Geum.ru

Сборник материалов международной научно-практической конференции

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   16
Прокуратура как институт государственной власти

в Российской Федерации

В последнее время в обществе, в средствах массовой информации идет широкая дискуссия о месте и роли прокуратуры России в системе органов государства.

Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. К сожалению, действующий закон о прокуратуре не восполняет этот пробел в полном объеме. Функционирующая концептуальная модель не дает полного и ясного ответа как на теоретические, так и на многие практические вопросы. Более того, даже среди прокурорских работников практикуются разные подходы к однотипным делам. Это вполне объяснимо, ибо нынешняя политическая жизнь России противоречивая и крайне сложная сфера, где наблюдаются глубокие и быстрые перемены: отказ от старых стереотипов и поиск новых, переосмысление исторического опыта и критика классических авторитетов.

По нашему глубокому убеждению, эта тема заслуживает освещения не только с позиции огульной критики, как это пытаются сделать некоторые правоведы и заинтересованные ведомства. Односторонний подход чаще всего порождает заблуждения. Мнение сторонников демонтажа прокуратуры, утверждающих, в частности, что в России прокуратура - рудимент советской авторитарной системы, который должен быть разрушен в ходе происходящих исторических преобразований, что на всех этапах российской истории, кроме краткого периода с 1864 по 1917 год, - она была "орудием произвола властей", органом авторитарного правления, которому "нет места" в демократическом правовом государстве, что разделение властей якобы не оставляет места для универсального прокурорского надзора, что административный или "общий" надзор прокуратуры - инструмент внеэкономического принуждения, отнюдь не доказано практикой и не так уж часто проверялось в открытой дискуссии сторон. Носители подобных точек зрения, как правило, мало утруждают себя поиском существенных доказательств, а ссылаются на непреложность неких "истин", не подлежащих обсуждению. Однако, как известно, одним из завоеваний демократии явилась возможность каждому гласно отстаивать свое мнение. Сама практика и дальнейшее развитие теории покажут, кто прав.

Отмеченное тем более важно в связи с тем, что долгие годы деятельность российской прокуратуры была тесно связана с деятельностью прокуратуры Казахстана. Это наша общая история. И хотя сегодня наши страны идут своим путем и естественно, что их прокурорские системы развиваются как в соответствии с международными тенденциями развития органов прокуратуры (и органов, выполняющих с ними аналогичные функции), так и прежде всего в соответствии с национальными интересами своего государства и общества, для нас, как представляется, будет полезно узнать друг о друге то новое, что накопилось в деятельности прокуратур наших стран за последнее десятилетие.

Созданная в 1722 году прокуратура России как институт государственной власти, осуществляющий надзор за исполнением законов, выдержала проверку временем и продолжает оставаться неотъемлемой частью российской государственности.

Независимость от органов власти и местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, недопустимость вмешательства в ее деятельность предопределяют государственно-правовой статус прокуратуры и своеобразное место в системе государственного механизма. Предназначение прокуратуры, решаемые задачи и характер полномочий не позволяют отнести ее ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Вместе с тем прокуратура является одним из важнейших механизмов реализации государственной власти, обеспечивающих верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Однако отсутствие четкого конституционного определения статуса, регламентации функций и полномочий прокуратуры создает предпосылки к затянувшимся дискуссиям о ее роли и месте в системе органов государственной власти. Это существенно снижает эффективность деятельности прокуратуры, что нельзя признать терпимым, учитывая состояние законности и правопорядка и распространенный в стране, не исключая властные структуры, правовой нигилизм.

Несмотря на такое положение, российская прокуратура не является застывшим механизмом. За последнее десятилетие она существенно реформирована.

Изменены приоритеты прокурорского надзора. Во главу всей прокурорской деятельности поставлены интересы защиты прав и свобод человека и гражданина. Этому впервые за всю историю прокуратуры посвящена специальная глава закона о прокуратуре. Тотальный характер прежнего "общего" надзора, включая контроль правового поведения граждан, трансформирован в прокурорское вмешательство на основании поступившей информации о нарушении закона.

