Научно-методическое пособие Москва ● 2009 удк 347. 962: 342. 9 Ббк 67. 721-91: 67. 401. 02
| Вид материала | Методическое пособие |
- Методическое пособие Москва ● 2010 удк 347. 962 + 347. 152 Ббк 67. 721 + 67. 400., 1105.61kb.
- Методические рекомендации Москва ● 2010 удк 347. 962: 342. 7 Ббк 67. 721-91: 67. 400., 952.68kb.
- Методическое пособие Москва ● 2009 удк 347. 963 Ббк 67. 721-91: 67. 401. 031., 1308.7kb.
- Сборник статей Часть II москва 2011 удк 347. 963+342. 7 Ббк 67. 721-91+67. 400., 1903.81kb.
- Учебно-методическое пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова, 154.54kb.
- Учебное пособие Москва «мартит» 2009 удк 347 ббк 67. 99/2/01, 1117.07kb.
- Научно-практическое пособие Белгород 2009 ббк 67. 401. 133. 121, 1185.42kb.
- Учебно-методическое пособие Йошкар-Ола, 2009 ббк п 6 удк 636, 3772.57kb.
- Курс лекций Санкт-Петербург 2007 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Б83 Рецензенты, 6052.89kb.
- Учебно-методическое пособие Ярославль, 2009 удк 615. 12: 659. 1 Ббк 65., 797.47kb.
АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ
Р
ОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИНАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
В.Б. Евдокимов, А.И. Алексеев, И.А. Побережная
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ
Научно-методическое пособие
Москва ● 2009
АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
В.Б. Евдокимов, А.И. Алексеев, И.А. Побережная
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ
Научно-методическое пособие
Москва ● 2009
УДК 347.962:342.9
ББК 67.721-91:67.401.02
Е 15
Авторы:
В.Б. Евдокимов, доктор юридических наук, профессор – введение; глава 1 совместно с И.А. Побережной;
А.И. Алексеев, доктор юридических наук, профессор – главы 2 и 3;
И.А. Побережная, кандидат юридических наук, доцент – глава 1 совместно с В.Б. Евдокимовым.
Рецензенты:
Б.В. Россинский, заведующий кафедрой административного права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ;
И.С. Викторов, главный научный сотрудник отдела прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук;
А.А. Жидких, заведующий отделом общих проблем теории прокурорского надзора НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Евдокимов, В.Б.
| Е 15 | Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе: науч.-методич. пособие / В.Б. Евдокимов, А.И. Алексеев, И.А. Побережная. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2009. – 100 с. |
В научно-методическом пособии рассмотрены правовые основы государственной гражданской и муниципальной службы, типичные нарушения законодательства в указанной сфере правового регулирования, личность правонарушителя, причины и условия, способствующие совершению таких правонарушений. В работе также рассматриваются основные полномочия прокурора по устранению нарушений законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе.
Пособие подготовлено в целях повышения эффективности деятельности прокуроров при осуществлении надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе.
УДК 347.962:342.9
ББК 67.721-91:67.401.02
© Академия Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, 2009
Введение
Государственная гражданская и муниципальная служба представляет собой трудовую деятельность, которая состоит в практическом осуществлении государственных и муниципальных функций работниками, занимающими определенные должности в органах государственной или муниципальной власти и получающими вознаграждение за свой труд. В качестве правового института государственная гражданская и муниципальная служба – это совокупность правовых норм, определяющих правовое положение гражданских и муниципальных служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождение, их обязанности и ответственность, формы поощрения, а также прекращение ими службы.
Государственная служба – один из основных институтов государства. Сегодня в России идет процесс дальнейшего совершенствования государственной гражданской и муниципальной службы. Внесение изменений в законодательство о государственной гражданской службе, принятие нового федерального закона о муниципальной службе в 2007 г., продолжающаяся реформа органов государственной власти и местного самоуправления, а также необходимость усиления борьбы с коррупцией на всех уровнях властных полномочий определили актуальность подготовки настоящего пособия.
