А. С. Грибоедова кафедра государственно-правовых дисциплин методические рекомендации
| Вид материала | Методические рекомендации |
- И науки Украины Донецкий национальный университет Кафедра государственно- правовых, 988.71kb.
- Методические рекомендации по написанию и оформлению контрольной работы для студентов, 268.09kb.
- А. С. Грибоедова Кандидатская диссертация Написание, оформление, защита Методические, 2043.01kb.
- Курс лекций / Под редакцией заведующего кафедры государственно-правовых дисциплин Московского, 6054.74kb.
- Классификация правовых статусов субъектов сферы образования: критерии и ориентиры, 188.08kb.
- Программа по специальности 030501. 65 Юриспруденция рассмотрена на заседании кафедры, 350.02kb.
- Методические указания Работа подготовлена на кафедре Государственно-правовых дисциплин, 693.51kb.
- Московский финансово-юридический университет мфюа, 150.95kb.
- Автореферат разослан 2008, 369.45kb.
- Федеральное агентство по образованию югорский государственный университет юридический, 369.21kb.
Одним из основных субъектов административного права являются граждане, которые реализуют свои личные общегражданские права и обязанности в сфере государственного управления. Поэтому административно-правовые отношения между гражданами и другой стороной, наделенной государственно-властными полномочиями, могут складываться в связи с реализацией гражданами прав и выполнением возложенных на них обязанностей в сфере исполнительной власти, а также нарушением гражданами своих юридических обязанностей или нарушением органами управления прав и законных интересов граждан.
Следует иметь в виду, что Конституция Российской Федерации содержит широкий перечень прав и свобод гражданина, который конкретизируется нормами административного права применительно к отдельным сферам исполнительной власти.
^ Граждане Российской Федерации являются наиболее многочисленной категорией субъектов административного права. Их административно-правовой статус (совокупность прав, обязанностей и установленный объем ответственности в сфере государственного управления и реализации исполнительной власти) является производным от их конституционного статуса и конкретизирован в многочисленных нормативно-правовых актах различной юридической силы. Статья 2 Конституции Российской Федерации гласит, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Более детально права и свободы человека и гражданина регламентирует глава 2 Конституции Российской Федерации. В частности, в ст. 18 Конституции Российской Федерации говорится, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (это означает, что, например, закрепленное в Конституции право каждого на жизнь не требует дополнительного подтверждения в других законах и подзаконных актах), определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Кроме положений Конституции Российской Федерации, студентам необходимо изучить основные положения Федерального закона от 31 мая 2002 г. (с изм. от 11 ноября 2003 г.) «О гражданстве Российской Федерации»7. Данный закон устанавливает, что гражданство есть устойчивая правовая связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
Изучая положения данного закона, студентам необходимо обратить внимание на основания и порядок приобретения гражданства Российской Федерации (по рождению; в результате приема в гражданство Российской Федерации; в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; по иным основаниям, предусмотренным названным выше Федеральным законом или международным договором Российской Федерации).
Существует целый ряд оснований для классификации прав граждан в сфере государственного управления и реализации исполнительной власти, с которыми студентам следует ознакомиться самостоятельно. Наиболее важной является классификация прав по содержанию на следующие группы:
1) право на участие в государственном управлении (на государственную службу, внесение предложений, получение необходимых документов и информации, на организацию общественных объединений и т.д.);
2) право на государственное участие, содействие, помощь компетентных органов (право на получение платных и бесплатных благ, организационной, технической и иной помощи и т.д.);
3) право на защиту (право обращаться с жалобой в административном или судебном порядке, право на помощь различных негосударственных организаций, например, коллегий адвокатов, обществ защиты прав потребителей и т.д.)8.
Студентам следует знать и учитывать то обстоятельство, что конституционные права и свободы граждан конкретизированы в многочисленных нормативно-правовых актах различной юридической силы. Права и свободы человека и гражданина в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (например, при введении чрезвычайного положения).