Законодательно установлено, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Отменена такая форма прокурорского реагирования на нарушения законов, как предписание об их устранении, являвшееся нередко орудием такого вмешательства; упразднено право прокурора приостанавливать действие опротестованного правового акта. Осуществляется переориентация надзорной деятельности на завершение каждой прокурорской проверки, выявившей нарушения законов, процессуальным решением.

Установлено, что действия и решения прокурора могут быть обжалованы в суд, чего раньше не было. Под контроль суда поставлены многие властные полномочия в сфере надзора за законностью дознания, следствия и оперативно-розыскной деятельности.

Функция надзора за законностью рассмотрения уголовных дел судами заменена участием в судебном процессе в качестве одной из сторон.

С целью усиления конституционного надзора прокуроры наделены полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции России.

В связи с многочисленными фактами противоправных действий, допускаемых судебными приставами, установлено дополнительное полномочие по надзору за законностью их деятельности.

Продолжается интенсивная работа по совершенствованию деятельности органов прокуратуры путем проведения организационно-штатных мероприятий. В прокуратуре, первой из государственных институтов, образованы структуры в федеральных округах, что сделало возможным резкую активизацию работы по формированию единого правового пространства.

Оптимизирована организационная структура органов прокуратуры, упразднены областные транспортные прокуратуры, в подчинение прокуратур субъектов Российской Федерации переданы прокуратуры войсковых частей.

Независимость прокуратуры при осуществлении своих полномочий не означает ее бесконтрольности. Деятельность ее подконтрольна государству.

Единственная легитимная форма контроля по конкретным делам - это судебный контроль, который осуществляется в настоящее время и заключается в проверке по жалобам заинтересованных лиц законности конкретных правовых решений и действий органов прокуратуры. Эта форма контроля решает проблему обеспечения законности решений и действий прокуроров и следователей прокуратуры.

В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральный прокурор ежегодно представляет Президенту Российской Федерации (гаранту конституции, прав и свобод человека и гражданина) и палатам Федерального собрания (законодателю) доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и, что особенно важно, - о проделанной работе по их укреплению. Этот доклад содержит не только информацию о конкретных мероприятиях, осуществленных прокуратурой за истекший год, но и высвечивает стратегию прокурорского надзора в целом и на отдельных направлениях работы по укреплению законности и правопорядка, ставит вопросы, требующие решения на государственном уровне. Систематически выступления Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей о состоянии законности и правопорядка в стране заслушиваются на заседаниях палат Федерального собрания Российской Федерации. Все это в совокупности обеспечивает достаточно эффективный государственно-правовой контроль деятельности прокуратуры.

Проблема роли и места прокуратуры в государственно-правовом механизме неоднократно рассматривалась палатами Федерального собрания Российской Федерации. При этом попытки реформирования за счет упразднения или сокращения основных ее функций и полномочий каждый раз твердо отвергались. Более того, около трех лет назад сфера их реализации была значительно расширена.

Такая позиция законодателя основывается на недопустимости ослабления механизма государственно-правовой защиты граждан и их прав, интересов общества и государства в условиях, когда не решены многие проблемы, связанные с обеспечением единого правового поля, низким уровнем законности и правопорядка, коррупцией должностных лиц, нарушениями законности в деятельности правоохранительных органов. Утверждаю это с твердой уверенностью еще и потому, что сам был в гуще этой борьбы, являясь депутатом Государственной думы Российской Федерации 1-го созыва, а затем полномочным представителем Генерального прокурора РФ в Федеральном собрании России.

Тем не менее ряд политических сил и их представителей в Государственной думе Российской Федерации пытаются, что называется, "до основанья" реформировать российскую прокуратуру. Такого рода "перестройки" в различных областях мы с вами уже проходили и на своем горьком опыте знаем, к чему они могут привести. Но в чем же суть идей "реформаторов" относительно путей развития прокуратуры?

