Методическое пособие Москва ● 2010 удк 347. 962 + 347. 152 Ббк 67. 721 + 67. 400. 32

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7

§ 6. Средства прокурорского реагирования на нарушения
законов о средствах массовой информации

Высокий уровень требований, предъявляемых к деятельности органов прокуратуры, подчеркивает важное значение
вопроса о выборе средств прокурорского реагирования на
нарушения законов о СМИ. Эти средства определены ст. 9¹,
п. 2, 3 ст. 22, ст. 23 – 25¹, 27, 28 Закона о прокуратуре РФ, а
также ст. 16, 16¹, 56 – 62 Закона о СМИ, ст. 8, 11 Федерального
закона «О противодействии экстремистской деятельности».
В связи с этим в организационном плане прокурору важно сделать правильную правовую оценку итогов проверки, исходя из чего определить адекватные средства реагирования, избираемые в каждом конкретном случае в зависимости от характера допущенных нарушений законов, степени их распространенности и тяжести наступивших последствий^¹.

Изученные материалы свидетельствуют о том, что в системе органов прокуратуры проводится разноплановая работа по борьбе с нарушениями законов о СМИ. Только в 2008 г. прокурорами выявлено 183 незаконных правовых акта, ущемляющих свободу СМИ (по сравнению с 2007 г. рост составил 16,6%), на которые принесено 182 протеста (19,0%). С целью устранения выявленных нарушений внесено 911 представлений (40,4%), по которым к дисциплинарной ответственности привлечены 447 должностных лиц (172,6%); 188 лиц наказаны в административном порядке (34,3%); в суд направлено 75 исков (заявлений); по материалам прокуроров возбуждено 2 уголовных дела (см. приложение 2).

Таким образом, традиционными и наиболее часто используемыми средствами прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере остаются протест и представление.

Следует отметить, что Федеральным законом от 17.07.2009 № 171-ФЗ внесены изменения и дополнения в Закон о прокуратуре РФ, в частности, введена новая статья 9¹. В соответствии с этой статьей при выявлении в нормативном правовом акте, в том числе принятом по вопросам деятельности СМИ, коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Между тем даже до этих законодательных новелл на местах отдельные прокуроры практиковали направление уполномоченным государственным органам требований о понуждении признания свидетельства о регистрации СМИ недействительным, аннулировании лицензий, приостановлении либо прекращении деятельности СМИ. Подобная положительная практика всецело соответствует требованиям о необходимости принятия исчерпывающих мер к нарушителям закона, не противоречит положениям ст. 22 Закона о прокуратуре РФ и законов о СМИ.

В частности, согласно ст. 15 Закона о СМИ свидетельство о регистрации масс-медиа может быть признано недействительным исключительно судом в порядке гражданского судопроизводства по заявлению регистрирующего органа в случаях, если: свидетельство о регистрации получено обманным путем; СМИ не выходит в свет (в эфир) более одного года; устав редакции или заменяющий его договор не принят и (или) не утвержден в течение трех месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного СМИ; имела место повторная регистрация СМИ.

При неоднократном нарушении лицензионных условий либо законодательно установленных правил распространения радио- и телепрограмм, по поводу чего делались письменные предупреждения, либо если установлен факт скрытой уступки лицензии, а равно получения лицензии обманным путем в соответствии со ст. 32 Закона о СМИ решением органа, выдавшего данную лицензию, производится ее аннулирование. Законами РФ могут быть установлены и другие основания аннулирования лицензии.

Так, согласно Положению о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 07.12.1994 № 1359) лицензия также может быть аннулирована в случаях:

систематического нарушения определенных в лицензии качественных показателей излучаемого сигнала;

если лицензиат в пределах срока действия лицензии в течение трех и более месяцев не осуществляет телерадиовещания;

если перерыв указанной в лицензии деятельности превысил три месяца;

повторного в течение года нарушения норм, установленных лицензией, настоящим Положением или законодательством Российской Федерации, последовавшего после официального письменного предупреждения;

систематического распространения теле- и (или) радиопрограмм с нарушением действующего законодательства об авторском праве и смежных правах.

Кроме того, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривает право лицензирующего органа приостановить действие лицензии в целях устранения выявленных нарушений. В случае если лицензиат не устранил указанные нарушения в установленный срок, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. В этом же Законе содержатся и иные основания прекращения лицензии:

лицензия теряет юридическую силу в случае ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в результате реорганизации, за исключением его преобразования, либо прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;

лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев государственной пошлины за предоставление лицензии;

лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации (при предварительном вынесении предупреждения). Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда.

