Geum.ru

Сборник материалов международной научно-практической конференции

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   16
О вопросах совершенствования прокурорского надзора

в Республике Казахстан

Прокурорский надзор имеет очень глубокие исторические корни. Должностные лица, подобные прокурорам, или органы, подобные органам прокуратуры, существовали еще в древних государствах. Первоначально не было четкого оформления полномочий прокуратуры. В основном превалировала функция поддержания обвинения. В Российской империи органы прокуратуры ведут свою историю с 1722 года. Появление прокуратуры на территории царской России, ее сохранение при советской власти и в суверенных республиках при отсутствии такого органа в ряде зарубежных стран объяснимо политическими и национальными особенностями механизма обеспечения законности и правопорядка. Постепенно функции прокуратуры менялись в сторону их расширения и рационализации. Каждая эпоха, каждый государственный строй по-своему относятся к своим контрольным возможностям. Тоталитаризм с его всеобщим контролем создал свою прокуратуру, носившую обвинительно-репрессивный характер, зависимую от партии, имевшую руководителей, подобных тем, кто работал в 30-40-е годы. Функции прокуратуры включали ведение следствия по большому кругу дел, поддержание обвинения, надзор. Хотя не было разделения властей и, тем более, системы "сдержек и противовесов", тем не менее, прокуратура выполняла и политические задачи, обеспечивала защиту государственных интересов и процессы централизации, контроля за регионами.

Из всех функций прокуратуры именно роль и место органов прокуратуры в осуществлении контрольной функции государства являются предметом нашего исследования. Осуществляемый прокуратурой надзор является частью государственного контроля.

Конституционные основы деятельности органов прокуратуры в Республике Казахстан являются частью принципа осуществления государственной власти, устройства общества и государства, обеспечения конституционной и иной законности. Прокуратура принимает немалое участие на всех уровнях при обеспечении режима конституционной законности в стране. Прокуратура Республики Казахстан от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики Казахстан, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие конституции и законам республики.

Статус прокуратуры, вопросы прокурорского надзора, место прокуратуры в системе государственных органов и другие аспекты деятельности органов прокуратуры всегда были и остаются темой многих исследований, особенно в условиях правового государства с осуществлением власти на основе ее разделения на три ветви: законодательную, судебную и исполнительную. Исследования затрагивают как глобальные моменты, так и частные вопросы, но в целом позволяют расширить представление о роли прокуратуры в государстве, особенно в системе государственного контроля. Прокуратура осуществляет всеобщий и надведомственный надзор за применением законов, а также другими органами надзора и контроля. Прокуратура является конституционным органом, деятельность которого является одним из элементов системы "сдержек и противовесов" института разделения властей, способствует нормальному функционированию всех ветвей единой власти в республике. Прокуратура является правовым механизмом (инструментом) президента республики по осуществлению им функций главы государства. Цель прокурорской деятельности - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан, суверенных прав Республики Казахстан, местных представительных и исполнительных органов, предприятий, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и движений.

Прокурорский надзор как часть прокурорской деятельности распространяется и на законы, что отличает его от иных видов контроля и надзора, осуществляемого государственными органами (административного, экологического, санитарного и т.д.). В целом прокурорский надзор можно рассматривать как:

- одну из государственных функций;

- вид государственной деятельности;

- особую составную часть государственного контроля.

Существуют и другие взгляды на прокуратуру.

Очень много споров вызывает словосочетание "высший надзор". Неприемлемость высшего надзора по отношению к органам прокуратуры отмечают некоторые казахстанские ученые. Это действительно небесспорно, если учесть абсолютную роль суда в правовом государстве и наличие не менее высокого конституционного контроля. Кроме того, следует отметить, что существуют другие органы государства, осуществляющие контроль за исполнением законов. Контроль за исполнением законов не сосредоточен в одном каком-либо органе, а распределен между Президентом, Парламентом и его Палатами, Правительством и рядом исполнительных органов Республики Казахстан.