Дело в том, что в июне 2001 г. ряд депутатов нижней палаты российского парламента внесли в Государственную думу проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Сразу скажу, что с точки зрения ученых нашего института, практиков, других научных и учебных заведений, профильных комитетов Думы и Совета Федерации, многих депутатов нашего парламента данный проект представляется концептуально неприемлемым. И вот почему. Законопроект основан на ошибочном представлении о правоприменительной практике и явной предвзятости в оценках прокурорской деятельности. Это предопределило, на наш взгляд, его несоответствие потребностям правового регулирования в сфере правоохранительной деятельности в современный период, непоследовательность и внутреннюю противоречивость документа, определенную несогласованность с проектами ряда других законодательных актов, рассматриваемых Государственной думой в рамках судебно-правовой реформы.

Идеология законопроекта предельно проста - свести прокурорский надзор до минимума. При этом в качестве ударного аргумента используется утверждение о якобы "мизерной" эффективности надзора за исполнением законов, в связи с чем необходимо путем его минимизации высвободить прокурорские ресурсы для решения главной, как считают разработчики, задачи органов прокуратуры - борьбы с преступностью. При этом низкая, по их утверждению, эффективность надзорной деятельности объясняется не только непосильностью решения "задачи проследить за законопослушностью" миллионов чиновников и тысяч юридических лиц, но и тем, что "прокурорские протесты не имеют обязательной силы и мало влияют на реальное положение дел".

Насколько это далеко от действительности, видно из следующего.

В 2000 г. прокурорами опротестовано почти 114 тыс. нарушений Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов. Несмотря на отсутствие у этих протестов обязательной силы, удовлетворено из них 95,7% (109 тыс.). В числе устраненных нарушений законов - почти 104 тыс. отмененных либо измененных незаконных актов, в том числе более 32 тыс. актов, изданных федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Нарушения законов устранены без длительной судебной процедуры и значительных затрат сил и средств. Очевидно, свою роль сыграли бесспорная правовая обоснованность протестов и убедительность их аргументации. За этот же период 4700 правовых актов из 5256 рассмотренных (89,4%) по заявлениям прокуроров признаны судами незаконными.

Уместно отметить, что в текущем году по имеющимся данным на 15.06.2001 г. по инициативе прокуроров приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством 3334 незаконных правовых акта, изданных лишь представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с мерами прокурорского реагирования еще 911 актов находятся в стадии рассмотрения.

Это - к вопросу о "мизерной" эффективности прокурорского надзора. Говоря об этой проблеме, нельзя не напомнить о том, что уровень исполнения судебных решений на нынешнем этапе пока еще весьма низок.

В стараниях обосновать необходимость свертывания прокурорского надзора просто неубедительна попытка противопоставить прокурорские проверки "обследованиям", осуществляемым ведомственными и межведомственными контрольно-ревизионными органами. Различия в их природе и преследуемых целях настолько очевидны, что вряд ли есть необходимость доказывать, что первые не могут быть заменены вторыми. К тому же далеко не всегда обеспечивается объективность и действенность ведомственного контроля.

Несостоятельна и ссылка на то, что "на протяжении долгих лет прокурор в общественном сознании справедливо отождествлялся с государственным обвинителем". Она не основана ни на чем, кроме субъективного мнения разработчиков. Действительность свидетельствует об ином: из почти 1 миллиона человек, чьи письменные жалобы и заявления разрешены в 2000 г., более двух третей (678,4 тыс.) обратились к прокурорам по вопросам надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (33,8% - 333,6 тыс.) и надзора за законностью следствия и дознания (34,9% - 344,8 тыс.), то есть как раз по вопросам той деятельности прокуроров, максимального свертывания либо полного упразднения которой столь настойчиво добиваются авторы законопроекта. И только 111,6 тыс. (9 человек из 100) обратились к прокурорам как к государственным обвинителям.