В соответствии с п.3 ст. 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации9.
Индивидуальные субъекты могут быть обладателями специальных административно-правовых статусов - совокупности специальных административных прав и обязанностей, отличающих их от иных субъектов административного права. К ним, например, можно отнести государственных служащих, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, студентов; лиц, обладающих специальным правом (например, правом управления транспортными средствами) и иных субъектов лицензионно-разрешительной системы; жителей территорий с особым административно-правовым режимом; субъектов административной опеки. Подробнее данный вопрос рассматривается в теме «Государственная служба».
^ Тема 7. Административно-правовой статус органов исполнительной власти.
Студентам следует помнить, что согласно Конституции 1993 г. Президент Российской Федерации является главой государства, а не главой исполнительной власти, несмотря на его обширные полномочия в сфере государственного управления и реализации исполнительной власти. В частности, Президент России назначает, с согласия Государственной Думы, Председателя Правительства, принимает решение об отставке Правительства, формирует и возглавляет Совет безопасности, осуществляет руководство внешней политикой страны, подписывает федеральные законы; имеет широкие полномочия в сфере решения кадровых вопросов; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России; издает указы и распоряжения по вопросам, отнесенным к его ведению и т.д.
Рассмотрим совокупность коллективных субъектов административного права, к которым, прежде всего, относятся федеральные органы исполнительной власти.
При рассмотрении органов исполнительной власти как субъектов административного права, прежде всего, необходимо уяснить понятие «органа», его правовой статус и их виды, затем остановиться на основах правового положения федеральных органов исполнительной власти и краевой, областной администрации.
Органы исполнительной власти являются каналами реализации законодательной власти и призваны реализовать исполнительную власть.
Орган исполнительной власти, как считает Д.М. Овсянко, представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально культурным и административно политическим строительством, заниматься межотраслевым управлением10. Классификация органов исполнительной власти производится по территориальному масштабу деятельности (федеральные и субъектов Федерации) и характеру компетенции (общей, отраслевой и межотраслевой).
Одним из важнейших условий успешного решения задач, стоящих перед органами исполнительной власти, является неуклонное соблюдение ими установленных принципов организации и деятельности. Принципы вообще - это руководящие положения (идеи), на которых строится и функционирует деятельность любого государственного органа; в них отражены коренные черты, исходные начала организации и деятельности того или иного государственного органа.
Следует иметь в виду, что имеются общие принципы организации и деятельности для всех видов государственной и общественной деятельности, всех государственных органов и общественных организаций, которые вытекают из Конституции Российской Федерации. Вместе с тем отдельным видам государственной деятельности и соответственно группе государственных органов присущи свои принципы организации и деятельности.
Для органов исполнительной власти характерны следующие принципы организации и деятельности: законность, уважение прав и свобод человека и гражданина, гуманизм, единство системы органов исполнительной власти и централизация управления ими.
Эти принципы нашли правовое закрепление в Конституции и федеральных законах. Студентам необходимо всесторонне проанализировать содержание каждого принципа. Особое внимание следует обратить на принцип законности в организации и деятельности органов исполнительной власти.
Статья 15 Конституции Российской Федерации гласит: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».
Исключительно важное значение имеет положение о том, что должностные лица органов исполнительной власти в своей служебной деятельности руководствуются законами Российской Федерации и не связаны решениями политических партий и массовых общественных движений, преследующих политические цели.
Следует уяснить следующие основные требования законности к деятельности органов исполнительной власти:
а) вся деятельность органов должна осуществляться на основе законов Российской Федерации, регулирующих все важнейшие направления их деятельности;
б) вопросы политической, экономической и моральной целесообразности тех или иных мер должны решаться органами в пределах, установленных законами Российской Федерации;
в) реализация своих прав органами исполнительной власти должна осуществляться в строгом соответствии с их обязанностями и задачами в порядке, предусмотренном законом. Нельзя использовать права для исполнения обязанностей, которые не возложены на органы исполнительной власти;
г) в процессе деятельности органов исполнительной власти должна быть обеспечена охрана прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, принцип законности можно представить как строгое соблюдение законов и учет при этом законных прав и интересов человека и гражданина.