Все же в Конституции Республики Казахстан дано следующее определение: высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов осуществляется прокуратурой Республики Казахстан. Отсюда возникает ряд вопросов. Тот же парламент применяет законы наряду с тем, что сам издает их. Президент Республики Казахстан исполняет законы и во исполнение законов принимает указы. Что же, прокурорский надзор распространяется и на них? В отношении президента прокурорский надзор очевидно не осуществляется, сама прокуратура подчиняется и подотчетна Президенту Республики Казахстан. С помощью прокуратуры Президент Республики Казахстан сам проводит контроль состояния законности. А как быть с прокурорским надзором в отношении Парламента Республики Казахстан? Относительно правительства все ясно: существует практика взаимодействия, принесения актов прокурорского реагирования на акты Правительства Республики Казахстан. В частности, отметим реагирование Генеральной прокуратуры Республики Казахстан на акт Правительства Республики Казахстан о финансовой полиции и в целом на ситуацию с началом деятельности финансовой полиции. Все споры и обсуждения вокруг прокурорского надзора, деятельности органов прокуратуры и других обстоятельств, связанных с прокуратурой - все это связано с проблемой эффективности прокуратуры. Такая постановка вопроса характерна для каждого исторического периода. Каждое общество для своего надлежащего развития пытается найти приемлемую модель устройства публичной власти, ее функций и полномочий.

Конституция Республики Казахстан 1993 года определяла функцию прокуратуры как "надзор за... исполнением законов...", а Конституция Республики Казахстан 1995 года - "...от имени государства... высший надзор за... применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных и правовых актов... за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства...". Употребление слова "применение" означает объективизацию, связь с действительностью, конкретизацию работы органов прокуратуры. Применение законов шире, чем исполнение.

В Конституции Республики Казахстан 1993 года прокуратуре была посвящена отдельная 17-я глава. В Конституции Республики Казахстан 1995 года прокуратура рассматривается в разделе VII - "Суды и правосудие". Тем самым подчеркивается, что прокуратура существует в системе отправления правосудия, но не судебной власти. Прокуратура призвана служить интересам правосудия. Это говорит об определенных изменениях в понимании роли прокуратуры. Исчезло понятие общего надзора, но его сущность осталась в другой формулировке (функция общего надзора за законностью в основном была присуща странам социалистического лагеря).

Прокуратура как надзирающий орган имеет достаточно независимый статус и способна реально решать многие задачи. Прокурорский надзор может быть очень эффективным в рамках особой ветви власти - государственного контроля. Деятельность органов прокуратуры подотчетна и подконтрольна только Президенту Республики Казахстан, что подчеркивает ее особое положение в системе органов государства как органа высшего надзора за законностью в республике. Независимость прокурорского надзора является условием его существования. Вмешательство в деятельность прокуратуры, зависимость прокуратуры от кого-либо подрывает принципы законности, равенства всех перед законом, равноправия. При полном подчинении прокуратуры парламенту могут возникнуть нежелательные последствия ввиду существования имеющих разные интересы партий, фракций, депутатских групп, лоббистских групп. Возможно, в будущем стоит применить к органам прокуратуры принципы деятельности Конституционного Совета.

Прокуратура с ее огромной системой (сверху донизу), особой ролью, особыми функциями, методами образует как бы отдельную ветвь власти либо должна, скорее всего, находиться в сфере контрольной ветви власти. Поэтому желателен анализ назначения прокуратуры, ее роли в новых условиях, закономерности появления традиционных ветвей власти, соотношения контроля и надзора. Казалось бы, контроль по объему шире, чем надзор. Но такой вид надзора, как прокурорский надзор, имеет очень много особенностей.

Надзор, осуществляемый некоторыми государственными органами (конституционный надзор - Конституционным Советом) и исполнительными органами, - совсем разный по назначению, объему, объектам и юридическим последствиям. Надзор органов прокуратуры отличается от них и других видов надзора, например, от судебного надзора. Судебный надзор имеет многочисленную иерархию инстанций (первая инстанция, апелляционная, кассационная и надзорная инстанции), происходит в рамках судебной системы, регулируется процессуальным законодательством и ограничен в объекте надзора. Судебный надзор распространяется в основном на решения нижестоящих судов, хотя не исключен надзор за правоохранительными органами (дача санкций органам следствия), юридическими лицами и должностными лицами (вынесение частных определений), но это происходит в рамках рассматриваемого конкретного дела.

Бесспорно, что "основным приоритетом в прокурорской деятельности является надзор за соблюдением конституционных прав и свобод граждан". Государственная система, правозащитные механизмы претерпевают глубокие изменения. Права человека выступают на передний план как высшая ценность. Но в любом социуме (в западных странах, развивающемся мире, других государствах) всегда были и будут как общие, так и специфические проблемы, особенно с точки зрения правоохранительных задач, социальных обязанностей государства перед индивидами.

Выделение в качестве высшего надзора прокурорского надзора за соблюдением прав, свобод и законных интересов человека и гражданина можно рассматривать в целом как положительное явление при отсутствии института уполномоченного по правам человека, но и как нежелание создать такой институт, замедление его создания, конкуренцию с ним, переадресовку его функций прокуратуре. Прокуратура осуществляет надзор (что уже отличается от контроля) за применением законов, где тоже затрагиваются права человека. Парламентский уполномоченный осуществляет контроль за соблюдением прав человека. Направления деятельности, функции и задачи этих органов совершенно разные.