И это не случайно, поскольку именно в прокуратуре люди находят реальную защиту своих прав: здесь удовлетворяется по вопросам надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, следствия и дознания каждое четвертое обращение (165,7 тыс. из 678,4 тыс.), а по поводу нарушений прав несовершеннолетних и трудовых прав - почти половина (соответственно 11,2 тыс. из 23 тыс. и 27,6 тыс. из 67,7 тыс.).

Все это свидетельствует о том, что прокурор в общественном сознании видится отнюдь не как государственный обвинитель, а как должностное лицо, защищающее права человека и гражданина путем осуществления от имени государства надзора за исполнением законов.

Изначально основанный на ошибочных выводах и оценках, законопроект содержит целый ряд недостатков, имеющих принципиальное значение.

Реанимируя одно из отвергнутых теорией и практикой последнего десятилетия положений, авторы проекта предлагают заменить прокурорский надзор за соблюдением законности при расследовании преступлений функцией "процессуального руководства". Однако руководство должностными лицами, не находящимися в административном подчинении, а тем более работниками других (при этом военизированных) ведомств невозможно в любой форме. Единственное исключение - это следственно-оперативные группы, создаваемые на определенный период для расследования конкретных преступлений. Разного рода коллизии между процессуальным руководством и административным неминуемы, что отрицательно скажется на качестве следственной работы.

Нельзя согласиться и с заменой "надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание..." на "защиту прав лиц, содержащихся под стражей". Дело здесь не только в сужении круга полномочий прокурора. Более важно иное.

Казалось бы, речь идет об одном и том же: о законности заключения, порядке и условиях содержания под стражей, соблюдении установленных законодательством прав и обязанностей содержащихся под стражей лиц. Однако действующий закон возлагает на прокурора осуществление надзора за исполнением требований законов в названных аспектах, а проект обеспечение их исполнения. Снова ответственность за исполнение требований закона перекладывается с исполнителей (администрации соответствующих органов и учреждений) на прокуроров.

Не согласуется ни с правовой логикой, ни с требованием времени исключение из круга функций прокуратуры надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации. Выполнение этой функции было возложено на прокуратуру дополнением, внесенным в закон около трех лет назад, когда недостаточный уровень защиты конституции стал очевидным. Как известно, Конституционный суд может рассматривать вопрос конституционности правового акта лишь по обращению одного из субъектов, наделенных этим правом. При отсутствии обращения акт, противоречащий конституции, продолжает действовать неопределенно долгое время. Но и поступившее обращение, сколь бы важно оно ни было, рассматривается не менее полугода, а зачастую и более. Прокурор же, выявляя неконституционные акты, принимает незамедлительные меры по их отмене или изменению.

Из вышеупомянутых 3,3 тыс. незаконных правовых актов, изданных представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов федерации, измененных в текущем году по инициативе прокуроров, большая часть противоречила именно федеральной конституции, в соответствие с которой и была приведена. Трудно сказать, в какие сроки были бы устранены из сотен этих актов положения, противоречащие Конституции Российской Федерации, если бы при отсутствии соответствующих полномочий у прокуроров этот вопрос пришлось решать Конституционному суду России.

Дополняющая друг друга деятельность Конституционного суда и прокуратуры послужила лишь усилению защиты конституционной законности в стране. В период столь активной работы по укреплению единого конституционного поля постановка вопроса о лишении прокуратуры полномочий по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации представляется ошибочной.

Предлагая исключить функцию надзора за соблюдением конституции, разработчики проекта не замечают, какие в результате этого возникнут внутренние противоречия в законе. Как можно соотнести исключение из закона названной функции с указанием о том, что предметом прокурорского надзора является, в частности, соблюдение прав и свобод человека и гражданина и "других положений Конституции Российской Федерации"?

Столь же противоречивы, с одной стороны, заявленные в пояснительной записке претензии к уровню деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью и, с другой, изъятие из закона такого вида деятельности.