В Российской Федерации осуществляется комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной гражданской и муниципальной службы, приоритетным из которых выступает создание полной и качественной нормативно-правовой базы регулирования государственной гражданской и муниципальной службы. Вместе с тем этот процесс еще не завершен, поскольку многие вопросы до настоящего времени не получили должного правового урегулирования на уровне как законов, так и подзаконных актов в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов РФ.
Несовершенство законодательства приводит, в частности, к развитию и процветанию коррупции на государственной гражданской и муниципальной службе. Нормативные правовые акты по-прежнему содержат нормы, порождающие коррупцию и способствующие злоупотреблению должностными лицами властными полномочиями.
Значимым для Российского государства и общества событием можно считать принятие в декабре 2008 г. Федеральным Собранием РФ пакета законов, направленных на борьбу с коррупцией.
К числу юридических новаций, предусмотренных этими законами, следует отнести введение в правовой оборот понятий «коррупция» и «коррупционное правонарушение», установление ответственности юридических лиц за коррупционные нарушения, а также дополнительных ограничений, запретов и обязанностей для государственных и муниципальных служащих, которые призваны препятствовать коррупционным правонарушениям. Кроме того, отдельными законами были внесены изменения, касающиеся статуса судей, депутатов и иных публичных должностных лиц.
Поскольку государственная служба – один из основных институтов государства, указанные нововведения важны и весьма своевременны для реализации Национального плана противодействия коррупции.
В связи с этим деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе приобретает еще большее значение.
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ) изменил подходы к организации и правовому регулированию муниципальной службы. Основу правового регулирования муниципальной службы составляют нормы трудового законодательства, в то время как институт гражданской службы относится к административному праву. Данная трансформация прежде всего касается методологии правового регулирования муниципальной и гражданской службы, основанной на частноправовых и публично-правовых методах соответственно.
Вместе с тем тесная взаимосвязь гражданской и муниципальной службы сохраняется. Это касается многих положений основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и муниципальной службы; ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы; требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую и муниципальную службу, и их семей (в случае потери кормильца).
Взаимосвязи многих норм гражданской и муниципальной службы потребовали анализа общих и особенных черт этих видов службы и изложения их в специальном пособии для оказания практической помощи прокурорам при осуществлении надзора за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе.
При подготовке пособия было проведено программированное изучение материалов о нарушениях законов о государственной гражданской и муниципальной службе, сочетавшееся с опросом прокурорских работников. Всего было проанализировано 360 материалов.
Кроме того, при подготовке пособия из прокуратур субъектов РФ были получены и проанализированы информационно-аналитические справки о состоянии правового регулирования государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъектах РФ, годовые и полугодовые доклады прокуроров субъектов РФ о состоянии законности и работе органов прокуратуры.
Глава 1. Правовые основы государственной гражданской и муниципальной службы
§ 1. Понятие и правовое регулирование государственной
гражданской и муниципальной службы
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ) под государственной гражданской службой Российской Федерации понимается вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, а также лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Государственная гражданская служба в зависимости от территории осуществления государственно-властных полномочий подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.
Кроме государственной гражданской службы предусмотрены иные виды государственной службы, которые выступают самостоятельными элементами системы государственной службы, и их необходимо отграничивать от государственной гражданской службы. Виды государственной службы взаимосвязаны. Эта взаимосвязь обеспечивается на основе единства системы государственной службы РФ и принципов ее построения и функционирования, а также посредством: соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий; установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы РФ различных видов; учета стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу в Российской Федерации.
Под гражданским служащим понимается гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
Согласно ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Соответственно муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и составляет самостоятельный предмет правового регулирования. Вместе с тем нельзя говорить о полной автономности муниципальной и государственной гражданской службы. Институт муниципальной службы тесно связан с институтом государственной гражданской службы, в частности, время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в порядке законодательства о государственной службе.
Взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством: единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы; единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца1.
Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Муниципальный служащий – гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
Муниципальный служащий – гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 58-ФЗ), ст. 4 Федерального закона № 79-ФЗ и ст. 4 Федерального закона № 25-ФЗ к принципам построения и функционирования государственной гражданской службы и муниципальной службы относятся:
приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской и муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского и муниципального служащего;
взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
профессионализм и компетентность государственных гражданских и муниципальных служащих;
стабильность гражданской и муниципальной службы;
взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
открытость государственной гражданской и муниципальной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных и муниципальных служащих, доступность информации о гражданской и муниципальной службе.
Кроме того, к принципам построения и функционирования государственной гражданской службы необходимо отнести:
федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (далее – государственные органы);
законность;
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;
защиту государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
К принципам построения и функционирования муниципальной службы относятся:
единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
внепартийность муниципальной службы.
Должности государственной гражданской службы подразделяются на категории и группы.
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ выделяет четыре категории должностей гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты.
Первая – руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.
Вторая – помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.
Третья – специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Четвертая – обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Закон выделяет пять групп должностей гражданской службы: высшие должности; главные должности; ведущие должности; старшие должности; младшие должности.
Категории должностей гражданской службы – руководители и помощники (советники) подразделяются на три группы: высшую, главную и ведущую должности гражданской службы. Категория должностей гражданской службы – специалисты подразделяется на четыре группы: высшую, главную, ведущую и старшую. Категория должностей гражданской службы – обеспечивающие специалисты подразделяется на четыре группы: главную, ведущую, старшую и младшую.
Должности федеральной гражданской службы подлежат классификации по принадлежности к государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам. После классификации они формируются в перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, которые являются соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».
В целях обеспечения квалифицированными кадрами государственной гражданской службы формируется кадровый резерв для замещения должностей государственной службы. Положение о кадровом резерве гражданской службы утверждается Президентом РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.
Государственные гражданские служащие должны проходить подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Подготовка граждан для прохождения государственной службы осуществляется в формах, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих проводится в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных гражданских служащих основываются на государственном заказе, который оформляется на очередной год. Органы прокуратуры при осуществлении надзора обязаны проверять соблюдение порядка оформления и проведения государственного заказа на подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих.
Государственным служащим в зависимости от вида государственной службы и в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. Государственным гражданским служащим субъектов РФ согласно федеральному закону о виде государственной службы устанавливаются только классные чины.
Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда.
В силу принципов единства системы государственной службы, правовых и организационных основ и стабильности государственной гражданской службы при переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем классном чине, дипломатическом ранге, воинском и специальном звании учитывается при присвоении классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания по новому виду государственной службы согласно федеральным законам о видах государственной службы и иным нормативным правовым актам РФ. Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается указом Президента РФ.
В целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы проводится аттестация. Аттестация бывает очередная и внеочередная. Внеочередная аттестация гражданского служащего может проводиться после принятия в определенном порядке решения о сокращении должностей гражданской службы в государственном органе либо об изменении условий оплаты труда гражданских служащих, либо по соглашению сторон.
При аттестации учитываются соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных федеральным законом.
Для проведения аттестации гражданских служащих правовым актом государственного органа формируется аттестационная комиссия. Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 110.
При решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы гражданскому служащему по замещаемой должности гражданской службы проводится квалификационный экзамен. Он проводится не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Внеочередной квалификационный экзамен возможен по инициативе гражданского служащего не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы. Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждено Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 111.
Регулирование федеральной государственной гражданской службы осуществляется федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также ведомственными нормативными правовыми актами.
Перечень действующих на территории РФ основополагающих федеральных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы РФ дается в приложении.
Федеральным законом № 79-ФЗ устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ, регулируются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу РФ, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ (далее также – гражданский служащий)1.
Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, ее организация – в ведении субъекта РФ (ч. 4 ст. 2 Федерального закона № 58-ФЗ).
Регулирование отношений, связанных с гражданской службой субъектов РФ, помимо нормативных правовых актов федерального уровня осуществляется конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (п. 8 ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 79-ФЗ).
