Geum.ru

Методическое пособие Москва ● 2010 удк 347. 962 + 347. 152 Ббк 67. 721 + 67. 400. 32

Вид материалаМетодическое пособие

Содержание


1. Проверками соблюдения прав СМИ и журналистов
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7
§ 3. Источники информации о нарушениях законов

о средствах массовой информации


Процесс осуществления прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на информацию, свободы деятельности СМИ требует надлежащей организации информационно-аналитической работы как непременного условия эффективной деятельности прокуратуры.

В данном случае информационно-аналитическая работа осуществляется как для определения приоритетных направлений деятельности, так и для совершенствования организации и управления в системе прокуратуры Российской Федерации, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов. В этих целях традиционно используются статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан, сообщения СМИ и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.

Применительно к исследуемой тематике характерной особенностью является то обстоятельство, что СМИ, как правило, сами сообщают читательской и зрительской аудитории о претерпеваемых нарушениях, а совершаемые СМИ нарушения находят отражение в продукции масс-медиа, распространяемой публично. Поэтому для выявления нарушений законов в рассматриваемой сфере важно систематически анализировать содержание информационных программ радио, телевидения и электронных СМИ, различных публикаций, продукции незарегистрированных СМИ (работающих без объявления выходных данных либо после вынесения решения о прекращении их деятельности). Причем необходим ежедневный и систематический мониторинг прокурорами размещаемой в СМИ информации.

Для этих целей в прокуратурах организуется подписка на ведущие общероссийские, региональные и местные периодические печатные издания; при необходимости недостающие издания СМИ приобретаются в розницу либо делается выкопировка соответствующих сведений из материалов, находящихся в архивных фондах библиотек; с помощью современных средств аудио- и видеофиксации осуществляются запись и мониторинг основных правозащитных теле- и радиопрограмм. Материалы незарегистрированных печатных СМИ могут быть получены в ходе ведения в прокуратуре приема населения от лиц с активной гражданской позицией. Серьезным подспорьем для повседневного оперативного поиска и получения информации является Интернет.

Важный информационный источник – материалы государственных органов, осуществляющих регистрацию общероссийских, региональных и местных СМИ: Роскомнадзор и его региональные структуры. В этих органах ведутся реестры зарегистрированных СМИ (с указанием даты их учреждения и регистрации, юридического адреса редакции, целей и задач издания, его названия), имеются копии учредительных документов и уставов, материалы об отказе в государственной регистрации (с указанием причин), сведения о результатах рассмотрения в судах жалоб на эти решения.

В связи с этим следует отметить, что при необходимости скорейшего получения сведений о наименовании СМИ, дате его регистрации и номере свидетельства прокуроры могут обратиться к перечню наименований зарегистрированных СМИ, размещенному на Интернет-сайте Роскомнадзора в разделе «Реестры», либо через систему поиска – к данным, содержащимся в реестре лицензий на деятельность по телерадиовещанию (здесь имеются сведения о наименовании лицензиата, номере лицензии, дате ее выдачи и статусе (действующая или аннулированная)1.

В указанных органах государственной власти также должны находиться сведения о фактах нарушений законов, выявленных ими в процессе контроля, о вынесении предупреждений и их эффективности.

Недостающую информацию можно получить из финансовых и налоговых органов, осуществляющих контроль за источниками доходов зарегистрированных и незарегистрированных СМИ, за размерами получаемых ими доходов и уплатой налогов, а также из различных государственных органов; контроль за выполнением СМИ соответствующего профиля норм и стандартов (Роспотребнадзор, Роспатент и др.).

Необходимые прокурору сведения о нарушениях в рассматриваемой сфере могут содержаться также в материалах администрации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (в аппарате Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации), в частности в ежегодных докладах Уполномоченного Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору РФ, в его специальных докладах в Государственную Думу по отдельным вопросам, публикуемых в печатных СМИ и Интернете.

Так, на некоторые распространенные действия, ограничивающие право граждан и СМИ на свободное получение и распространение законными способами информации, указано в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год2.

Прокуроры обязательно должны располагать материалами судебной практики по гражданским делам об отказе в регистрации СМИ, материалами судебной и следственной практики по уголовным и административным делам. В качестве источников информации могут быть также задействованы результаты социологических исследований, проводимых по названной проблеме.

Сведения о нарушениях законов о СМИ могут быть получены из писем, заявлений, поступающих в органы прокуратуры от граждан, организаций, учреждений и, собственно, СМИ, из материалов проводимых прокурорами надзорных проверок в смежных сферах правоотношений.