Иначе как деструктивным нельзя назвать исключение из действующего закона о прокуратуре положения о том, что прокуроры "осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений". Независимость основа действенного и объективного прокурорского надзора, поэтому недооценка этого принципа недопустима.

Необъяснимо значительное сужение проектом сферы правотворческой деятельности прокуроров. Осуществляя надзор за исполнением всех законов, устанавливая причины их недостаточной эффективности, прокуроры нередко обнаруживают в числе этих причин недостатки и пробелы правового регулирования. Совершенно очевидна польза, которую прокуроры могут принести (и приносят), внося предложения по совершенствованию законодательства. Трудно понять, какой вред обнаружили во всем этом, вопреки мнению региональных законодателей, авторы законопроекта.

Замечания к законопроекту можно называть еще и еще. Но, пожалуй, это не главное. Очевидно, что любая реформа должна приводить к усилению реформируемой системы, повышению эффективности ее деятельности. Реформирование прокуратуры по рецептам, предлагаемым авторами законопроекта, неминуемо приведет к прямо противоположному результату ослаблению органа, цементирующего благодаря именно своим надзорным полномочиям всю правоохранительную систему страны, низведению ее до уровня аморфного органа, не способного оказать сколько-нибудь заметного влияния на положение дел в правоохранительной сфере.

Бесспорно то, что в перспективе прокуратура должна и дальше реформироваться. Но не скоропалительно, а постепенно, с учетом национальных традиций и исторического опыта, реального состояния законности и правопорядка, потребностей общества в обеспечении эффективного правового регулирования и надежной правоохраны во всех сферах его жизнедеятельности.

Реформирование прокуратуры не принесет ущерба для государства и общества лишь в том случае, если оно будет проводиться по мере стабилизации правопорядка и становления правового государства, повышения правовой культуры и усиления саморегулирующих начал в жизни общества, формирования полноценных институтов правового государства, совершенствования судебной системы, включая полное развертывание системы мировых судов, создание административной, ювенальной и других форм специализированной юстиции, развития института уполномоченных по правам человека.

Надзор за исполнением законов как неотъемлемая функция прокуратуры гарантия сохранения единого правового пространства и целостности государства, обеспечения законности и правопорядка, своевременного и основанного на требованиях закона устранения их нарушений, защиты государственного аппарата от коррупции, искоренения нарушений законности в деятельности правоохранительных органов. На этой базе в качестве производных возникли иные функции прокуратуры, которые в случае утраты ею надзорных полномочий лишатся своей правовой и логической основы. И если борьбой с преступностью занимается ряд других правоохранительных органов, то надзор за исполнением законов в настоящее время может осуществлять лишь прокуратура.

В условиях широко распространенного правового нигилизма и низкого уровня правовой культуры населения роль прокурорского надзора возрастает. В отсутствие должным образом сформированных институтов правового государства прокуратура остается практически безальтернативным органом, способным реально противостоять негативным процессам, развивающимся на правовом поле.

Необходимость прокуратуры в этом качестве обусловлена не только достаточными полномочиями, опытом быстрого и эффективного реагирования на нарушения законности, приобретенным за многие годы, но и безвозмездным характером осуществляемой защиты прав граждан. Главное - ни одна из структур законодательной, исполнительной либо судебной власти заменить прокуратуру в сфере надзора не может.

Новый этап судебно-правовой реформы сопровождается повышением роли прокуратуры в обеспечении законности в ходе предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности. Несоблюдение закона и нарушения прав человека в этой сфере носят весьма распространенный характер. За полтора года прокурорами отменено 12,9 тыс. незаконных постановлений о прекращении уголовного дела, 18,4 тыс. необоснованных постановлений о приостановлении производства по уголовным делам, в ходе прокурорских проверок выявлено и поставлено на учет 172,5 тыс. ранее не зарегистрированных преступлений. Признаны обоснованными и удовлетворены 123,1 тыс. жалоб граждан на нарушения закона в ходе предварительного следствия и дознания.

