А. С. Грибоедова кафедра государственно-правовых дисциплин методические рекомендации
| Вид материала | Методические рекомендации |
- И науки Украины Донецкий национальный университет Кафедра государственно- правовых, 988.71kb.
- Методические рекомендации по написанию и оформлению контрольной работы для студентов, 268.09kb.
- А. С. Грибоедова Кандидатская диссертация Написание, оформление, защита Методические, 2043.01kb.
- Курс лекций / Под редакцией заведующего кафедры государственно-правовых дисциплин Московского, 6054.74kb.
- Классификация правовых статусов субъектов сферы образования: критерии и ориентиры, 188.08kb.
- Программа по специальности 030501. 65 Юриспруденция рассмотрена на заседании кафедры, 350.02kb.
- Методические указания Работа подготовлена на кафедре Государственно-правовых дисциплин, 693.51kb.
- Московский финансово-юридический университет мфюа, 150.95kb.
- Автореферат разослан 2008, 369.45kb.
- Федеральное агентство по образованию югорский государственный университет юридический, 369.21kb.
К субъектам административного права относятся органы исполнительной власти субъектов Федерации.
При рассмотрении их как субъектов административного права, прежде всего, необходимо уяснить понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти субъектов Федерации, затем остановиться на основах правового положения органов исполнительной власти конкретных субъектов: республик, автономных округов, краевой, областной администрации, которые действуют на основе Конституции, разграничивающей предметы ведения федеральных органов власти и субъектов Федерации.
На основании Конституции и Федеративного договора органы исполнительной власти субъектов Федерации принимают участие в решении вопросов совместного ведения. За рамками совместной компетенции органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают полной самостоятельностью в решении подведомственных им вопросов и руководствуются в своей деятельности лишь нормативными актами представительных органов власти данного субъекта.
В некоторых республиках в соответствии с их конституциями существуют свои правительства (например, в Татарстане). В других субъектах в соответствии с Федеративным договором имеются администрации во главе с губернаторами.
Реализуя закрепленные за ними полномочия, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеют свой бюджет, имеют право самостоятельно решать вопросы местного значения, владения и распоряжения собственностью, наделены государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств, вступают в административно-правовые отношения. В пределах своей компетенции они выступают от имени государства.
^ Тема 11. Административно-правовой статус органов местного самоуправления.
К субъектам административного права относятся органы местного самоуправления (муниципальные органы). Они не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свою деятельность в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения.
^ Органами местного самоуправления являются выборные и иные органы местного самоуправления, образуемые в городах, сельских поселениях и на других территориях. Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Реализуя закрепленные за ними полномочия, органы местного самоуправления имеют право самостоятельно решать вопросы местного значения, владения и распоряжения муниципальной собственностью, могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств, вступать в связи с этим в административно-правовые отношения.
Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Несмотря на это, органы государственной власти Российской Федерации обладают определенными полномочиями в области местного самоуправления. К ним относятся: принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением; регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией; регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления; регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение законов; регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях и ряд других. Студентам также необходимо изучить положения Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в последующих редакциях)14.
^ Тема 12. Коммерческие и некоммерческие организации как субъекты административного права.
Предприятия и учреждения также являются субъектами административного права. Предприятие - самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественной потребности и получения прибыли. Учреждение выполняет социально-культурные и административно-политические функции, создавая ценности, в основном, непроизводственного характера15. В зависимости от видов собственности, предприятия и учреждения могут подразделяться на государственные, частные, общественные и смешанных форм собственности. Согласно части I Гражданского кодекса Российской Федерации, в зависимости от организационно-правовых форм различают полные товарищества, товарищества на вере, общества с ограниченной ответственностью, открытые и закрытые акционерные общества, государственные и муниципальные, производственные кооперативы. Субъектами административно-правовых отношений предприятия и учреждения становятся, например, при получении разрешения (лицензии) на занятие определенными видами деятельности, их государственной регистрации и т.д. Для более глубокого изучения данного вопроса студентам следует обратиться к статьям Федеральных законов от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях»16; от 13 октября 1995 года № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (в посл. ред.)17; от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с посл. изм.)18; от 30 ноября 1995 года № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах»19.
^ Тема 13. Общественные объединения как субъекты административного права.
Субъектами административного права являются многочисленные общественные организации (объединения). В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (с посл. изм. и доп.) под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения20.
Студенты должны обратить внимание на понятие и виды общественных объединений, основы их правового статуса, административно-правовые гарантии их прав и законных интересов.