Необходимая информация может содержаться и в обращениях граждан, передаваемых в прокуратуру СМИ. В соответствии с Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200, указанные материалы также подлежат рассмотрению, о результатах которого СМИ должны информироваться (п. 2.1).

В некоторых регионах в целях пресечения и предупреждения нарушений в деятельности СМИ практикуется заключение соглашений между прокуратурой и уполномоченными органами контроля в рассматриваемой сфере отношений (прежде всего с территориальными органами Роскомнадзора, нередко с иными институтами государственной власти и общества по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина) об информационном обмене и взаимодействии. Указанное организационно-правовое решение позволяет улучшать информационную наполняемость органов прокуратуры, получать предметные сведения о работе соответствующих структур в рассматриваемой сфере и привносить в нее элементы согласованности.

В организационном отношении результаты анализа полученной сводной информации о состоянии исполнения законов о СМИ являются основанием для правильного выбора объекта проверки и составления конкретного плана проведения надзорных мероприятий, а также должны учитываться при перспективном планировании работы прокурора в рассматриваемой сфере.


§ 4. Прокурорская проверка исполнения законов

о средствах массовой информации


В соответствии с п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 прокуроры проводят проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

В свою очередь, прокурор перед началом проверки должен изучить законы, регламентирующее деятельность СМИ (в том числе обратить внимание, не противоречит ли законодательство о СМИ субъектов Российской Федерации федеральному законодательству), проанализировать обзоры и информационные письма по этим вопросам, а также имеющиеся в прокуратуре аналогичные материалы ранее проведенных проверок.

При подготовке к проведению и в ходе проведения проверок прокурорам следует активно использовать предоставленные им Законом о прокуратуре РФ полномочия, позволяющие требовать от руководителей и других должностных лиц государственных органов, органов контроля, коммерческих и некоммерческих организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, иметь к ним доступ на территории и в помещениях указанных органов (ст. 22).

Все прокурорские проверки исполнения законов о СМИ условно можно разделить на две группы: проверки соблюдения прав СМИ и журналистов; проверки нарушений законов, допускаемых СМИ и журналистами.

1. Проверками соблюдения прав СМИ и журналистов может быть охвачен комплекс вопросов, дифференцируемых по различным основаниям, в том числе исходя из компетенции поднадзорных прокуратуре объектов соотносительно их правового статуса и роли в рассматриваемых общественных отношениях.

В регистрирующих органах проверку целесообразно начинать с изучения данных о регистрации СМИ, его учредительных документов1. В соответствии со ст. 10 Закона о СМИ для регистрации СМИ подается заявление с указанием сведений об учредителе (соучредителях), названия СМИ, адреса редакции, формы и территории периодического распространения, примерной тематики и (или) специализации, периодичности выпусков, источника финансирования, а также сведений о том, в отношении каких других СМИ заявитель является учредителем, собственником, главным редактором (редакцией), издателем или распространителем. К заявлению прилагается документ об оплате государственной пошлины. При использовании СМИ личного имени гражданина или символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и авторских правах, представляются документы, подтверждающие полномочия на это использование.

В связи с этим прокурорам необходимо изучить указанные документы на предмет как их полноты, так и достоверности изложенных в них сведений. Кроме того, из переписки регистрирующего органа с заявителями либо представленного на регистрацию комплекта документов может быть получена информация о неправомерном требовании при регистрации от учредителей СМИ иных документов.

Прокурорам следует также проанализировать документацию о выдаче регистрирующим органом лицензии на вещание. Согласно ст. 31 Закона о СМИ именно лицензия на вещание дает ее держателю право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции СМИ, зарегистрированных в соответствии с указанным Законом. При этом она может быть выдана на срок от 3 до 5 лет, в случае если меньший срок не указан в заявлении на получение лицензии.

В настоящее время отношения в области лицензирования СМИ урегулированы Положением о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 07.12.1994
№ 1359. В соответствии с указанным правовым актом информация о соблюдении законодательных требований может быть получена прокурорами при изучении представляемых соискателем лицензии материалов, содержащихся в производствах, формируемых лицензирующим органом. Перечень этих документов включает заявление установленной формы, сведения об основных технико-экономических показателях средств подготовки и формирования телевизионных и радиопрограмм. К заявке прилагаются заверенные в установленном порядке копии документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, и редакционного устава (устава предприятия), а также документ, удостоверяющий уплату за выдачу лицензии, а в случае предполагаемого использования оборудования, принадлежащего другому лицу, – подтверждение права аренды (использования) этого оборудования в виде договора или его копии, заверенной в установленном порядке.