В 1992 г. с принятием Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" функция надзора за исполнением законов при рассмотрении дел в судах была упразднена и заменена функцией участия в рассмотрении дел судами.

В уголовном процессе, осуществляя функцию уголовного преследования, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Поддерживая обвинение от имени государства, он в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством не преследует цель добиться вынесения обвинительного приговора любой ценой и отказывается от обвинения в случае неподтверждения его судебным следствием. Эта обязанность подчеркивает характер государственной акции обвинения и отличает прокурора от защиты, которая во всех случаях обязана защищать.

С учетом этого вызывает сомнение правильность замены в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации права внесения прокурором протеста в порядке надзора надзорным представлением, не влекущим обязательного возбуждения надзорного производства по приговору. Оставление этого вопроса на единоличное рассмотрение судьи (даже без изучения материалов дела) ограничивает деятельность государства в интересах правосудия, цель которой - исправление ошибочных судебных решений, что в конечном итоге не будет способствовать защите конституционных прав и интересов граждан.

За полтора года (2000 г. и 1 полугодие 2001 г.) по протестам прокуроров были отменены или изменены неправосудные приговоры в отношении 67,5 тыс. осужденных, из них в порядке надзора - в отношении 22,5 тыс. человек. Судебные ошибки были исправлены, законность и справедливость восторжествовали лишь потому, что рассмотрение протестов прокуроров было обязательным. Без вмешательства прокуроров этого бы не произошло. Протесты прокуроров на неправосудные решения, оставшиеся без внимания вышестоящих судебных инстанций, не нарушали независимость судей, право окончательного решения оставалось за ними. Это в равной степени относится и к гражданскому, и к арбитражному судопроизводству.

Существующий порядок опротестования прокурорами приговоров, вступивших в законную силу, с точки зрения ученых нашего института должен быть сохранен, поскольку ни общество, ни государство не заинтересованы в том, чтобы судебные ошибки или даже какая-то их часть оставались неисправленными. Этот порядок не противоречит принципам и нормам международного права.

Ни потребностям общества и отдельных граждан, ни интересам государства не отвечают предусмотренные законопроектами, находящимися на рассмотрении в комитетах Госдумы, снижение роли прокурора в гражданском и арбитражном процессах, ограничение его права возбуждать дела в судах, лишая, в частности, права предъявлять иски в защиту интересов граждан, которые в силу ряда причин не имеют возможности сделать это самостоятельно, давать заключения по спорам, затрагивающим права и интересы граждан, интересы государства. И это при том условии, что иски прокуроров в порядке гражданского судопроизводства удовлетворяются более чем на 90%, протесты по гражданским делам - более чем на 80%. А суммы, взысканные арбитражными судами по искам прокуроров, исчисляются миллиардами рублей.

Поэтому, отмечая, что в современных условиях государство нуждается в качественно новом уровне правового порядка и законности и, соответственно, в эффективном надзорном механизме их обеспечения, учитывая значительный потенциал прокуратуры как правообеспечивающего института, было бы целесообразно, чтобы палаты Федерального собрания Российской Федерации при осуществлении своей законотворческой деятельности учли следующие предложения.

При подготовке и рассмотрении проектов Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов более взвешенно подходить к определению роли прокурора в процессе, не допуская неоправданного ограничения его полномочий по защите интересов государства, прав и свобод граждан, интересов наименее социально защищенных лиц.

Сопровождать поэтапное введение в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации постоянным изучением эффективности новых институтов и процедур. Особое внимание уделить практике надзорного пересмотра судебных решений. В случае установления неэффективности новой процедуры подготовить изменения, восстанавливающие ныне действующий порядок надзорного опротестования прокурором.

Внести изменение в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", предусмотрев, что законность нормативных правовых актов проверяется и меры прокурорского реагирования принимаются прокурорами инициативно, а не только на основании поступающих сигналов.