В связи с этим при выявлении прокурором нарушений, являющихся достаточным основанием для признания свидетельства о регистрации СМИ недействительным, аннулирования лицензии СМИ, он может обратиться как с соответствующим требованием в подразделения Роскомнадзора, так и с заявлением в суд (в зависимости от характера выявленных нарушений принимается решение о прекращении или приостановлении действия лицензии до устранения этих нарушений). Однако на практике были случаи, когда даже при представлении телерадиокомпанией ложных сведений лицензии оставались в силе.

Так, например, заместитель Генерального прокурора РФ обратился с заявлением о признании недействительными выданных Минпечати России 20.07.1998 ОАО «Телерадиокомпания «Петербург» лицензий на радиовещание эфирное и проводное, на телевидение эфирное и на передачу телетекста. Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении заявления отказано.

Суд кассационной инстанции решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции оставил без изменения. В данном случае судом при вынесении решения была принята во внимание нецелесообразность прекращения лицензии и признания ее недействительной^¹.

Также по заявлению прокурора судом может быть принято решение о прекращении или приостановлении деятельности СМИ^².

В данном случае основанием для прекращения деятельности СМИ являются неоднократные в течение двенадцати месяцев нарушения редакцией требований ст. 4 Закона о СМИ, выражающиеся в злоупотреблении свободой массовой информации, по поводу которых регистрирующим органом делались письменные предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору), а равно неисполнение постановления суда о приостановлении деятельности СМИ.

В случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма, а также при распространении через СМИ экстремистских материалов в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» Генеральным прокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. Если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении устанавливается не менее чем десятидневный срок для их устранения.

Деятельность СМИ может быть также прекращена по требованию прокурора в порядке и по основаниям, предусмотренным ч. 3 ст. 8 и ст. 11 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»:

если предупреждение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности не было обжаловано СМИ в суд в установленном порядке или не признано судом незаконным, а также если в установленный в предупреждении срок не приняты меры по устранению допущенных нарушений, послуживших основанием для вынесения предупреждения, либо если повторно в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в деятельности СМИ;

в случае осуществления СМИ экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда.

В целях недопущения продолжения распространения экстремистских материалов суд может приостановить реализацию соответствующих номеров периодического издания либо тиража аудио- или видеозаписи программы либо выпуск соответствующей теле-, радио- или видеопрограммы в порядке, предусмотренном для принятия мер по обеспечению иска – по заявлению прокурора, участвующего в гражданском судопроизводстве, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда и по иным заслуживающим внимания обстоятельствам. В данном случае решение суда является основанием для изъятия нереализованной части тиража продукции СМИ, содержащей материал экстремистской направленности, из мест хранения, оптовой и розничной торговли.

Прекращение деятельности СМИ влечет недействительность свидетельства о его регистрации и устава редакции. В последующем любые действия, направленные на незаконное изготовление продукции СМИ без его регистрации либо после решения о прекращении или приостановлении деятельности, подпадают под признаки состава административного правонарушения, указанного в ст. 13.21 КоАП РФ.

Особый случай – приостановление выпуска СМИ за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах.

В соответствии со ст. 16¹ Закона о СМИ, если в период избирательной кампании, кампании референдума после вступления в силу решения суда о привлечении главного редактора либо организации, осуществляющей выпуск СМИ, к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах (порядка информирования избирателей, участников референдума, проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума – ст. 5.5 и 5.13 КоАП РФ) ими допущено повторное нарушение указанного законодательства, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, а в случае, если продукция СМИ предназначена для распространения на территории субъекта Федерации, также избирательная комиссия соответствующего субъекта Федерации вправе обратиться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий регистрацию СМИ, с представлением о приостановлении выпуска СМИ, использованного в целях совершения названных нарушений. Указанный федеральный орган исполнительной власти в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования немедленно осуществляет с привлечением заинтересованных лиц проверку фактов, изложенных в представлении, и обращается в суд с заявлением о приостановлении выпуска СМИ, использованного в целях совершения названных нарушений, либо направляет в соответствующую избирательную комиссию мотивированный отказ от обращения
в суд с указанным заявлением. Мотивированный отказ от обращения в суд с заявлением о приостановлении выпуска СМИ не препятствует применению к организации, осуществляющей выпуск указанного СМИ, иных мер ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, включая предупреждение.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий регистрацию СМИ, не вправе отказаться от обращения в суд на основании представления соответствующей избирательной комиссии о приостановлении выпуска СМИ, если главным редактором или организацией, осуществляющей выпуск СМИ, в период одной избирательной кампании, кампании референдума совершено более двух нарушений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, повлекших назначение административного наказания на основании вступивших в силу решений суда.