^ Тема 8. Правовой статус Правительства Российской Федерации .
К основным видам органов государственного управления относятся: Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; администрация государственных предприятий, учреждений и организаций.
Основы правового положения Правительства Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».
^ Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации – Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Председатель Правительства назначается, с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президентом Российской Федерации, который может освобождать Председателя Правительства от должности, что одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению председателя Правительства Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Правительство России разрабатывает и представляет Государственной Думе проект федерального бюджета и обеспечивает его исполнение, проводит в Российской Федерации единую финансовую, кредитную и денежную политику, единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; управляет федеральной собственностью; реализует меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности и внешней политики Российской Федерации; обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан, охрану собственности и общественного порядка, борьбу с преступностью, а также осуществляет иные полномочия, возложенные Конституцией России, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
Кроме соответствующих статей Конституции Российской Федерации, студентам необходимо тщательно изучить статьи Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. ФКЗ от 3 ноября 2004 года № 6-ФКЗ)11. В названном Федеральном конституционном законе конкретизированы полномочия Правительства Российской Федерации в сфере экономики; в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; в сфере внешней политики и международных отношений.
^ Тема 9. Федеральные органы исполнительной власти.
В систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства12.
^ Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства России федеральный министр. Министерство на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Однако в установленной сфере деятельности оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации. Федеральное министерство также осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников. Федеральный министр также вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство России проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении; во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом. Министр назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, а также решает вопросы, связанные с внебюджетными фондами.
^ Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
^ Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции оно издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства; ведет реестры, регистры и кадастры; однако не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации.
Самостоятельную административно-правовую правосубъектность могут иметь также структурные подразделения (управления, отделы) федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут в установленном порядке создавать свои территориальные органы. Более подробно об анализе состояния системы исполнительной власти в России, нормативной основе взаимодействия структур власти по вертикали и горизонтали, формах и методах деятельности органов исполнительной власти в условиях реформ студенты могут ознакомиться в книге «Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития»13.
При рассмотрении данной темы необходимо обратить внимание на элементы правового положения органов исполнительной власти и компетенцию как один из центральных (главных) элементов.
В юридической литературе получила широкое распространение точка зрения, что под компетенцией любого государственного органа понимается совокупность предмета ведения и полномочий данного органа. При этом предмет ведения, как правило, выражается в задачах или функциях в определенной области (сфере) деятельности государственного органа, а под полномочиями понимается сумма обязанностей, возложенных на них, а также прав, предоставленных им для исполнения возложенных на них обязанностей. Вместе с тем имеются и другие понятия компетенции государственного органа, однако во всех случаях в качестве обязательного элемента называются полномочия государственного органа.
Компетенция - совокупность прав и обязанностей органа исполнительной власти, которыми он наделен в установленном законом порядке по предмету его ведения для решения стоящих перед ним задач.
Следует иметь в виду, что все элементы компетенции государственного органа тесно связаны между собой.
Особое внимание студенты должны обратить на порядок установления компетенции органов исполнительной власти. Она может быть установлена только федеральными органами государственной власти и только путем издания правовых актов.
При этом необходимо иметь в виду, что в содержании и характере компетенции органов исполнительной власти нашел отражение социальный заказ общества о реформировании экономических и правовых основ в современный период. Функции (задачи) органов исполнительной власти указывают общие направления и рамки их деятельности. Обязанности же представляют собой предписанный нормами права определенный круг действий, которые данным органам надлежит совершать. Эта мера должного поведения. Права органов исполнительной власти - это мера возможного их поведения. Не допускается использование органами исполнительной власти прав для выполнения обязанностей, не предусмотренных законом.