А. С. Грибоедова кафедра государственно-правовых дисциплин методические рекомендации

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8

ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И ЭКОНОМИКИ

имени А.С. ГРИБОЕДОВА

Кафедра государственно-правовых дисциплин

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИЗУЧЕНИЮ

КУРСА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Заведующий кафедрой кандидат юридических наук,

доцент Насонов В.Я.

Москва 2008 г.

Кафедра государственно-правовых дисциплин считает необходимым обратиться к студентам с некоторыми пожеланиями, советами и рекомендациями, которые должны оказать им помощь в изучении административного права.

Приступая к изучению административного права, студенты, прежде всего, должны ознакомиться с программой по этому курсу. В процессе самостоятельной работы по той или иной теме курса необходимо уделять постоянное внимание тщательному изучению положений соответствующих законов Российской Федерации. Особое значение имеет глубокая проработка рекомендуемых статей Конституции Российской Федерации.

Определенные трудности в изучении курса связаны с тем, что отрасль административного права находится в постоянном изменении. В связи с этим студентам рекомендуется использовать не только общевузовские учебники по административному праву, но и законодательные акты по основным темам курса.

^ ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Тема 1. Предмет и система административного права. Государственное управление и административное право Российской Федерации.

Начиная работу над данной темой, студентам необходимо уяснить, что административное право, так же как и другие отрасли права, играет роль регулятора общественных отношений.

Административное право - одна из самых емких и сложных отраслей системы права России. Нет ни одной сферы государственной и общественной жизни, которая не регулировалась бы в той или иной степени административным правом. Например, в административно-политической сфере (оборона, внутренние дела, государственная и общественная безопасность и другие) административное право занимает ведущее место.

Формирование в Российской Федерации правового государства предопределяет возрастание роли всех отраслей права, в том числе и административного права.

Переход к рынку ведет к определенному сужению административно-правового регулирования сферы экономики и социально-культурного строительства. Вместе с тем роль административного права и в этих сферах достаточна велика.

Мировой опыт показывает, что развитые страны не отказались от государственной собственности, а значит и от государственного регулирования. Так, например, доля государственной собственности в таких странах как США, Франция, Англия, Германия составляет от 20 до 35 процентов.

Конституция Российской Федерации закрепила положение, в соответствии с которым государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Административное право призвано «обслуживать» исполнительную власть, которая осуществляется с помощью административного аппарата (аппарата государственного управления).

Известно, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего, по предмету и методу правового регулирования.

Предмет административного права - совокупность однотипных общественных отношений, складывающийся в сфере государственного управления (исполнительной власти) и подлежащих регулированию административно-правовыми нормами, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.

Для более полного представления о проблеме формулирования предмета административного права студентам рекомендуется ознакомиться с подходом К.С. Бельского^¹, который предлагает к сфере государственно-управленческих отношений добавить еще два вида - полицейские отношения и отношения в сфере административной юстиции.

Для регулирования вышеназванных общественных отношений административное право использует совокупность способов воздействия на волю и поведение их участников, что позволяет говорить о методе административного права. Универсальными правыми средствами, используемыми любой отраслью права, являются предписания, запреты и дозволения.

Административно-правовой метод - совокупность основных, наиболее значимых и эффективных правовых средств, использование которых позволит достичь поставленной цели правового регулирования. Административно-правовой метод на латыни называется императивным (повелевающим). Он предполагает, как правило, неравенство сторон: одна сторона обычно наделена государственно-властными полномочиями по отношению ко второй, именно она - первая сторона - принимает управленческие решения, осуществляет государственный контроль за действиями другой стороны, может в предусмотренных законом случаях применять к ней принуждение.

Таким образом, административное право изначально предполагает преобладающим способом правового регулирования метод прямого распорядительства, директивный, приказной метод. Тем не менее, особенности правового положения участников отношений не позволяют решать все вопросы лишь распорядительным методом, поэтому для административно-правового регулирования используются и согласование, и рекомендации, и договорная форма решения стоящих задач.

При рассмотрении государственного управления первостепенное внимание надо обратить на глубокую проработку характерных черт и функций государственного управления, а также сфер его осуществления.

Существуют различные виды управления. Нас, прежде всего, будет интересовать социальное управление, возникающее между людьми в обществе. Это управление представляет собой совокупность отношений, возникающих между субъектом управления (тем, кто управляет), и объектом управления (тем, чьим поведением управляют), наличием прямых и обратных связей, в которых реализуются функции сбора и обработки информации, прогнозирования, планирования, организации, координации и взаимодействия, учета и контроля. Основная цель социального управления - упорядочить совместную деятельность людей, направить ее на достижение положительных, созидающих общественно значимых целей.

