П. Сандевуар введение в право
| Вид материала | Документы |
- Национальный план действий в области прав человека в республике казахстан, 7632.62kb.
- Курс: Римское право Введение. Лекция Роль римского права в истории права, его периодизация, 558.24kb.
- Программа дисциплины «Административное право» Для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1439.95kb.
- Программа дисциплины Административное право для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1024.68kb.
- Программа дисциплины Административное право для специальности 030501. 65 «Юриспруденция», 1452.77kb.
- Право собственности на полезные ископаемые, 305.21kb.
- Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
- Концепция маркетингового права глава Введение в маркетинговое право 1 § Сущность, 36.23kb.
- Введение в финансовое право, 6624.74kb.
- В. И., Москва, 2004, Конституционное право России, 14974.46kb.
Прохождение иска также имеет свой порядок. В гражданской сфере это будет главным образом процедура так называемого обвинительного характера, то есть основная часть расследования дела возлагается на заинтересованные стороны или их адвоката, а судья при этом остается в большей мере арбитром, чем настоящим руководителем процесса.
В уголовной сфере процедура, в основном, носит так называемый следственный характер, то есть расследование дела направляется судебными чиновниками, наделенными очень широкими полномочиями для того, чтобы облегчить поиски истины.
По окончании этой процедуры суд переходит к исполнению своей юрисдикционной функции в ходе общего собрания всех сторон, участвующих в рассмотрении иска. Такое собрание называется судебным заседанием: работники суда заслушивают на нем каждую из сторон, отстаивающих свою позицию, и выносят свое решение по делу.
Как общее правило судебные заседания являются открытыми: любой человек может придти в суд и присутствовать на процессе. В некоторых случаях публичный характер судебного заседания может оказаться неуместным: при рассмотрении дел об установлении отцовства, о разводах, о нравах и т. д. В этих случаях заседание проходит негласно. Тогда говорят, что заседание прошло в "совещательной комнате". Напротив, само совещание судей всегда идет при закрытых дверях.
После вынесения судом решение, естественно, должно быть выполнено. Для этого, тем не менее, необходимо, чтобы оно стало окончательным, то есть не могло более являться объектом обжалования.
Действительно, как мы уже указывали, любое судебное решение может стать объектом различных путей обжалования, в частности, подачи апелляции или кассационной жалобы.
Поскольку в большинстве случаев использование этих способов обжалования препятствует признанию решения окончательным и, следовательно, его исполнение не может быть продолжено. При этом говорится, что такие пути обжалования имеют "приостанавливающий эффект".
В гражданской сфере только апелляция обладает таким приостанавливающим эффектом, а кассационная жалоба наделяется им лишь в исключительных случаях.
В уголовной сфере, принимая во внимание серьезность решений и их различные последствия, все способы обжалования, независимо от их характера, имеют такой приостанавливающий эффект. Это делается в интересах лица, признанного виновным. В противовес этому, сроки обжалования по уголовным делам обычно очень коротки.
4. РАССМОТРЕНИЕ СПОРНЫХ ВОПРОСОВ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПОРЯДКЕ
4.1 ПРОШЕНИЯ О РАССМОТРЕНИИ СПОРНЫХ ВОПРОСОВ В АДМИНИСТРАТИВНОЙ СФЕРЕ
Рассмотрение спорных вопросов в административном порядке включает совокупность норм, относящихся к делам, возбуждаемым в судебных органах административного разряда: в административных судах, в административных апелляционных судах, в Государственном совете и специализированных административных судебных органах. Здесь выражение "направление иска в суд" используется много реже: практически всегда употребляются выражения "прошение" или "прошение о рассмотрении спорного вопроса". Речь идет исключительно об обычных различиях в терминологии: лицо, подающее прошение в административный судебный орган, делает не что иное, как направляет иск в суд административного разряда.