Изучая учредительные документы СМИ, прокуроры выясняют: законно ли создано и действует рассматриваемое СМИ; не содержит ли его устав нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации, иным федеральным законам; не выходит ли деятельность СМИ за пределы целей и задач, определенных уставом (например, незаконное занятие коммерческой деятельностью и т.д.).

В случае отказа в регистрации следует проверить, соблюдены ли требования ст. 13 Закона о СМИ и не произведен ли отказ в регистрации по надуманным основаниям. Кроме того, необходимо выяснить, не принимались ли руководителями СМИ меры, ущемляющие права и законные интересы членов редакции (например, издание письменных и устных приказов, коррупциогенных инструкций, положений и т.д.).

В качестве важного источника информации ориентирующего характера может выступать накопительная база данных о нарушениях норм законодательства в отдельных изданиях или телепередачах, а также о мерах, принятых в связи с этим органами печати и службами по телерадиовещанию. Установив, что СМИ располагают такой информацией, прокурор может потребовать ознакомить его с ней.

Изучая нормативные акты на предмет их соответствия требованиям действующих законов о СМИ, прокуроры выясняют: издавались ли незаконные нормативные акты, лишающие СМИ самостоятельности; не наблюдались ли случаи принуждения их к смене учредителей или введения соучредительства (что может привести к изменению редакционной политики в интересах местных представительных органов власти или недопущению в качестве учредителей неугодных лиц); не происходило ли принудительное объединение нескольких СМИ в новое образование (информационные центры и т.д.) по решениям местных органов власти (монополизация СМИ).

В ходе таких проверок прокурорами может изучаться вопрос о соблюдении требований ст. 15 Конституции РФ, согласно которым законы и любые другие нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, чаще всего в СМИ.

Особое внимание необходимо обратить на случаи воспрепятствования распространению продукции СМИ (запрет, ограничение розничной продажи и т.д.), а также воспрепятствования вещанию. Данные факты отражают попытку органов власти укрепиться на рынке СМИ в качестве монополиста путем финансового и административного давления на независимые издания и создания наиболее благоприятных условий для лояльных к себе изданий.

Рассматривая материалы проверок, жалобы об ограничении свободы информации в СМИ, необходимо иметь в виду, что цензура запрещена. Под цензурой следует понимать требование от редакции СМИ со стороны должностных лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления предварительного согласования материалов, готовящихся к публикации в СМИ (кроме случаев согласования с автором или интервьюируемым), а также наложение запрета указанными лицами на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей (ст. 3 Закона о СМИ).

Анализируя материалы проверок по вопросам ограничения права граждан и организаций на получение информации через СМИ, прокуроры должны знать, что государственные органы и организации, общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности в СМИ в различных формах. Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен только в случае, если информация содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну (ст. 40 Закона о СМИ). В свою очередь, редакция не вправе разглашать распространяемые в сообщениях и материалах сведения, предоставленные гражданином с условием сохранения их в тайне. Кроме того, редакция обязана сохранить в тайне источник информации и не вправе называть лицо, предоставившее ее, за исключением случая, когда запрос на эту информацию поступил от суда.

Несколько иной алгоритм действий прокурора наблюдается при проведении проверок нарушений законов, допускаемых СМИ и журналистами. К наиболее распространенному в настоящее время нарушению, имеющему сложный состав, относится унижение чести, достоинства и деловой репутации граждан. Объективная сторона его должна содержать три признака: сведения, во-первых, должны не соответствовать действительности; во-вторых, должны позорить честь и достоинство или подрывать деловую репутацию; в-третьих, должны быть распространены
(в нашем случае через СМИ). При установлении перечисленных формальных признаков именно от правильного определения информационной природы опубликованного или переданного в эфир материала зависят его юридическая оценка, квалификация и выбор соотносительно этому прокурором мер, определяющих правовые последствия для редакции и автора за распространение соответствующего материала. При этом ст. 43 – 46 Закона о СМИ предусмотрена возможность опровержения не соответствующих действительности и порочащих честь и достоинство сведений, которые были распространены в СМИ.

Анализ материалов практики прокурорского надзора показывает, что отдельными СМИ систематически публикуются спорные, непроверенные, а также не соответствующие действительности факты (иногда это объясняется редакторской политикой издания, позиционирующей себя разоблачителем власти и пренебрегающей при этом не только этическими, но и правовыми нормами). При этом в целях ограждения от возможных судебных исков такая информация распространяется в СМИ либо на правах заявления учредителя, либо от имени читателей как их письма.