Студенты должны четко представлять, что государственное управление как один из видов государственной деятельности изучается учебной дисциплиной «административное право» в связи с тем, что данная отрасль права регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления государственного управления. Именно государственное управление представляет собой форму реализации исполнительной власти.

Государственное управление можно определить как организующую деятельность органов государственного управления, исполнительной власти и иных органов, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства.

Государственное управление объективно необходимо, оно охватывает следующие сферы государственной и общественной жизни: экономику (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связь, строительство, торговля и другие); социально-культурное строительство (образование, наука, культура, здравоохранение, социальное обеспечение и другие) и безопасность (оборона, государственная и общественная безопасность и другие).

Следует отметить, что государственное управление осуществляется в отношении объектов государственной собственности. Вместе с тем определенные управленческие функции распространяются и на объекты негосударственной собственности (муниципальной и частной).

Характерными чертами государственного управления являются следующие.

1. Государственное управление осуществляется от имени государства и является организующей деятельностью.

2. Функции государственного управления реализуются специально создаваемыми в установленном порядке органами государственного управления, основными из которых являются органы исполнительной власти (например, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, администрация краев, областей и другие).

3. Государственное управление осуществляется путем воздействия на определенные объекты управления. Ими являются граждане, предприятия, учреждения, организации, а также нижестоящие органы государственного управления и их должностные лица.

4. Государственное управление часто носит государственно-властный характер, поэтому оно осуществляется преимущественно в правовых формах. Поэтому велика роль административного права в «обслуживании» государственного управления, в реализации исполнительной власти. Вот почему административное право нередко называют управленческим правом.

5. Государственное управление - подзаконная деятельность, она основывается на законах.

Проработав указанные положения, студенты должны обратить внимание на сущность таких функций государственного управления, как сбор, обработка и передача информации, прогнозирование и планирование, организация и руководство, регулирование, координация, контроль и надзор. Общие функции управления конкретизируются в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей.

Нередко государственное управление отождествляется с исполнительной властью. Исполнительная власть в значительной степени - категория политико-правовая, в то время как государственное управление - организационно-правовая. Система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Следует, однако, иметь в виду, что понятие «государственное управление» - более широкое по сравнению с «исполнительной властью». Поэтому субъектами государственного управления являются не только органы исполнительной власти, но и иные звенья государственного управления. Более подробно этот вопрос будет рассмотрен в следующих главах..

По рассматриваемой теме студентам рекомендуется использовать общевузовский учебник, подготовленный А.П.Алехиным, А.А. Кармолицким и Ю.М.Козловым «Административное право Российской Федерации», М., 1998.

^ Тема 2. Административное право как отрасль права и как наука.

Приступая к изучению административного права, студенты, прежде всего, должны уяснить, что административное право может быть представлено и как отрасль российского права, и как наука, и как учебная дисциплина. В любом своем проявлении административное право тесно связано с понятием «управление» как целенаправленного руководящего и организующего воздействия субъекта управления на управляемый объект.

Вопрос об определении административного права, его предмете и методе является дискуссионным, и студенты могут столкнуться с целым рядом мнений по этому вопросу^².

В настоящее время большинство ученых-административистов определяют административное право, используя термины «государственное управление» и «исполнительная власть». Применение термина «государственное управление» является более традиционным. Под государственным управлением следует понимать разновидность социального управления, государственной деятельности, осуществляемой органами всех ветвей государственной власти в пределах установленной компетенции и направленной на упорядочение социальных процессов. Термин «исполнительная власть» в административном праве не нов, однако широкое распространение он получил лишь после закрепления в ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 г. принципа разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть - ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера^³. Студентам следует усвоить, что термин «исполнительная власть» отражает, во-первых, качественное состояние, способность и полномочность образованной в установленном порядке совокупности государственных органов, именуемых органами исполнительной власти, осуществлять повседневное, текущее управление делами общества и государства, и, во-вторых, этот термин отражает качественное содержание и определенность самой деятельности органов исполнительной власти, признаки, позволяющие отличать ее от других видов государственной деятельности, осуществляемых органами законодательной и судебной властей. Поэтому, говоря об исполнительной власти, мы будем употреблять понятия: «органы исполнительной власти», «осуществление исполнительной власти», «реализация исполнительной власти», «система исполнительной власти», «механизм исполнительной власти».

Нельзя отождествлять такие государственно-правовые явления как «государственное управление» и «исполнительная власть», основываясь лишь на частичном совпадении их целевого предназначения. Государственное управление – это, прежде всего, деятельность, а исполнительная власть - лишь ее сущностная характеристика, требующая реализации в определенных организационно-правовых формах. Поэтому сравнивать можно лишь такие понятия как «государственное управление» и «реализация, осуществление исполнительной власти». В таком случае они будут сравниваться как два вида деятельности. Задачи государственного управления шире, чем задачи, решаемые в процессе реализации исполнительной власти. Круг субъектов государственного управления шире круга субъектов, практически реализующих исполнительную власть. Это дает основание говорить о том, что государственное управление шире практической реализации исполнительной власти.