В противоположность рассмотрению спорных вопросов гражданской сфере, где возбуждение дела в судебном органе представляет собой единый вид действий, разделяющихся на различные категории в зависимости от характера затронутого права, рассмотрение спорных административных вопросов подразумевает четыре разных вида этой процедуры, каждый из которых подчинен своему собственному юридическому режиму и иногда очень специфическим нормам.
Можно выделить два типа второстепенных спорных вопросов, имеющих ограниченное значение, каковыми являются спорные вопросы о толковании административных актов и спорные вопросы по нарушениям в сфере общественных дорог. Однако главным образом административные спорные вопросы включают два абсолютно различных типа, называемых, с одной стороны, спорные вопросы об аннулировании, а с другой стороны, спорные вопросы полной юрисдикции.
— Спорные вопросы об аннулировании, также именуемые оспариванием законности административных актов, представляют собой исключительно своеобразный вид спорных вопросов, относящийся только к административной деятельности. В то же время это — одна из наиболее мощных гарантий против превышения полномочий или произвола административных властей.
Созданный в самом начале существования Июльской монархии, Государственный совет стал достаточно совершенным техническим инструментом административной законности и защиты интересов и свобод граждан. Возбуждение дела в нем называется "обжалованием за превышение власти" и имеет целью передать в административный суд расцениваемый незаконным административный акт и добиться отмены этого акта и полного исчезновения его последствий. Речь идет не об обычном возбуждении дела в суде, направленном против одной из сторон, а о процессе против административного акта, в ходе которого суд выполняет роль контролера и цензора.
Любой вид нарушения закона может послужить основанием для обжалования за превышение власти. В целях внесения ясности чисто практическим образом судья группирует различные виды возможных нарушений закона в несколько категорий, называемых "случаи возбуждения" дела или "способы аннулирования" актов. Таким образом, можно обжаловать административные акты за некомпетентность, нарушение формы, незаконность процедуры, незаконность обоснования, отклонение от своих полномочий, явную ошибку в оценках и т.д.
— В противоположность аннулированию спорные вопросы полной юрисдикции представляют собой обычные вопросы, передаваемые на рассмотрение административного судебного органа. Они являются аналогами спорных вопросов, решаемых в судебном порядке в ходе гражданского процесса. При этом истец не пытается устранить объективное беззаконие в отношении содержания законов или регламентов, а преследует те же цели, что и истец, обращающийся в обычный суд. Он требует восстановления какого-либо права, легальной возможности или любого другого субъективного положения, которое не было признано или нарушалось административным органом.
В сфере спорных вопросов полной юрисдикции административный суд не ограничивается только контролем за внутренней законностью акта, он выполняет подлинную судебную функцию, заключающуюся в "суждении права", во взвешивании прав, оспариваемых различными сторонами и в закреплении легально установленных прав. В определенной степени, как часто говорилось в XIX веке, это — обыкновенный суд в административной сфере.
Спорные вопросы полной юрисдикции также называются "полноценными спорными вопросами". Это несколько эзотерическое название прекрасно оправдывает себя, если учесть, что спорные вопросы полной юрисдикции были окончательно квалифицированы в конце XIX века как противоположность спорным вопросам об аннулировании.
Действительно, тогда как при рассмотрении дела о превышении власти судья может принять решение только об отмене незаконного акта, не имея возможности наложить на виновный административный орган настоящее наказание, в другом круге вопросов административный суд получает все многообразие нормальных полномочий обычного судьи: он может не только проверять административные акты, но также и принудить виновный административный орган восстановить истца в положение полной реализации его прав.
Полномочия суда, таким образом, представлены здесь в полном объеме функции juris dictio: отсюда и название "полноценные" спорные вопросы или "полная" юрисдикция, данное этому виду обращений.
Как и в обычной судебной сфере, рассмотрение полноценных спорных вопросов или спорных вопросов полной юрисдикции ведется общим правовым путем, содержащим при детальном изучении целую гамму различных операций, определяемых по характеру затронутого права.
