту сохранения за прокуратурой надзорных функций. Предложения, направленные на лишение прокуратуры функции осуществления надзора под предлогом приведения правовой системы России в соответствие с западными стандартами, исключат прокуратуру из перечня органов, защищающих население от чиновничьего и криминального произвола, оставят без надежной бескорыстной помощи многие тысячи пенсионеров, несовершеннолетних, малообеспеченных российских граждан.

В России проводится судебная реформа. Расширяются полномочия судов, появляются новые судебные органы (суд присяжных, мировые судьи), изменяется уголовно-процессуальное законодательство. Все это требует совершенствования стиля и методов работы и адекватных действий со стороны прокуратуры. Сегодня можно сказать, что прокуратура, идя в ногу с законодательными новеллами, уже произвела ряд конкретных действий в духе соответствия институтам правового государства.

Во-первых, надзор прокуратуры радикально трансформирован, в частности установлены четкие ограничения его сферы (по кругу поднадзорных субъектов, оснований прокурорского вмешательства, перечню актов прокурорского реагирования и другим признакам). Это касается всех отраслей (направлений) прокурорского надзора.

Во-вторых, любое решение прокурора ныне может быть обжаловано в суде.

В-третьих, коренным образом изменилось само содержание прокурорского надзора, поскольку он теперь осуществляется на основе качественно нового законодательства, регулирующего изменившиеся общественные отношения.

Государство должно уделять больше внимания содержательному наполнению провозглашенных Конституцией РФ прав человека, созданию стройной контрольной и предупредительной системы урегулирования и предотвращения конфликтов, пойти на прочный открытый союз со структурами гражданского общества в контроле за соблюдением законности в социальной сфере. Особый контрольно-надзорный механизм требуется выстроить в системе прокуратуры и всех ветвей судебной власти. Они призваны более активно использовать предусмотренные законом меры дисциплинарной, административной, материальной и уголовной ответственности должностных лиц за допущенные нарушения, инициировать заинтересованность средств массовой информации и других институтов гражданского общества в искоренении злоупотреблений, волокиты и бюрократизма управленческого и контрольного аппарата, в том числе путем публичной демонстрации судебных процессов и мер прокурорского реагирования. С учетом возрастающей значимости государственного контроля в соблюдении основных прав и свобод человека целесообразно предусмотреть в законе возможность осуществления надзорных проверок по инициативе прокурора независимо от обращений граждан с жалобами, а также соответствующее расширение его процессуальных полномочий в гражданском и арбитражном судопроизводстве.

В условиях обострения криминальной ситуации возрастает роль и значение деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью, осуществлению в строгом соответствии с законом уголовного преследования. На досудебных стадиях уголовного процесса прокурорский надзор должен способствовать присущими ему средствами и методами выявлению преступлений, их быстрому и полному раскрытию, изобличению виновных с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию.

Необходимо усовершенствовать организацию и методику прокурорских проверок соблюдения установленных законом правил приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях; повысить остроту реагирования на злоупотребления, допускаемые уполномоченными должностными лицами, вплоть до привлечения к уголовной ответственности тех из них, кто злостно не исполняет свои обязанности по борьбе с преступностью.

Эффективность уголовного преследования во многом определяется качеством работы самих органов дознания и предварительного следствия, уровнем ее организации, кадрового, материально-технического, научно-методического и иного обеспечения.

В настоящее время отсутствуют объективные предпосылки для создания в стране монопольного органа расследования - следственного комитета или иной структуры, осуществляющей предварительное следствие по всем категориям дел. Существующие органы дознания и имеющиеся в системе правоохраны следственные аппараты должны быть сохранены и укреплены.

Основной линией развития следственного аппарата прокуратуры является постепенное его сосредоточение на расследовании особо важных дел. Первоначально целесообразно ограничить подследственность этого аппарата делами о преступлениях военнослужащих, коррупционных и должностных преступлениях в органах государственной власти, местного самоуправления и правоохраны и некоторых других деяниях, имеющих большое общественное значение. Одновременно возможно расширение практики передачи по усмотрению прокурора следователям прокуратуры любых сложных дел в целях обеспечения высокого качества, объективности и полноты следствия. В дальнейшем возможен постепенный переход от постатейно фиксированной к избираемой по усмотрению прокурора подследственности и, соответственно, к расследованию прокуратурой только особо важных дел безотносительно к юридической квалификации содеянного.

Одним из действенных средств борьбы с преступностью является государственное обвинение, поддерживаемое прокурором при рассмотрении уголовных дел судами. Изобличая на основе собранных доказательств лиц, виновных в совершении преступлений, прокурор способствует проведению в жизнь государственной политики борьбы с преступностью, основанной на принципах законности, справедливости, неотвратимости ответственности за содеянное.

Взаимодействие прокуратуры и суда при рассмотрении уголовных дел должно осуществляться на началах сотрудничества и взаимодополняющего профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.