Таким образом, административное право как отрасль российской системы права - это совокупность правовых норм, содержащихся в различных источниках и регулирующих общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления и реализации исполнительной власти. Данное определение позволяет выделить в целом предмет рассматриваемой нами отрасли права как совокупность урегулированных нормами административного права общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления и реализации исполнительной власти.

^ Административное право как наука представляет собой систему общепризнанных взглядов, представлений, знаний и теоретических положений о закономерностях осуществления государственного управления и реализации исполнительной власти. Наука административного права изучает круг основных вопросов, связанных с организацией и деятельностью исполнительной власти, ее взаимодействием с иными ветвями государственной власти; основные административно-правовые явления и категории, такие как государственное управление, формы и методы реализации исполнительной власти; субъекты административного права, меры административного воздействия, применяемые органами исполнительной власти; построение системы исполнительной власти в России, государственное управление в основных сферах общественной жизни. Наука также изучает прошлое (различные периоды исторического развития административного права в нашей стране, например, в царской России до революции 1917 года, на различных этапах существования СССР и т.п.), настоящее (нынешнее состояние данной отрасли права, в том числе существующие проблемы) и будущее данной отрасли права (анализ перспектив развития, обоснование необходимости внесения изменений в законодательство и т.п.).

Основные теоретические положения и современные достижения науки административного права, опирающиеся на анализ административно-правовых норм, практику их применения составляют содержание административного права как учебной дисциплины. Кроме того, необходимо учитывать, что содержание административного права как учебной дисциплины (набор изучаемых студентами тем) в различных ВУЗах может отличаться друг от друга в зависимости от специализации будущих выпускников (например, в высших школах милиции, Таможенной академии, Академии нефти и газа и т.п.).

^ Тема 3. Нормы административного права.

Студентам предлагается изучить сущность норм административного права.

Существуют различные варианты определения понятия «нормы административного права».

Административно-правовая норма – это установленное или санкционированное государством и поддерживаемое в случае необходимости его принудительной силой правило поведения, предназначением и непосредственной целью которого является регулирование общественных отношений в сфере исполнительной власти, административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений, их связей с исполнительной властью, контроль за ее деятельностью и установление ответственности указанной власти перед обществом и гражданином.

Административно-правовые нормы представляют собой установленные государством и охраняемые силой государственного принуждения правила поведения участников общественных отношений, складывающиеся в сфере государственного управления и реализации исполнительной власти.

При этом необходимо учитывать, что нормы административного права по содержанию различаются на материальные (определяют права и обязанности субъектов правоотношений) и процессуальные (закрепляют порядок, процедуры реализации прав и осуществления обязанностей). По методу воздействия они подразделяются на обязывающие, запрещающие и уполномочивающие (управомочивающие).

Административное право имеет свою систему - совокупность взаимосвязанных правовых норм, которые регулируют однородные по своему содержанию общественные отношения.

Административно-правовые нормы, как правило, подзаконны, могут устанавливаться субъектами в процессе реализации исполнительной власти, призваны обеспечить эффективность государственно-управленческой деятельности и соблюдение прав сторон, их действие гарантировано возможностью применения к нарушителям государственного принуждения (например, административно-правовой ответственности). Административно-правовые нормы имеют традиционную структуру, состоят из гипотезы, диспозиции и санкции, при этом гипотеза и санкция могут быть прямо не выражены.

Студенты должны ознакомиться с главными основаниями классификации административно-правовых норм: по содержанию (на правовые институты); по форме выражения (запрещающие, обязывающие, уполномочивающие, стимулирующие и рекомендательные); по предмету правового регулирования (материальные и процессуальные); по порядку действия во времени, в пространстве и по кругу лиц; общефедеральные и устанавливаемые субъектами Российской Федерации. Требования административно-правовых норм реализуются в формах исполнения, применения, соблюдения и использования. Наиболее важным, требующим детальной правовой регламентации, является применение административно-правовых норм, связанное с изданием полномочными субъектами индивидуальных актов управления. С этой формой реализации связано такое понятие как «правоприменительная деятельность органов исполнительной власти».

^ Тема 4. Источники административного права РФ.

К источникам административного права следует отнести юридические акты, содержащие административно-правовые нормы. Систему источников административного права, а также соотношение административного права с иными отраслями российской системы права студенты должны изучить самостоятельно.