В рамках обращения к полной юрисдикции выделяются, например, обращения в сфере ответственности, в контрактной сфере, в сфере пенсионного обеспечения чиновников, в налоговой сфере, в сфере выборов, в сфере назначений и т. д.
4.2 ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОБРАЩЕНИЙ
С более конкретной точки зрения, административные процессы возбуждаются по ходатайству в судебный орган, которое в данном случае называется "жалоба". Отсюда и происходит название "жалобщик", часто даваемое ходатайствующему. О жалобе не сообщается ответчику, как в сфере гражданских спорных вопросов, она непосредственно передается в канцелярию соответствующего суда.
На этой стадии возникает значительное различие между обжалованием за превышение власти и обращением к полной юрисдикции. Согласно общим принципам судебной деятельности, обычно каждая жалоба в сфере административных спорных вопросов обязательно должна быть представлена при посредничестве адвоката. Тем не менее, с учетом особого характера обжалования за превышение власти, инструмента защиты всеобщей административной законности, а также личных интересов ходатайствующих, для всех видов обжалования за превышение власти сделано исключение из правила посредничества адвоката.
Эта мера была принята по соображенным экономии, с тем, чтобы облегчить рассмотрение споров о законности, поскольку гонорары адвокатов обычно выплачиваются за счет конфликтующих сторон. Поэтому обжалование за превышение власти стало исключительно недорогим правовым средством, все более широко применяемым в настоящее время. Естественно, посредничество адвоката не запрещено и действует в факультативном порядке для тех жалующихся на превышение власти, кто хотел бы воспользоваться квалифицированными советами.
После подачи жалобы в канцелярию суда здесь также включается установленная процедура. Однако, в отличие от гражданских спорных вопросов и по аналогии с уголовными делами, административная процедура является, в основном, следственной процедурой, ведущейся целиком и полностью судьей, который считается здесь настоящим руководителем процесса.
Именно судья привлекает ответчика, устанавливает сроки представления материалов, полностью обеспечивает проведение расследования и располагает достаточно широкими полномочиями, относящимися к получению доказательств.
Все это отнюдь не предполагает, что административный судья заботится об административном руководстве более, чем об интересах жалобщика. В случаях, когда ходатайствующий находится в особенно непрочном положении перед лицом привилегированного административного органа, все будет, скорее, наоборот. Административный судья стоит на защите только законности.
По завершении процедуры, как и в обычной судебной сфере, суд собирается на открытое заседание. В отличие от общей тенденции в проведении судебных заседаний, заседание административного суда всегда проходит очень строго: много письменных документов, мало слов, мало защитительных речей, мало театральных эффектов со стороны адвокатов.
Судебный чиновник, берущий слово последним, является очень важным действующим лицом административного суда. Он называется комиссаром правительства, но, несмотря на свой титул, вовсе не представляет правительство. Этот чиновник находится намного выше: он представляет закон, право, административную демократию; он является адвокатом политической свободы внутри государства. Его речь носит название "Выводы", слишком банальное слово для такой прекрасной миссии.
После того, как административный суд вынес свое решение, открываются пути его обжалования: основные — это апелляция или кассационная жалоба. Однако, в отличие от общего правила судебных спорных вопросов, способы обжалования в административной сфере не имеют никакого приостанавливающего эффекта. Таким образом, решение, вынесенное административным судебным органом, может быть приведено в исполнение незамедлительно, даже если оно еще способно стать объектом обжалования, даже если один из способов обжалования уже задействован.
Для того, чтобы смягчить возможные необратимые или жесткие последствия этого решения, предусмотрен целый ряд законных исключений, в основном, как кажется, в пользу Администрации.
Со своей стороны Государственный совет или административные апелляционные суды могут самостоятельно делать исключения из этого неприостанавливающего действия апелляции, принимая постановление о так называемой отсрочке в исполнении обжалуемого решения. Эта отсрочка предоставляется либо в пользу административного органа, либо в пользу частных лиц.