Приостановление выпуска СМИ по указанным основаниям осуществляется судом на срок до момента окончания голосования на выборах, референдуме, а в случае, если проводится повторное голосование, – до момента окончания повторного голосования.

Следует отметить, что инициатором применения к нарушителям всех перечисленных мер уполномоченными контрольно-надзорными органами могут выступать и органы прокуратуры при выявлении соответствующих нарушений в ходе своей надзорной деятельности.

Не менее действенной мерой укрепления законности в рассматриваемой сфере является подача прокурором в суд искового заявления в интересах лиц, пострадавших от деятельности СМИ (ст. 45 ГПК РФ).

Причинами обращения прокурора в суд в защиту интересов конкретных граждан могут служить прежде всего заявления самих граждан, в которых они просят помочь им защитить права перед СМИ, поскольку сами находятся в тяжелом материальном положении, у них нет средств, чтобы доехать до суда, нет юридических знаний, необходимых для оформления соответствующих документов. Зачастую это связано и с тем, что попытки самих граждан обратиться в суд за защитой своих прав успеха не имели.

Характер и степень общественной опасности нарушений, установленных прокурором по результатам надзора за исполнением законов о СМИ, нередко предопределяют необходимость привлечения виновных лиц к уголовной либо административной ответственности. В арсенале мер прокурорского реагирования на нарушения закона в рассматриваемой сфере эти задачи решает постановление, влекущее административное производство или направление материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Ответственность в данном случае наступает как за ущемление свободы массовой информации, так и за злоупотребление этой свободой, в том числе правами журналиста, либо несоблюдение его обязанностей, а также за иные нарушения законов о СМИ.

Применительно к правоотношениям, относящимся к различным сферам деятельности СМИ, актуальными являются составы правонарушений, предусмотренных ст. 5.5, 5.6, 5.13, 5.17, 5.25, 5.53, 7.12, 7.30, 7.31, 8.5, 13.1 – 13.25, 14.1, 14.3, 14.20, 14.28, 20.27 КоАП РФ; преступлений – ст. 129, 130, 137, 138, 144, 146, 171, 183, 205², 237, 242, 242¹, 272, 280, 282, 283, 298, 310, 311, 319, 320, 354 УК РФ.

При этом особое внимание прокурорам следует обращать на положения ст. 57 Закона о СМИ, устанавливающей конкретные правовые основания освобождения от ответственности редакции, главного редактора, журналиста, а также учитывать судебную практику, в том числе постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.02.2005 № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц».

Особое место в деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка в сфере действия законов о СМИ занимают превентивные средства, направленные на профилактику нарушений и возможного ущерба. Несомненно, что определенный превентивный заряд несут в себе все без исключения средства прокурорского реагирования: внесенное представление наряду с устранением нарушений закона включает и их предупреждение в качестве одной из своих главных задач. Иногда же нарушений прав граждан удается избежать во многом из-за возможности прокуратуры быть причастной к правотворческому процессу, информационному обеспечению населения прокурорами через СМИ – огласка в СМИ результатов прокурорских надзорных проверок имеет большое значение. В системе подобных средств особое положение занимает предостережение о недопустимости нарушения закона. Таким образом, превентивная роль прокурора достаточно многолика.

Допустимой является публикация в общегосударственных или ведомственных СМИ актов прокурорского надзора, что также может способствовать профилактике правонарушений, иметь правовоспитательное воздействие, служит одним из выражений гласности в деятельности органов прокуратуры. Нужно также обратить внимание на необходимость освещения в СМИ результатов проверок, организованных прокурорами по их сообщениям, однако к объему и содержанию оглашаемых в данном случае сведений следует подходить избирательно, исходя из необходимости обеспечения интересов личности и соблюдения законодательных требований.

В соответствии с п. 22 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписано направлять в Генеральную прокуратуру РФ копии документов прокурорского реагирования по наиболее актуальным вопросам, в том числе по результатам проверок сообщений о массовых, грубых нарушениях закона, вызвавших общественный резонанс и критические выступления в СМИ, информировать ее о возникающих проблемах, имеющих общегосударственное значение и требующих разрешения на федеральном уровне.