Курмангалиев Булат,

старший прокурор Управления прокуратуры

Алматинской области, советник юстиции

Литература

1. Темирбулатов С.Г. Прокуратура и обеспечение конституционной законности в Республике Казахстан // Саясат. 1998. N 8. С. 52.

2. Сапаргалиев Г.С. Место и роль прокуратуры в механизме государства Казахстан // Проблемы совершенствования прокурорского надзора на современном этапе. Астана. 1999. С. 244.

3. Мальцев Н. Эффективность прокурорского надзора. От чего она зависит? // Фемида. 1997. N 3. С. 57.

4. Байтукбаев Д.И. Понятие и значение функций прокуратуры (теоретико-правовая характеристика) // Право и государство. 2000. N 4. С. 35.

5. Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития // Государство и право. 1999. N 11. С. 72.

6. Прокурорский надзор в Российской Федерации // Под ред. А.А. Чувилева. М. Юрист. 1999. С. 311-312.

Роль прокуратуры при осуществлении защиты прав человека при

уголовном преследовании

В своем Послании народу Казахстана Президент Н.А. Назарбаев обратил внимание на то, что проводимая в стране судебно-правовая реформа успешно завершена и пришло время работать, тем более что работы для всех правоохранительных органов и прокуратуры сегодня больше чем достаточно. Руководствуясь этим положением, органы прокуратуры значительно активизировали свою деятельность на основании Указа Президента "О прокуратуре Республики Казахстан".

На современном этапе развития общества правоохранительный аспект обеспечения соблюдения прав и свобод личности характеризуется повсеместным усилением борьбы с преступностью, пресечением коррупционных и способствующих им правонарушений, противодействием криминализации общества, активизацией деятельности, направленной на защиту и восстановление прав и законных интересов граждан. Причем одним из важных направлений этой деятельности является защита конституционных прав граждан, вовлеченных в орбиту уголовного преследования.

Прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскной работы, дознания и следствия является одной из важнейших гарантий прав человека на начальной стадии уголовного процесса. Однако деятельность прокурора в этом вопросе сводится не только к выявлению фактов незаконных действий оперативных или следственных работников, а прежде всего обеспечивает верховенство закона и торжество справедливости, направленных на защиту прав личности. Акцентирование внимания на соблюдении прав и свобод человека, обеспечении законности в деятельности государственных органов и должностных лиц является важным элементом функционирования правоохранительной системы казахстанского общества.

Однако помимо контроля прокуратуры за указанной сферой деятельности за ней остались вопросы возбуждения уголовного преследования, направления по подследственности уголовных дел, проверка законности отказа в возбуждении, прекращения и приостановления уголовного дела, дача санкций на проведение оперативно-следственных действий, а также предания обвиняемых суду. Приведенный перечень полномочий прокуратуры в первую очередь предполагает приоритет процедур уголовного преследования. Однако нельзя отрицать, что защита прав и законных интересов граждан является одной из обязанностей органов прокуратуры. Такой вывод вытекает из ряда норм уголовно-процессуального закона.

Ныне действующий Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан в своей основе содержит демократические принципы правового государства и нацелен на признание конституционных норм, закрепляющих права и свободы человека и гражданина. В числе этих положений прежде всего следует выделить п.2 ст.16 Конституции, в которой сказано, что "арест и содержание под стражей допускается только в предусмотренных законом случаях и лишь с санкции суда или прокурора, с предоставлением арестованному права судебного обжалования. Без санкции прокурора лицо может быть подвергнуто задержанию на срок не более семидесяти двух часов". Данная норма реализуется через положения УПК РК, предусматривающие механизмы осуществления прокурорского надзора в отношении лиц, подвергшихся уголовному преследованию.

В частности, в соответствии со ст.150 УПК РК такая мера процессуального принуждения, как арест может применяться исключительно с санкции прокурора либо по решению суда и лишь в отношении обвиняемого (подозреваемого) в совершении преступлений, за которые предусмотрено наказание свыше двух лет. Вместе с тем ст.110 УПК предусмотрено судебное обжалование санкции прокурора на меру пресечения в виде ареста, что соответствует демократической сущности принципов конституции, предоставляющих каждому право на судебную защиту. Ст.109 УПК регламентирует порядок судебного обжалования отказа в приеме заявления о преступлении, приостановления или прекращения уголовного дела и других действий либо решений уголовного преследования, препятствующих движению дела и поступлению его в суд.