4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОВЫХ НОРМ
По своим различным характеристикам или институциональным аспектам право представляется как наиболее привилегированная техника нормативной функции. В рамках общей проблемы соблюдения социальных норм вопрос об эффективности юридических норм должен, следовательно, занимать вспомогательное, смежное и побочное положение, вызывая трудности исключительно второстепенного характера.
Однако это вовсе не так. Если, в очень обобщенном виде, правовые нормы могут рассматриваться в своей совокупности как практически верно применяющиеся в соответствии с достаточно удовлетворительным коэффициентом эффективности, то это чаще всего будет свидетельствовать о невнимательном подходе или о приблизительном изучении вопроса, поверхностно истолкованными с учетом крайней сложности, которую приобретает глобальная и непрерывная организация крупного развитого общества.
Но как только мы перестанем рассматривать право в слишком обобщенном виде, с высоты, несколько игнорирующей огромную политическую ответственность, или с сухой бухгалтерской точки зрения статистика из министерства, то мы отдадим себе отчет в том, что право, так же как и другие инструменты регулирования общества, может иметь крупные проблемы с эффективностью.
Эти проблемы эффективности будут изучены в данной главе по четырем разделам:
1 — право и власть имущие,
2 — право и граждане,
3 — право и суд,
4 — право и общество.
1. ПРАВО И ВЛАСТЬ ИМУЩИЕ
Рассматриваемое с позиций власть имущих, эффективность права требует двух особенных качеств со стороны политических руководителей общества, необходимых для того, чтобы добиться надлежащего исполнения правил: воли и тщательности.
Прежде всего, воля и тщательность необходимы в международном контексте, чтобы гармонизировать различные законодательства и наилучшим образом регулировать столкновения законов в межгосударственных отношениях. Обычно международное частное право позволяет привести их в нужное соответствие и найти решения, принимаемые и соблюдаемые всеми. Но иногда, если руководители страны проявляют недостаточную волю и тщательность, национальные законы их государства могут остаться на бумаге и вызвать появление серьезных пробелов в праве. Такие недостатки возникают, в основном, в юридических отношениях между более или менее антагонистическими или противоположными системами права.
Приведем только один пример: всем понятно, что вступление европейской девушки в брак с выходцем из мусульманской страны может привести к одновременно драматической и тупиковой ситуации в случае развода и осложнений, связанных с воспитанием детей. В отношениях двух противостоящих правовых систем, каждая из которых содержит несоответствующие или несовместимые друг с другом варианты решений, недостатки права оказываются особенно плачевными и трудноустранимыми.
Чтобы обеспечить эффективность права, воля и тщательность руководителей страны должны также проявляться в чисто национальном контексте. Ведь следует заметить, что у большого числа власть имущих эта воля и эта тщательность не всегда являются основными качествами.
Они еще в меньшей степени оказываются основными качествами прослойки политиков в целом. Поэтому недостатки или слабости права могут стать в этой среде относительно многочисленными, часто повторяющимися, а иногда даже внушающими беспокойство или раздражение.
Отсутствие воли или тщательности может проявиться, в частности, как на стадии разработки норм, так и на стадии их исполнения.
1.1 РАЗРАБОТКА НОРМ
В отношении стадии разработки норм первым подводным камнем на пути эффективности права может оказаться плохое формулирование принципов или норм, обязательных для граждан. В техническом плане первым качеством любой юридической нормы должно быть совершенство ее редакции. Требования ясности, точности и четкости в определении обязательного поведения или санкций, предусматриваемых юридическим актом, не являются пустыми заботами. Это — необходимые и важнейшие условия эффективности правил.
Когда правовые нормы составлены в ясном и четком виде, право легко соблюдать, а толкование норм возможно максимально приблизить к математическому анализу, к точной, неукоснительной и тщательной логике. Но если правовые нормы оказываются плохо сформулированными, туманными или двусмысленными, то право становится намного более расплывчатым, неточным и трудно поддающимся толкованию. В большинстве случаев оно даже перестает быть всеобщим правом и остается правом индивидуализированным, частичным, реализуемым от раза к разу с относительной или сомнительной эффективностью.