При проверках по обращениям о нарушении конституционного права граждан на неприкосновенность частной жизни и иных неимущественных прав следует иметь в виду, что в соответствии с гражданским законодательством журналистам предписано получать согласие на распространение в СМИ сведений о личной жизни от самого гражданина или от его законных представителей. Исключение составляют случаи, когда разглашение таких сведений необходимо для защиты общественных интересов.

Проверяя нарушения регистрационных и лицензионных правил со стороны СМИ, следует выяснить, соответствуют ли действительности сведения, указанные в момент регистрации и лицензирования. Часто встречается несоответствие содержания СМИ зарегистрированной тематике. Подобное нарушение нередко связано с тематикой рекламного и эротического характера, причем «стыдливость» учредителей в процессе регистрации объясняется не моральными принципами, а экономическими интересами. Законом накладываются ограничения на распространение эротической продукции СМИ (в частности, особое место продажи, время выхода в эфир, кодирование сигнала для аудиовизуальных источников). Кроме того, для СМИ рекламного и эротического характера устанавливается повышенный регистрационный сбор, не применяются налоговые и иные льготы и т.д.

Прокурорам также следует проверять соблюдение требований ст. 27 Закона о СМИ и наличие необходимых выпускных данных в каждом выпуске периодического печатного издания и при каждом выходе радио- или телепрограммы в эфир.

Пристальное внимание прокурорами уделяется исполнению Закона о рекламе, а именно: соблюдению установленных ограничений при рекламе отдельных видов товаров (алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, финансовых услуг и др.), а также при отдельных способах распространения рекламы (в периодических печатных изданиях, в радиопрограммах и радиопередачах и др.).

Большой блок вопросов подлежит выяснению прокурорами в ходе проверок исполнения СМИ законов о выборах и референдуме при проведении предвыборной агитации, информировании электорального корпуса. Зачастую СМИ допускается отказ в публикации обязательных сообщений. Оценка этих действий прокурорами должна осуществляться в соответствии со ст. 35 Закона о СМИ, где перечислены виды сообщений, обязательных для редакций СМИ к бесплатной публикации в установленный срок. Публикация бесплатных сообщений регулируется также ст. 16 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральным законом от 13.01.1995 № 7-ФЗ
«О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». В связи с этим следует также изучить вопрос о соблюдении законодательных требований о недопустимости досрочной агитации в СМИ, об обеспечении равноправия кандидатов и др.

Анализируя поступающие в ходе проверок сведения, прокуроры должны обращать внимание на недопустимость злоупотребления свободой массовой информации, основные формы выражения которой определены в ст. 4 Закона о СМИ. В частности, на соблюдение запрета на использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов, а также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. Кроме того, в СМИ признаны недопустимыми распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, а также распространение иной информации, запрещенной федеральными законами.

Как показывают материалы прокурорских проверок, следует уделять внимание вопросам исполнения поднадзорными объектами требований законодательства, определяющих порядок распространения изданий и видеоматериалов эротического характера. При этом в качестве консультантов для разъяснения оценочных правовых вопросов рекомендуется привлекать специалистов-психологов, сотрудников экспертных учреждений МВД России (ГИЦ МВД России) и Министерства юстиции Российской Федерации (ФГУ «Российский Федеральный центр судебной экспертизы»), Государственного научного центра социальной и судебной психиатрии им. В.П. Сербского и др. Материалы, составленные экспертами и специалистами указанных учреждений, позволяют подготовить предварительное заключение о порнографическом характере изображений и текстов, о негативном влиянии на психосексуальное развитие молодежи и т.д.
На предмет установления в распространяемых через СМИ материалах признаков экстремистской деятельности прокурорами должно организовываться филологическое исследование с привлечением компетентных лиц.

Большинство периодических изданий в основном не отступают от тематики, заявленной при их регистрации. В случае выявления несоответствия их тематики той, которая была указана в регистрационных свидетельствах, прокурор вправе обращаться в Роскомнадзор (его региональные управления) с инициативой направления ими исков в суд о прекращении деятельности СМИ. Аналогичные действия можно осуществлять совместно с ФАС России при нарушении СМИ законодательства о рекламе.

При проведении проверок прокурорам необходимо также акцентировать внимание на такие вопросы, как: дублирование печатных изданий СМИ; превышение заявленного тиража газет и журналов над действительным; рост выпуска газет-однодневок, особенно во время проведения избирательных кампаний; нарушение законодательства в части завышения использования печатной площади под рекламу; завуалированная, скрытая пропаганда наркотиков.