Общественные объединения не обладают государственно-властными полномочиями, действуют от своего имени, целью их деятельности не является извлечение прибыли. В зависимости от организационно-правовых форм следует различать общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, а также союзы (ассоциации) общественных объединений. По территориальному масштабу деятельности общественные объединения бывают общероссийские, межрегиональные, региональные и местные. Общественные объединения обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, нормы и принципы международного права, положения своего устава и иных учредительных документов; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества; допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия и т.д. Для осуществления уставных целей общественные объединения имеют право свободно распространять информацию о своей деятельности; проводить собрания, митинги, шествия и пикетирования; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; участвовать в избирательных кампаниях (в случае государственной регистрации и наличия в уставе общественного объединения положения об участии его в выборах) и т.д. В установленных законодательством случаях деятельность общественных объединений может быть приостановлена, а отдельных случаях они могут быть по решению суда ликвидированы независимо от факта их государственной регистрации. Студентам самостоятельно рекомендуется изучить Федеральные законы от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»21, от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»22, от 12 января 1996 года № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»23.
^ Тема 14. Государственная служба.
Государственная служба – один из ключевых административно-правовых институтов. Она регулируется также конституционным и трудовым правом.
Основные положения, связанные с организацией и функционированием государственной службы как сложного социально-правового явления, содержит Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»24. Государственная служба включает в себя как федеральную государственную службу, так и государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении; строится на определенных принципах; предполагает определенный порядок поступления на службу, ее прохождения и прекращения; установление правового статуса государственного служащего и гарантий его реализации. При изучении данного Федерального закона студентам следует выяснить различия между государственными служащими, в зависимости от категорий замещающими соответствующие должности, характер и объем предоставленных им полномочий, присваиваемыми им квалификационными разрядами, а также ветвями государственной власти, в органах которых предусмотрена государственная служба.
Нормы административного права предусматривают порядок поступления на службу в государственный аппарат, права и обязанности госслужащих, порядок прохождения службы в государственном аппарате, специфику ответственности служащих государственного аппарата. В этой связи государственные служащие являются субъектами административно-правовых отношений, а значит и субъектами административного права.
Государственный служащий для выполнения возложенных на него задач наделен соответствующими правами и обязанностями. Актуальным в настоящее время является институт ограничений, связанных с государственной службой, с которыми студентам следует ознакомиться. Государственный служащий не вправе: заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено Федеральным законом или если в порядке, установленном Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном Федеральным законом.
^ Тема 15. Административно-правовые формы управления.
Приступая к изучению данной темы, студенты должны учитывать, что государственное управление, в рамках которого реализуется исполнительная власть, предполагает определенные действия субъекта управления, направленные на доведение управленческих решений до управляемого объекта. Действия, совершаемые субъектом управления (органом исполнительной власти или должностным лицом) в пределах предоставленных полномочий, имеющие внешнюю форму выражения, установленный порядок осуществления и вызывающие определенные юридические последствия, в теории административного права получили название административно-правовой формы управления.
Формы государственного управления делятся на правовые и неправовые.
^ Правовые формы управления являются основными, так как направлены на возникновение определенных юридических последствий. Они влекут за собой возможность наступления того или иного вида юридической ответственности: уголовной, административной или дисциплинарной.
В правовых формах управления наиболее отчетливо выражаются принадлежащие органам исполнительной власти государственно-властные полномочия. Основными правовыми формами являются: издание нормативных и индивидуальных правовых актов управления; заключение административно-правовых договоров (соглашений) и совершение иных юридически значимых действий. Правовые формы государственного управления основываются на компетенции органа государственного управления.
^ Неправовые формы управления являются вспомогательными, обеспечивающими и связаны с совершением действий, не требующих возникновения юридических последствий. К неправовым формам относят осуществление организационных (организационно-технических) действий и выполнение материально-технических операций. Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение различных совещаний (в том числе руководящего состава, с последующей публикацией итоговых материалов), проверок, распространение передового опыта, разработка программ, прогнозов, рекомендаций. Неправовые формы управления осуществляются в рамках действующего законодательства, однако действия в неправовых формах непосредственно юридических последствий не влекут.
Реализация исполнительной власти возможна только в правовых формах, а государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах25.
Остановимся более подробно на издании правовых актов управления. ^ Правовые акты в системе исполнительной власти России - это предписания государственно-властного характера, имеющие установленную юридическую форму, издаваемые уполномоченными на то должностными лицами в пределах своей компетенции на основании и во исполнение законов Российской Федерации, правовых актов Президента и Правительства России.
В качестве основных признаков правовых актов управления можно выделить следующие: подзаконность, односторонность издания полномочным субъектом, юридическая властность, установленная форма внешнего выражения, целенаправленность (на урегулирование управленческой ситуации), наличие определенной юридической силы, а также пределов действия во времени, в пространстве и по кругу лиц, определенная процедура принятия и вступления в силу26.
Характерной чертой правовых актов является то, что они обязательны для исполнения всеми, кому адресованы, что обеспечивается мерами убеждения и принуждения. Очень важно подчеркнуть, что на основе правовых актов возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию.
Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию. Нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Студентам также рекомендуется ознакомиться с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, которые утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (с посл. изм.)27.
В процессе работы над рассматриваемой темой следует изучить классификацию правовых актов органов исполнительной власти по следующим критериям: по юридической форме; юридическим свойствам; органам, их издающим; по кругу адресатов; по порядку издания (принятия) и характеру регулируемых вопросов. В системе органов исполнительной власти, в зависимости от юридической формы, издаются решения, приказы, указания, инструкции, наставления, руководства, правила, положения (уставы).
При дальнейшем изучении темы студентам следует усвоить требования, предъявляемые к правовым актам: подзаконность, соблюдение установленного порядка издания правовых актов, обязательность определенных реквизитов и другие.
Вопрос о признании административного договора (соглашения) в качестве правовой формы управленческой деятельности до сих пор остается открытым, однако договорное регулирование управленческих отношений, в принципе, возможно и является одним из перспективных институтов административного права. Административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников28.
^ К организационным действиям можно отнести подбор кадров, проведение совещаний, подведение итогов работы, контроль и т.д. Примером выполнения материально-технических операций является информационно-аналитическая работа, организация и ведение делопроизводства, составление справок, подготовка документов к изданию и т.д.
^ Тема 16. Административно-правовые методы управления.
Для практического осуществления исполнительной власти теория и практика государственного управления выработали систему методов - способов достижения управленческих целей, задач и функций. Методы реализации исполнительной власти (методы управления) можно классифицировать по различным основаниям: общие и специальные; административные и экономические. Общие методы используются при выполнении всех или основных функций управления, а специальные применяются при осуществлении отдельных функций или на отдельных стадиях процесса государственного управления. Общими методами управления являются убеждение и принуждение. Убеждение является основным методом достижения поставленных целей, его формой могут быть разъяснение, обоснование, обсуждение, поощрение. Принудительные меры применяются, как правило, к субъектам, допустившим нарушения установленных законом правил. Административные методы связаны с прямым воздействием субъекта на управляемый объект и проявляются в виде регулирования определенного вида деятельности, руководства ею, контроля. Экономические методы - это методы непрямого, косвенного регулирования управленческих отношений (регулирование цен, тарифов, введение и отмена экономических санкций и т.д.).
Исходя из характера (содержания) управленческого воздействия, методы классифицируются на административные и экономические.
^ Административные методы квалифицируются в качестве способов прямого управленческого воздействия на соответствующие объекты управления. Прямой их характер означает, что субъект управления принимает управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления. При этом используются, в необходимой мере, средства убеждения и принуждения.
^ Экономические методы заключаются в том, что субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы. Экономические методы, в сочетании с административными, находят широкое применение при осуществлении государственного управления. Для реализации тех или иных методов, как правило, требуется единая административно-правовая форма. Вот почему указанные методы государственного управления принято называть административно-правовыми методами, с помощью которых и реализуется исполнительная власть.
Рассматривая общие методы управления, следует особое внимание обратить на сущность, основания, виды мер административного принуждения, а также на органы, их применяющие.
Все меры административного принуждения можно разделить на три группы:
а) административно-предупредительные меры (например, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, принудительное лечение наркоманов, заразных больных, таможенный досмотр, карантинные мероприятия, закрытие отдельных участков государственной границы, проверка документов, удостоверяющих личность, осмотр вещей и личный осмотр и т.д.). Эти меры характеризуются тем, что нарушения еще нет и, возможно, не будет, однако есть угроза его совершения неумышленно (по незнанию либо по неосторожности), поэтому органы исполнительной власти принимают соответствующие меры для предотвращения возможных нарушений;
б) меры административного пресечения (например, требование прекратить противоправное действие, применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, запрещение эксплуатации неисправных транспортных средств, административное задержание, личный досмотр, досмотр находящихся при задержанном лице вещей, конфискация вещей и предметов, служивших орудием совершения правонарушения, приостановление работ и т.п.). Эти меры применяются в том случае, если совершено правонарушение, и необходимо разобраться в обстоятельствах его совершения, либо для прекращения совершаемого правонарушения или составления протокола;
в) административные наказания (например, предупреждение, штраф, административный арест, конфискация предметов и т.д.). Эти меры применяются к лицам, совершившим правонарушение, как определенный вид ответственности в установленном законом порядке.
Студентам следует знать сущность и виды административного принуждения, направленного на обеспечение должного исполнения установленных правил поведения в сфере государственного управления и реализации исполнительно власти.
Меры административного принуждения перечислены в законодательных актах и перечень их носит исчерпывающий характер; они применяются только уполномоченными на то органами исполнительной власти, в пределах предоставленной последним компетенции; реализуются в установленном законом порядке, как правило, во внесудебном, после того, когда были исчерпаны иные меры воздействия на правонарушителя. Административные наказания будут рассмотрены в рамках следующей темы.