Указанным Федеральным законом к основным полномочиям субъекта РФ в сфере государственной гражданской службы отнесены:
учреждение должностей государственной гражданской службы субъекта РФ (ст. 8);
утверждение Реестра должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом положений данного Федерального закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы РФ, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы (ч. 2 ст. 10);
присвоение классных чинов гражданской службы субъекта РФ гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта РФ высшей и главной групп (ч. 11 ст. 11);
установление квалификационных требований к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта РФ (ч. 5 ст. 12, ст. 20, 46, 50, 51–53, 55, 61, 63–66);
определение порядка и условий предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим субъектов РФ, имеющим ненормированный служебный день
(ст. 45);
установление размеров должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта РФ; ежегодное увеличение (индексация) размеров окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта РФ (ст. 50);
установление порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта РФ (ст. 51);
установление порядка и условий командирования гражданского служащего, а также порядка и условий возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган; выплат по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 52);
предоставление гражданским служащим дополнительных государственных гарантий при определенных условиях, предусмотренных федеральным законом или иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ (ст. 53);
установление порядка и условий выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта РФ (ст. 55);
утверждение государственного заказа субъекта РФ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта РФ, включая его объем и структуру, с учетом положений Федерального закона (ст. 63);
утверждение положения о кадровом резерве на гражданской службе, который утверждается нормативным правовым актом субъекта РФ (ст. 64).
Федеральным законом № 58-ФЗ в сфере государственной гражданской службы за субъектами РФ закреплены следующие полномочия:
организация и установление условий прохождения государственной гражданской службы субъекта РФ (ст. 2);
распределение по группам и (или) категориям должностей государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ, установление законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ квалификационных требований к гражданам для замещения должностей государственной службы (ст. 8);
утверждение реестра должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, а также содержания и порядка ведения такого реестра (ст. 9);
осуществление переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ст. 11);
присвоение классных чинов государственной гражданской службы субъекта РФ (ст. 13);
утверждение программ развития гражданской службы субъектов РФ (ст. 66).
Кроме того, к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относятся:
решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ, в том числе вопросов оплаты труда государственных служащих органов государственной власти субъекта РФ (подп. 1 п. 2 ст. 263 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);
организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ (подп. 62 п. 2 ст. 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);
определение размеров и условий оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ, установление региональных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов бюджета субъекта РФ на финансовое обеспечение полномочий (п. 2 ст. 2614 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);
финансирование расходов, связанных с деятельностью комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, образуемых в государственных органах субъектов РФ (Указ Президента Российской Федерации от 03.03.2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»).
Субъектам РФ также предоставлено право самостоятельно устанавливать условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов РФ за счет средств субъектов РФ (ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 15.12.2001
№ 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»).
В регионах России продолжается формирование целостной нормативно-правовой базы по вопросам государственной гражданской службы субъектов РФ.
По состоянию на 1 декабря 2007 г. принято и действует 3787 нормативных правовых актов субъектов РФ в указанной сфере правового регулирования.
В законодательстве субъектов РФ закреплены основы статуса государственных гражданских служащих, установлен порядок присвоения и сохранения классных чинов, их соотношения, порядок поступления, прохождения и увольнения с государственной гражданской службы, порядок и размеры оплаты труда гражданских служащих, их социальные гарантии.
Но пока еще преждевременно делать вывод о завершении создания правовой основы института государственной гражданской службы в субъектах РФ. Остаются законодательно неурегулированными некоторые вопросы, касающиеся государственной гражданской службы в субъектах РФ.
Однако правовое регулирование в субъектах РФ замедляется вследствие отсутствия некоторых федеральных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы, наличие в федеральном законодательстве положений, которые недостаточно конкретно регулируют некоторые вопросы.
В ряде регионов России конструктивно решается проблема предоставления гражданским служащим дополнительных государственных социальных гарантий. Помимо существующих гарантий, предусмотренных для всего населения, устанавливаются специальные социальные гарантии для государственных гражданских служащих в связи со спецификой их деятельности.