В том же вопросе разработки правовых норм второй подводный камень на пути эффективности права кроется в плохом определении содержания норм. В этой связи следует сделать два замечания.
Первое замечание относится к невероятному гигантизму, характеризующему право во многих современных государствах и, в частности, во Франции. Некоторые авторы даже говорят о "нормативном исступлении", бушующем в отдельных странах, и делают намеки на так называемые "зарегламентировавшиеся" государства.
И действительно, при той галопирующей инфляции, которой часто бывает охвачено современное право, перед лицом неизмеримого изобилия и разнообразия норм, право рискует полностью утратить свои традиционные качества относительной единичности и постоянства, являющихся гарантиями надежности норм и безопасности социальных отношений.
Право становится все более и более сегментированным, разделенным, распавшимся на категории, иногда раздробленным по характеру норм и даже по времени. Возникает ощущение, что государство создает и оформляет право в соответствии с минутным настроением, что законы и регламенты становятся средне- или краткосрочными средствами деятельности.
В отдельные моменты даже представляется, что власть имущие создают право для удовольствия, чтобы любой ценой убедить самих себя или остальных в том, что они делают что-то новое, отличающееся от всего сделанного до них и превосходящее его.
Этим и объясняется то, что становится все более трудным знать все нормы, оценивать их изменения, а иногда даже и просто следить за юриспруденцией. Отсюда возникают противоречия между различными актами, сложности в сочетании норм, различия в толковании, а также подчас напряженность или тупиковые ситуации в юридических вопросах. Таким образом, по этим причинам право само может подорвать свой авторитет и оказаться погребенным.
Второе замечание связано с содержанием правовых норм, касающихся определения заложенных в них санкций. Слишком часто мы видим, как власть имущие соглашаются на очевидные несоответствия в различных санкциях, предусмотренных в случае нарушения правовых норм. Эти санкции —- более теоретические, чем конкретные, их намного легче предусмотреть на бумаге, чем применить на практике.
Эти санкции — слишком легковесные или слишком тяжело осуществимые в больших масштабах, или слишком эластичные, чрезмерно оставленные на усмотрение судьи и на его неограниченную власть. Таким образом, правосудие становится нерешительным или случайным, удачным или неудачным.
1.2 ПРИМЕНЕНИЕ НОРМ
В отношении стадии применения норм первым таким подводным камнем на пути эффективности права является слишком большая снисходительность, слишком небрежное отношение власть имущих к нормам, которые они сами обязаны соблюдать. Когда в твоих руках сила, намного удобнее принуждать других, чем подчиняться самому. На протяжении всей истории человечества практически каждый из правителей подтвердил это в большей или меньшей степени. Однако в правовом государстве политические руководители должны сами соблюдать те нормы, которые они разработали. Но даже это все еще не является тем, чем нужно.
Во всех сферах публичного права многочисленные руководители и высокопоставленные административные чиновники слишком часто подают плохой пример недобросовестным соблюдением права. Слишком большое количество отступлений от правил сделало бесполезным целый ряд законов и регламентов.
В конституционном праве это, например, руководители, которые мошенничали с исполнением конституции, с объемом своих полномочий, с регулярностью консультаций с избирателями и т. д.
В административном праве это — руководящие административные органы, которые воспользовались своим привилегированным положением, чтобы приспособить отдельные нормы на пользу Администрации.
В финансовом праве это - нарушения, отклонения и злоупотребления, обнаруживающиеся в бюджетах на различном уровне, это — огромные, часто неограниченные полномочия, переданные Налоговой администрации в сфере разрешения спорных вопросов.
В международном праве это — государство, нарушающее договор, который оно само подписало, или отказывающееся возместить ущерб, нанесенный иностранным государствам и т.д.