Важными элементами правильной организации надзорной работы прокурора, определяющими эффективность реализации каждого из средств прокурорского воздействия на правонарушителей, являются непременный контроль за выполнением предъявляемых к ним требований, оценка результативности и достаточности принятых мер. В этих целях ведется учет направленных актов реагирования, фиксируются и перепроверяются сроки их рассмотрения, анализируются письменные сообщения о мерах, принятых по актам реагирования, осуществляются контрольные проверки фактического устранения выявленных нарушений закона. Проверяется также рецидив совершения нарушений и, соответственно, решается вопрос о дополнительном реагировании на вновь выявленные нарушения.

Поэтому на данном направлении надзор должен сочетаться с оказанием гражданам практической помощи: дача консультаций о порядке и формах защиты нарушенных прав; сообщение об органах, правомочных восстановить нарушенные права; разъяснение закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права, и т.д.

Принципиальное значение в этом вопросе имеет содержание п. 19 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007
№ 195, в котором прокурорам предписано обеспечить гласность и прозрачность в деятельности органов прокуратуры на всех участках работы, активно использовать в этих целях возможности СМИ и иные информационно-телекоммуникационные площадки ведения активного диалога с населением.

Литература

Конституция Российской Федерации.
Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации».
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне».
Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».
Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе».
Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Приказ Генерального прокурора РФ от 02.03.2004 № 4 «О создании официального информационного представительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети
«Интернет».
Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007
№ 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Инструкция по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях, утвержденная приказом Генерального прокурора РФ от 05.06.2008 № 107.
Приказ Генерального прокурора РФ от 23.10.2009
№ 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации».
Указание Генерального прокурора РФ от 16.11.2006
№ 105/40 «О порядке представления для опубликования материалов о работе органов прокуратуры по противодействию коррупции».
Бессарабов В.Г. Российские СМИ и прокуратура: противостояние или сотрудничество // Журн. рос. права. 2001. № 7.

Вишнякова Н.Б. Взаимодействие прокуратуры и средств массовой информации // Взаимодействие средств массовой информации и правоохранительных органов: материалы науч.-практич. конф. / отв. ред. В.В. Новик. СПб., 2001.
Григорьев Д.В. Взаимодействие органов военной прокуратуры с общественностью и средствами массовой информации в сфере борьбы с преступностью (организационно-правовые аспекты): автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 2005.
Давыдов А.Н. Конституционно-правовые основы реализации права на массовую информацию в России и за рубежом: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 2008.
Ежегодник Фонда защиты гласности: Итоги 1999 года. М.: Галерея, 2000.
Ефремова Г.Х., Ратинов А.Р., Кроз М.В. Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации. М., 1999.
Зиястинов В. Гласность – принцип нашей работы // Законность. 1998. № 8.
Кичигина И.Ю. Опыт работы прокуратуры Республики Марий Эл по взаимодействию со средствами массовой информации и общественностью // Формы и методы взаимодействия прокуратуры с общественными объединениями: научная информация по вопросам борьбы с преступностью. М., 2003.
Крылов А.В. Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации в досудебном производстве. М., 2006.
Масс-медиа в России. Законы, конфликты, правонарушения. М.: Права человека, 1998.
Настольная книга прокурора. М., 2002.
Николаев А. Не стреляйте в журналиста! // Труд. 2009. 20 апр.
Престиж органов прокуратуры (социально-психологические аспекты): науч.-методич. пособие. М., 2001.
Рябчук В.Н. Правовое обеспечение прав и свобод человека в информационной сфере // Всеобщая декларация прав человека и правозащитная функция прокуратуры: международная научно-практическая конференция 15 – 16 декабря 1998 года. Тезисы выступлений / отв. ред. Б.В. Волженкин. СПб., 1998.
Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов: Вып. 1. М., 1999. Ч. 1.
Смирнов А.Ф. Организация взаимодействия прокурора с редакциями средств массовой информации и журналистами: учеб. пособие. М.: ИПК РК Ген. прокуратуры РФ, 2001.
Шоткинов С. «Криминализированность» средств массовой информации // Законность. 2004. № 11.

Владимир Григорьевич Бессарабов,

Вера Михайловна Захарчук,

Максим Владимирович Маматов

Blog

Методическое пособие Москва ● 2010 удк 347. 962 + 347. 152 Ббк 67. 721 + 67. 400. 32