Вполне очевидно, что предоставляя право санкционирования ареста прокуратуре, законодатель исходил из того, что указанный орган прежде всего будет руководствоваться требованиями ст.1 Конституции РК, провозгласившей высшими ценностями человека, его жизнь, права и свободы. То есть, наряду с судом и другими структурами, осуществляющими защиту прав и законных интересов граждан, прокуратура призвана быть тем органом, который должен не только защищать права человека и осуществлять надзор за тем, чтобы эти права не нарушались в ходе дознания и следствия, но и учитывать конкретные причины, указывающие на необходимость применения столь суровой меры пресечения, как арест.

Так, в соответствии с уже упоминавшейся ст.150 УПК РК, прокурор санкционирует арест только в том случае, если отсутствует возможность применения другой, более мягкой меры пресечения. При этом учитывается не только тяжесть совершенного преступления, но и личность обвиняемого, а также обстоятельства, способствующие тому, что лицо оказалось вовлеченным в орбиту уголовного преследования. Другие нормы уголовно-процессуального закона, касающиеся порядка и сроков содержания под стражей, а также надзора за дознанием и следствием, являются дополнительными гарантиями соблюдения прав и свобод граждан.

Однако вопросы правозащитной деятельности прокуратуры регулируются не только уголовно-процессуальным кодексом, но и действующим Указом Президента РК, имеющим силу Конституционного закона, от 21 декабря 1995 г. "О прокуратуре Республики Казахстан".

Данным актом перед прокуратурой, наряду с обеспечением верховенства закона, единства и укрепления законности в стране и другими полномочиями, поставлена задача значительного повышения ее защитной функции. Эта функция сформулирована в ряде статей Указа "О прокуратуре" и предусматривает повсеместное укрепление роли прокуратуры в защите прав человека. В частности ст.4 указа предусмотрено, что прокуратура "в целях обеспечения верховенства Конституции и законов, защиты прав и свобод человека и гражданина... выявляет и принимает меры к устранению нарушений Конституции... осуществляет надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия". Кроме того, ст.7 данного указа на прокуратуру возложена обязанность рассмотрения обращений граждан о нарушениях законодательства и принятия мер по устранению нарушений, а также восстановлению прав и законных интересов человека и гражданина. Пунктом 3 этой же статьи установлено, что "органы прокуратуры принимают меры для привлечения к ответственности должностных лиц, не выполняющих возложенных на них обязанностей по защите прав и свобод человека и гражданина".

Повышение эффективности работы прокуратуры по решению стоящих перед ней задач невозможно без установления четких приоритетных направлений в ее деятельности. Сегодня главными направлениями этой деятельности является обеспечение конституционных прав граждан, выявление и пресечение нарушений законности, контроль за единообразным применением законов. Для решения этих задач и повышения правозащитной роли прокуратуры осуществлен комплекс организационно-правовых мер, получивших свое закрепление на законодательном уровне. В качестве такой меры по повышению контроля за соблюдением прав человека при уголовном преследовании прежде всего следует назвать отделение от прокуратуры следствия. Это позволило в полной мере задействовать полномочия прокуратуры по более объективному выявлению и пресечению фактов нарушения законодательства, гарантирующего соблюдение прав человека в уголовном процессе.

Не менее важным положением, позволяющим прокуратуре реагировать на ущемление прав обвиняемых и подозреваемых в совершении уголовного правонарушения, является закрепление в УПК РК норм, регламентирующих вопросы допустимости доказательств, полученных недозволенными методами либо с нарушением установленных процедур. Закон прямо устанавливает, что добытые таким путем доказательства не имеют юридической силы. Следовательно, осуществляя надзор за дознанием и следствием и не допуская на этой стадии процесса порочной практики, прокуратура препятствует дальнейшему нарушению прав граждан при рассмотрении дела судом.

Предусмотренная в уголовном кодексе РК норма об ответственности за заведомо незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей, а также принуждение к даче показаний и иные действия с применением насилия, как уже отмечалось, требуют от прокуратуры принятия соответствующих мер к лицам, допустившим перечисленные действия, и, следовательно, также корреспондируются с правозащитными функциями прокуратуры.

Подводя итог сказанному, хотелось бы обратить внимание на то, что права и свободы казахстанских граждан могут быть защищены при условии совершенствования действующего законодательства, объективного правосудия, а также сильной и авторитетной прокуратуры.

Жалыбин Сергей,

Председатель Комитета по законодательству

и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента РК