Установление дополнительных гарантий государственным гражданским служащим субъектов РФ способствует реализации поставленных Президентом РФ задач по повышению престижа государственной службы, притоку в государственные структуры высококвалифицированных кадров.
Осуществляя нормотворчество в сфере государственной гражданской службы, органы государственной власти субъектов РФ по-прежнему испытывают затруднения в применении некоторых положений федерального законодательства, в частности, по вопросу установления наименований классных чинов гражданских служащих субъектов РФ.
Согласно п. 1 ст. 11 Федерального закона № 79-ФЗ классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы.
Частью 11 ст. 11 Федерального закона № 79-ФЗ предусмотрено, что гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта РФ высшей и главной групп, классные чины гражданской службы субъекта РФ присваиваются в соответствии с законом субъекта РФ.
Это дает возможность закрепления в наименованиях классных чинов высшей и главной групп должностей гражданских служащих субъекта РФ принадлежности к конкретному субъекту РФ. Например, действительный государственный советник 3 класса Астраханской области, но секретарь государственной гражданской службы 3 класса (уже без принадлежности к Астраханской области).
Вместе с тем согласно положениям ч. 5, 6 и 7 ст. 11 Федерального закона № 79-ФЗ, регулирующим наименования классных чинов гражданских служащих ведущей, старшей и младшей групп должностей, указанные классные чины имеют принадлежность к РФ и могут применяться без дополнительной регламентации нормативным правовым актом субъекта РФ.
Таким образом, не усматривается четкой регламентации установления наименований классных чинов государственных гражданских служащих субъекта РФ, что влечет несоблюдение единообразия в наименованиях классных чинов всех групп должностей государственных гражданских служащих.
Многие нормативные правовые акты по вопросам государственной службы субъектов РФ содержат нарушения федерального законодательства. Основная причина выявления в нормативных правовых актах субъектов РФ несоответствий федеральному законодательству – это динамично развивающееся федеральное законодательство и, как следствие этого процесса, несвоевременное приведение региональных правовых актов в соответствие с требованиями федерального законодательства.
В настоящее время процесс формирования нормативной правовой базы института государственной гражданской службы субъектов РФ продолжается. Органам прокуратуры следует особо обращать внимание на эффективность формирования правовых основ осуществления государственной службы в субъектах Российской Федерации, а также осуществлять надзор за законностью нормативных актов в этой сфере1.
Правовое регулирование муниципальной службы
Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом № 25-ФЗ и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (далее – законодательство о муниципальной службе), уставами муниципальных образований, решениями, принятыми на сходах граждан, и иными муниципальными правовыми актами.
На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом № 25-ФЗ.
В части, касающейся соотношения норм законодательства о муниципальной службе и трудового законодательства, действует принцип соотношения общего и специального закона. Федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с муниципальной службой, в части, не урегулированной Федеральным законом № 25-ФЗ.
Таким образом, нормы Федерального закона № 25-ФЗ являются специальными и имеют приоритетное действие, а в части, не урегулированной данным законодательным актом, могут применяться иные правовые акты.
Федеральным законом № 25-ФЗ устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы муниципальной службы в Российской Федерации, регулируются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) муниципального служащего (далее также – муниципальный служащий).
Согласно Федеральному закону № 25-ФЗ под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая образуется в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами согласно реестру должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утвержденному в форме закона субъекта РФ. Прокуратуры при проверке нормативных актов, принятых органами местного самоуправления, должны обращать внимание на соответствие должностей, указанных в штатном расписании, реестру, утвержденному субъектом РФ.
Реестр должностей муниципальной службы предусматривает следующие пять групп должностей муниципальной службы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
Законом субъекта РФ также должно быть установлено соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований к аналогичным должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта РФ.
Для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Основной институт правового регулирования муниципальной службы представляет собой массив норм, посвященных правовому статусу муниципального служащего. Правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени отражает его положение как публичного лица, обладающего властными полномочиями. Нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника. Нормы, определяющие правовой статус муниципального служащего, отражают взаимосвязь государственной и муниципальной службы.