Согласно действующему УПК РСФСР прокурор поддерживает перед судом государственное обвинение. Закон исходит из того, что обвинение, поддерживаемое прокурором, должно быть максимально объективным, свободным от обвинительного уклона. Именно поэтому поддержание обвинения возлагается на прокурора, а не на следователя, который, как правило, знает дело лучше прокурора, но в то же время не может быть объективным при поддержании обвинения в суде.

Прокурор является стороной в уголовном процессе и не обладает какими-либо процессуальными преимуществами по отношению к противоположной стороне. Вместе с тем прокурор, располагаясь вне системы судебной власти, осуществляет функцию надзора за законностью судебных решений. Прокурор вправе опротестовать любое решение суда ввиду его несоответствия закону, а не только принятое по делу, в судебном рассмотрении которого он участвовал. В том числе приговор, представляющийся ему явно несправедливым вследствие суровости наказания.

Надо сказать, что правосудие чревато судебными ошибками и нарушениями закона, когда уголовные дела рассматриваются без участия государственного обвинителя. По данным Генеральной прокуратуры в 2000 г. в среднем по России государственное обвинение поддерживалось лишь по 64,3% дел (в 1999 г. - по 62,3%, в 1998 - по 60,6%).

Судебное разбирательство по делу публичного обвинения при отсутствии государственного обвинителя ведет к тому, что основное бремя исследования обстоятельств и доказательств преступления возлагается на суд, что противоречит конституционному принципу состязательности и равноправия сторон. Проблема реализации данного конституционного принципа может быть решена главным образом посредством значительного увеличения штатной численности прокуроров.

Важной гарантией законности и обоснованности судебных решений является опротестование прокурором тех судебных решений, которые представляются ему несоответствующими закону. Прокуроры активно реализуют эти полномочия. Значительное число протестов прокурора удовлетворяется судом. (В 2000 г. из числа рассмотренных кассационных протестов удовлетворено 70,8%, в 1999 г. - 71,1%, в 1998 - 71,97%, в 1997 г. - 70,8%, в 1996 г. - 63,2%. Протестов в порядке надзора в 2000 г. удовлетворено 90,6%, в 1999 г. - 91%, в 1998 г. - 91,3%, в 1997 г. 90,3%, в 1996 г. - 90,8%).

В этой связи необходимо обратить внимание на то, что в новом УПК РФ процессуальное положение прокурора, его роль и значение при рассмотрении уголовных дел судом надзорной инстанции существенным образом изменены. Прокурор лишается права принесения протестов на вступившие в законную силу незаконные или необоснованные судебные решения по уголовным делам. В соответствии c новым УПК прокурор, как и иные участники процесса, вправе только ходатайствовать о пересмотре судебных решений, вступивших в законную силу, и его ходатайство именуется представлением.

Замена прокурорского протеста как основания для рассмотрения надзорной инстанцией уголовного дела ходатайством или представлением принципиально меняет не только процессуальное положение прокурора, но и весь процесс судопроизводства на этой важной контрольной стадии. В соответствии со ст.407 УПК прокурорское представление, как и жалоба заинтересованных лиц, проходит стадию предварительного рассмотрения судьей единолично, без исследования материалов дела. Между тем сохранение за прокурором функции опротестования незаконного судебного решения, обеспечивающей прямой доступ к правосудию, принципиально важно. Протест прокурора в надзорной стадии направлен на исправление судебной ошибки, на защиту прав как осужденных, так и потерпевших. Лишив прокурора таких полномочий, законодатель фактически лишает этих лиц возможности отстаивать свои права и законные интересы посредством обращения к иным, не судебным, органам и должностным лицам, свободным от корпоративной заинтересованности.

Активизировалась деятельность органов прокуратуры по предъявлению исков в порядке гражданского судопроизводства. В 2000 г. их было инициировано более 255 тыс. на сумму свыше 2,7 млрд. руб. Почти 107 тыс. исков заявлено в интересах граждан. Методы гражданско-правового реагирования применялись прокурорами в защиту нарушенных трудовых и жилищных прав граждан (более 42 тыс.), а также нарушения избирательных прав.

С помощью прокуроров нашли законное решение более 27 тыс. гражданских дел о восстановлении на работе. По материалам прокуратуры 12,5 тыс. работодателей привлечены к дисциплинарной и административной ответственности.

Осуществляя надзорные функции, прокуратура РФ решительно борется с нарушениями законности, допускаемыми представителями администрации мест лишения свободы, охраняет права и законные интересы граждан.

По выявленным прокурорами в ходе проверок нарушениям законности в течение 2000 г.: освобождено незаконно содержащихся в колониях и следственных изоляторах - 205 чел.; освобождено незаконно водворенных в карцер, штрафные и дисциплинарные изоляторы, помещения камерного типа 1486 чел.; принесено протестов на незаконные акты администрации мест лишения свободы - 1099; внесено представлений об устранении причин и условий, повлекших нарушения законности - 3710.