В частном праве это — примиренческий подход к соблюдению законов, чрезмерная терпимость в поведении сильных и власть имущих, плохое регулирование закона сильнейшего, недостаточная защита самых слабых или необеспеченных и т.д.
Кроме того, в сфере соблюдения правовых норм существует и второй подводный камень на пути эффективности права. Это - слишком большая снисходительность руководителей к применению санкций, предусмотренных в законах и регламентах. Здесь примиренчество, косность, недостаточность индивидуальности или воинственности, отсутствие межведомственной координации, различные аспекты инертности, нехватка сил и средств контрольных и полицейских органов и т. д., — все это несет определенную долю ответственности в неэффективности права.
В многочисленных опросах руководители или высокопоставленные административные чиновники, действовавшие от своего имени, не могли даже перечислить случаи нарушения правовых норм или назвать имена нарушителей. В других ситуациях, когда нарушитель был выявлен и опознан, аппарат принуждения был не в состоянии принять меры либо получал распоряжение остановиться от вышестоящих политических, юридических или административных органов.
Аналогичные ситуации достаточно часто встречаются в сфере экономического контроля, вскрытия случаев мошенничества, несчастных случаев на работе или в ряде секторов полицейской службы. В уголовной сфере, согласно так называемому принципу уместности судебного преследования, прокуратура даже обладает правом отказаться от возбуждения публичного иска: в случае, когда в прокуратуру сообщают о правонарушении или о преступлении, она всегда может оценить возможные последствия данного дела и пользуется правом принять "постановление без последствий". В более пунктуальной, но все равно предосудительной форме, знаменитый закон об амнистии от 15 января 1990 года, относящийся к правонарушениям, допущенным в ходе дел о поддельных счетах, связанных с финансированием предвыборных кампаний или политических партий, в глазах многих людей представляет собой настоящий вызов, брошенный гражданскому духу и правовому государству.
Наконец, в рамках сферы применения правовых норм неэффективность права в ряде случаев оказывается обусловленной и организованной самим правом. Образуется своеобразное двухскоростное право, где вторая скорость позволяет значительно исказить или даже просто-напросто свести на нет правовую деятельность на первой скорости, то есть действие обычного нормального права. Государственные органы власти используют различную технику для того, чтобы осуществить эту уловку.
Первый способ заключается в замене частного права на публичное право. Если руководители государственного органа желают затруднить реализацию постановления, вынесенного судом на законных основаниях, они имеют право сослаться на требования общественного порядка и по этой причине запретить материальное исполнение решения суда.
Таким образом, осуществляется переход из сферы частного права в сферу административного права. Естественно, что в подобном случае пострадавший от такой несостоятельности судебного органа может потребовать компенсации через административный суд, однако частное право от этого будет обесценено не меньше. В данном случае дело будет иметь главным образом финансовые последствия.
Действительно, нанесенный праву ущерб не будет обращен против его авторов, все издержки покроют налогоплательщики. Во Франции, при возникновении убытков в связи с нарушениями общественного порядка именно налогоплательщикам приходится платить по счетам. Этот способ достаточно часто применяется в сфере неправомерного заселения домов или в сфере занятия служебных площадей забастовщиками.
Применение второй техники уловок еще более принижает значение права. Речь идет о также достаточно часто используемого метода так называемых законов о "признании действительным". Встает вопрос: признании действительным чего?
Проще говоря, признание действительными, в законном порядке и с наделением обратной силой, юридических актов или положений, которые были объявлены несоответствующими праву решением судебного органа. В этом случае законодатели вмешиваются и признают в ретроактивном порядке объявленные незаконными акт или положение, что отменяет решение суда.
В определенной степени допустимая в ряде безвыходных ситуаций, процедура использования законов о признании действительным, тем не менее, остается объектом острой критики за те злоупотребления, которые она неизбежно порождает, и за печальный пример, который она подает: пример законодателя, разрушающего право путем унижения судьи.