Система административного права традиционно делится на Общую и Особенную части. В Общей части содержатся правовые нормы, в целом регулирующие отношения в сфере государственного управления и реализации исполнительной власти, а Особенная часть охватывает нормы, регулирующие управленческие отношения в отдельных сферах общественной жизни.

Студентам необходимо основательно разобраться с источниками административного права, к основным из которых относятся: Конституция Российской Федерации; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации; указы и распоряжения Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; правовые акты президентов и правительств республик; приказы, постановления и иные правовые акты федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств; постановления и распоряжения глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов; приказы территориальных органов государственного управления, руководителей государственных предприятий, учреждений, командиров воинских частей.

^ Тема 5. Административно-правовые отношения. Субъекты

административного права и административно-правовых отношений.

Рассматривая административно-правовые отношения, необходимо подчеркнуть, что они складываются главным образом в процессе организации и осуществления государственного управления. Основанием возникновения административных правоотношений являются юридические факты (например, рождение ребенка, жалоба, правонарушение и т.д.).

^ Административно-правовые отношения представляют собой регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся между субъектами в сфере государственного управления и реализации исполнительной власти. В частности, административно-правовые отношения возникают между органами исполнительной власти и иными государственными органами (например, органами прокуратуры по поводу осуществления последними функции общего надзора); вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти (например, между Правительством Российской Федерации и министерствами, федеральными службами); между равнозначными по правовому положению в системе исполнительной власти органами исполнительной власти (например, министерствами); между органами исполнительной власти и общественными объединениями; между органами исполнительной власти и гражданами. Для возникновения административно-правовых отношений необходимо наличие административно-правовой нормы; субъектов административного права; юридического факта (или их совокупности) - предусмотренного нормой права жизненного обстоятельства, наступление которого вызывает, изменяет или прекращает административно-правовое отношение.

Студентам следует обратить внимание на следующие особенности административно-правовых отношений: одной из сторон в них всегда выступает орган исполнительной власти или его должностное лицо, наделенное правом одностороннего принятия решения в отношении другой стороны. Как правило, для возникновения административно-правовых отношений достаточно волеизъявления одной стороны; возникающие между сторонами споры решаются, как правило, в административном, а не в судебном, порядке. Классифицировать административно-правовые отношения можно в зависимости от особенностей правового положения их участников; государственного устройства; конкретных целей возникновения; содержания; характера вызвавших их юридических фактов.

Субъект административного права - это обычно участник административно-правовых отношений, наделенный соответствующими правами и обязанностями.

Понятие «субъекта административного права» является производным от понятия «субъекта права как участника общественных отношений с установленными нормой права обязанностями и правами». Круг субъектов административного права весьма разнообразен, что обусловлено, прежде всего, многообразием существующих управленческих связей и комплексностью административно-правовых отношений.

Некоторые затруднения у обучающихся может вызвать классификация субъектов административного права в силу различных подходов ученых к исследованию данного вопроса. Например, Ю.А. Тихомиров под субъектами административного права понимает совокупность управомоченных физических и юридических лиц, которые обладают статусом для совершения действий в сфере административного права^⁴. Д.М. Овсянко определяет субъектов административного права общим (родовым) образом как вообще граждан, общественные объединения, государственные органы, предприятия, учреждения и организации, трудовые коллективы^⁵. По нашему мнению, наиболее предпочтительной является классификация субъектов административного права, предложенная Д.Н. Бахрахом, разделяющим всю их совокупность на индивидуальные и коллективные^⁶. К индивидуальным субъектам следует отнести граждан Российской Федерации; иностранных граждан и лиц без гражданства; лиц, обладающих специальным административно-правовым статусом: военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, иных лиц, состоящих на государственной службе, студентов, лиц, обладающих специальным правом и т.д. К коллективным субъектам административного права можно отнести федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их территориальные органы и структурные подразделения, наделенные собственной компетенцией, государственные предприятия, учреждения и организации; общественные организации (объединения), трудовые коллективы, коммерческие структуры, органы местного самоуправления.

Каждый субъект административного права должен обладать такими качествами как возможность и способность вступать в административно-правовые отношения. Установленная, охраняемая и гарантированная нормами права возможность субъекта вступать в административно-правовые отношения получила название административная правоспособность, а его способность приобретать своими действиями права и юридические обязанности и реализовывать их в сфере государственного управления и исполнительной власти - административная дееспособность.

Для гражданина административная правоспособность возникает с момента рождения и прекращается с его смертью, полная административная дееспособность возникает по достижении 18-летнего возраста. Административная правосубъектность коллективных субъектов возникает с момента их образования и прекращается в связи с их ликвидацией, роспуском или реорганизацией.

Blog

А. С. Грибоедова кафедра государственно-правовых дисциплин методические рекомендации

Содержание