В процессе подготовки возможной конституционной реформы четко сформулировать, подвергнув научной экспертизе и всесторонней проработке, следующие положения.

1. Урегулировать отдельной главой Конституции России статус прокуратуры в системе государственных органов, ее задачи, функции и полномочия, принципы организации и деятельности, особо отметив независимость прокуратуры от органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений.

2. Восстановить право Генерального прокурора на законодательную инициативу и обращение в Конституционный суд по поводу конституционности правовых актов. Наделить этим правом применительно к региональному законодательству прокуроров субъектов Российской Федерации.

3. Упразднить порядок согласования кандидатур на должности прокуроров субъектов Российской Федерации.

4. Предложить правительству Российской Федерации при формировании федерального бюджета ежегодно предусматривать полное финансирование органов и учреждений прокуратуры, отвечающее их реальным потребностям.

Рекомендовать Генеральному прокурору Российской Федерации:

- правовыми средствами, используя надзорные полномочия, решительно противостоять нарушениям в сфере конституционной законности, содействовать экономическим преобразованиям, эффективнее использовать правозащитный потенциал прокуратуры для пресечения нарушений трудовых и иных социальных прав граждан;

- пресекать любые нарушения законности и прав граждан при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, в ходе предварительного следствия и дознания, при исполнении уголовных наказаний;

- координируя деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, сконцентрировать их усилия на борьбе с терроризмом, экстремизмом, коррупцией, иными формами организованной преступности, любыми посягательствами на основы конституционного строя;

- активнее использовать все формы международного сотрудничества для пресечения преступлений экономической направленности и возвращения в Россию незаконно вывезенных за границу капиталов;

- с учетом изменений уголовно-процессуального законодательства принять организационные меры по обеспечению участия в суде государственных обвинителей по всем делам публичного обвинения;

- в целях укрепления общественного доверия к прокуратуре добиваться большей открытости ее для общества, прозрачности стратегии и практических действий по борьбе с преступностью и нарушениями законности. В этой связи необходимо выстроить долговременную информационную политику, предусматривающую расширение связи всех звеньев прокуратуры со структурами гражданского общества и средствами массовой информации. Целесообразно, в частности, рассмотреть вопрос о публикации в официальных изданиях представлений, других актов прокурорского надзора, имеющих особую общественную значимость.

На современном этапе развития органов прокуратуры важно не противодействовать осуществлению в рамках закона общественного контроля за деятельностью прокуратуры, проводимого общественными институтами и отдельными гражданами. Таким образом, благодаря общественному контролю развитие системы органов прокуратуры не будет осуществляться в отрыве от тех процессов, которые протекают в гражданском обществе.

Гласность должна быть неотъемлемой частью правоохранительной деятельности, начиная со следствия и кончая вынесением приговора. Гласность имеет очень важный аспект - учет общественного мнения, причем критика отдельных фактов в работе прокуратуры должна быть использована в целях совершенствования ее деятельности.

В этих условиях прокуратура призвана стать одним из гарантов преобразований в стране, проводимых цивилизованными средствами, в рамках законных процедур, без ущемления чьих-либо прав и интересов, но одновременно при усилении борьбы с преступным миром и мафиозными кланами. Поэтому еще более непонятно стремление лидеров ряда партий и движений, стремящихся ослабить значение органов прокуратуры и даже свести ее роль на нет.

Сегодня с сожалением приходится констатировать, что институты политической системы крайне медленно осознают то, что обеспечение законности, борьба с преступностью - одна из немногочисленных сфер жизни, где могут объединиться все политические и общественные силы России, что способствовало бы стабилизации социально-экономической ситуации в стране, сохранению гражданского мира, целостности и независимости Российского государства, а также укреплению добрососедских дружественных отношений с братскими государствами бывшей единой страны.

Бессарабов В.Г.,

заместитель директора НИИ

проблем укрепления законности и правопорядка

при Генеральной прокуратуре РФ, д.ю.н.