По представлениям прокуроров за указанный период наказано в дисциплинарном порядке 2890 сотрудников уголовно-исполнительной системы, из них 72 уволено со службы, 79 привлечены к уголовной ответственности.

Значительное по объему и исключительное важное для обеспечения законности место в деятельности прокуратуры занимает надзор за соблюдением законности органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Причем законность отслеживается с момента поступления заявлений (сообщений) о преступлениях и до окончания дознания и предварительного следствия.

При осуществлении надзорных полномочий прокурорами в 2000 г. отменено более 6,5 тыс. постановлений о возбуждении уголовных дел и прекращено 2300 уголовных дел, возбужденных без законных оснований, кроме того, выявлено и поставлено на учет 104481 ранее незарегистрированных преступлений.

В стране ежегодно органами дознания и предварительного следствия (МВД, ФСБ, налоговая полиция и т.д.) возбуждается более 2,5 млн. уголовных дел, практически каждое из которых проходит "через руки" прокуроров, что создает весьма значительную нагрузку.

Усиленного внимания требует надзор за соблюдением законности органами дознания и предварительного следствия при принятии ими решения о прекращении и приостановлении уголовного дела. В 2000 г. прокурорами выявлено около 80 тыс. незаконно прекращенных и отменены постановления о приостановлении 108 тыс. уголовных дел. Статьей 30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральному прокурору Российской Федерации предоставлено право давать указания по вопросам дознания и предварительного следствия, которые не требуют законодательного регулирования и не выходят за рамки действующего законодательства. Эти указания в соответствии со ст.212 УПК обязательны для исполнения всеми органами дознания и предварительного следствия, независимо от их ведомственной принадлежности.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и уголовно-процессуальным законодательством на органы прокуратуры в качестве одной из функций возложено уголовное преследование. Для этой цели в прокуратуре имеется собственный следственный аппарат.

К исключительной подследственности прокуратуры закон (ст.126 УПК) отнес расследование наиболее сложных и опасных преступлений. К исключительной компетенции прокуратуры также относится расследование преступлений независимо от квалификации, совершенных прокурорами и следователями прокуратуры (ст.42 Закона "О прокуратуре"). Производство расследования другими следственными аппаратами преступлений, отнесенных к исключительной компетенции органов прокуратуры, не допускается. В то же время следователь прокуратуры вправе проводить предварительное следствие по любому уголовному делу. В 2000 г. следователями прокуратуры принято к производству 166319 уголовных дел, из которых 110331 окончено, в том числе 82110 направлено в суды.

При расследовании преступлений следователями прокуратуры прокурор осуществляет сразу две функции: надзор за соблюдением законности и руководство соответствующим органом прокуратуры, т.е. создание следователю условий, необходимых для выполнения возложенной на него задачи.

Новой редакцией ст.1 (от 10.02.1999 г.) Федерального закона "О прокуратуре РФ" предусмотрено новое направление - осуществление надзора за исполнением законов судебными приставами.

Функция участия в правотворческой деятельности (ст.9 Закона "О прокуратуре") предопределяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически во всех сферах отношений, урегулированных нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. На различных этапах государственного строительства органы прокуратуры в различных формах осуществляли функцию участия в правотворческой деятельности.

Конституция РФ 1993 г. упразднила право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, которой он наделялся в течение длительного времени.

Самостоятельной функцией прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями в сфере противодействия преступности. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений. Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация зачастую позволяет достигать кооперации, взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.

Закон возлагает координацию деятельности правоохранительных органов (МВД, ФСБ, налоговой полиции и др.) на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. Этой функции способствуют и правовые средства ее подготовки и реализации.

Прокурор созывает координационные совещания, анализирует статистическую и иную информацию о состоянии законности, деятельности правоохранительных структур в целях выработки согласованных мер борьбы с преступлениями в различных сферах, регионах. Закон устанавливает, что прокурор осуществляет и иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Такое Положение утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. N 567.

По результатам проводимой правоохранительными органами работы подготавливаются отчеты по вопросам борьбы с преступностью президенту, Федеральному собранию и правительству Российской Федерации, другим органам государственной власти соответствующего уровня, а также органам местного самоуправления.

Специфическим аспектом координации, который реализуется, в основном, непосредственно Генеральной прокуратурой РФ, является обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений. Ежегодно в Россию поступает около 5 тыс. ходатайств об оказании помощи по уголовным делам и около 4 тыс. - об экстрадиции.

России важно добиваться повышения эффективности сотрудничества в правоохранительной сфере со странами ближнего и дальнего зарубежья как на двухсторонней основе, так и в рамках региональных и универсальных международных организаций.

Рыбчинский А.И.,

Заведующий отделом проблем законности в

государственном строительстве и соблюдения

прав человека НИИ проблем законности и

правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ,

к.ю.н.