Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель)

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   23

Редакционная коллегия


В.А.. Азаров, д-р юрид. наук, ОмГУ

С.Н. Бабурин, д-р юрид. наук, РГТЭУ (г. Москва)

А.В. Бутаков, д-р юрид. наук, ОмГУ

М.С. Гринберг, д-р юрид. наук, ОмГУ

О.В. Дмитриев, канд. юрид. наук, ОмГУ

Р.Л. Иванов, канд. юрид. наук, ОмГУ

А.И. Казанник, д-р юрид. наук, ОмГУ

М.П. Клейменов, д-р юрид. наук, ОмГУ

В.Б. Коженевский, канд. юрид. наук, ОмГУ

А.Н. Костюков, д-р юрид. наук, ОмГУ

Л.Р. Литвинцева, председатель арбитражного суда Омской области

Л.К. Меренкова, канд. юрид. наук, ОмГУ

Е.Л. Невзгодина, канд. юрид. наук, ОмГУ (гл. редактор)

В.В. Пронников, канд. юрид. наук, председатель Омского областного суда

В.Л. Слесарев, д-р юрид. наук, РАП (г. Москва)

М.Ю. Федорова, д-р юрид. наук, ОмГУ

М.С. Фокин, канд. юрид. наук, ОмГУ

А.С. Фролов, канд. юрид. наук, ОмГУ

Б.Л. Хаскельберг, д-р юрид. наук, ТГУ (г. Томск)

С.Ю. Чуча, д-р юрид. наук, ОмГУ


Адрес редакции

644077, Омск-77, пр. мира, 55а,

ОмГУ, юридический факультет

e-mail: omlaw@omsu.ru

_________________________________________________________________________________________________________

ISBN © Омский госуниверситет, 2005

Содержание


^ КОНСТИТУЦИОННОЕ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

А.В. Симонов. Конституционно-правовой механизм учета национальных интересов в сфере государственной власти и местного самоуправления 6

Н.Р. Чебыкина. Центральный банк РФ как орган государственной власти 37

М.Л. Рогожников, П.М. Рогожников. ^ Проблемы денатурализации в США 47

Д.Е. Кошель. Рынок ценных бумаг и финансовый рынок: попытка

определения понятий 57

И.В. Черепанова. Служебно-деликтное право: история и современность 70


^ ГРАЖДАНСКОЕ, СЕМЕЙНОЕ

И ГРАЖДАНСКОЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

И.Д. Кузьмина. Правовой режим сложных вещей 79

Е.Л. Невзгодина. Начальный момент течения срока исковой давности 89

Е.А. Грызыхина. ^ К вопросу о праве собственности на объект строительства 106

Е.А. Грызыхина. Правовой режим самовольной постройки 116

Е.Л. Невзгодина. Проблемы договора мены недвижимости 133

Е.О. Трубачев. О самостоятельности нежилого помещения как объекта гражданских прав 143

Т.А. Денисов. ^ Проблемы получения разрешения на проведение

реконструкции и капитального ремонта 160

Е.А. Маракина. История развития поземельного оборота России 165

Н.А. Темникова. Правовое положение ребенка в международном праве 175

Л.А. Терехова. ^ Постановление суда первой инстанции, разрешающие дело

по существу 190

Л.К. Меренкова. Новое в нормативном регулировании государственной пошлины в судах общей юрисдикции 199

Е.И. Денисова. В делах особого производства нет спора о праве 208


^ СОЦИАЛЬНОЕ И ТРУДОВОЕ ПРАВО

М.Ю. Федорова. Застрахованное лицо как субъект правоотношений по

социальному страхованию 220

Д.А. Сторожук. Безработный как субъект социальной защиты

на рынке труда 235


^ УГОЛОВНОЕ И УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО, КРИМИНОЛОГИЯ

М.С. Гринберг. Человеческие возможности и теории юридически значимой

причинной связи 251

В.А. Азаров. ^ Защита имущественных интересов потерпевших от преступлений: законотворчество и законодательные реалии 260

В.М. Степашин. Реформа системы наказаний 2003 г. 287

М.А. Романенко. ^ Проблемы уголовно-правовой охраны авторских прав

в сфере программного обеспечения 302

Г.Г. Горшенков. Теоретические предпосылки разработки научной категории «антикриминальная безопасность личности» 313

Е.М. Романовская. Соотношение уголовной и административной ответственности за хищение чужого имущества 334

Н.И. Ревенко. ^ Возможности проявления формальной истины в уголовном

судопроизводстве России 344

О.А. Сторчак. Юридическая природа норм, регулирующих государственную защиту участников уголовного процесса 353

С.В. Лукашевич. Уголовно-процессуальный механизм установления

виновности по делам о преступном уклонении от уплаты налогов 367


^ НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ

Е.И. Денисова. Рецензия на учебник «Правоохранительные органы

Российской Федерации» 381

Сведения об авторах 394

Информация для авторов 397


Вестник Омского университета. Серия «Право». 2005. № 2 (3). С.

УДК 342.57.347.167.2

^ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ УЧЕТА

НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В.А. Симонов


The article is devoted to the some problems of the organization of the ethnic interests reprezentation in the State power an and local government realm.


Реализация национального суверенитета, понимаемого как суверенитет этнических общностей¹, предполагает учет национальных интересов этих коллективных субъектов с целью их воплощения в публично-властной деятельности. В самом общем виде мы понимаем под интересом объективно обусловленное внутренне мотивированное отражение в сознании субъекта его потребностей, являющееся предпосылкой целенаправленной деятельности субъекта по преобразованию окружающей действительности². Под национальными интересами нами, как и Л.М. Дробижевой³, подразумеваются этнические интересы, порождающие стремление этнических общностей получить определенные выгоду или блага в политической, экономической, социальной, культурно-языковой, экологической и иных сферах и пользоваться ими в процессе самоопределения и в целях саморазвития. Предпосылкой интересов выступает объективно обусловленная потребность в саморазвитии, вытекающая из целостно-системного характера этнической общности как коллективного социального организма, неотъемлемого элемента общества в целом. Осознание общностью подобных потребностей и вызывает к жизни ее интересы, среди которых самый главный - интерес самосохранения, выражающий антиэнтропийность этноса как целостной социальной системы.

Согласно другому подходу термин «национальные интересы» имеет этатическое содержание. В частности, по мнению Э.В. Позднякова, то, что обычно принято называть национальными интересами, есть в принципе интересы государственные. Но и в этом случае «главный национальный интерес всякого государства состоит в обеспечении безопасности, самосохранения нации, народа»⁴.

Воззрения на совершенствование механизма этнического представительства разнообразны. Уже достаточно давно существует идея наделить каждую ныне существующую национальную общность (и, прежде всего, национальное меньшинство) собственным государственным или муниципальным образованием. Так, в преддверии принятия конституций союзных республик 1978 г. предлагалось организовать Уйгурскую автономную область в Казахстане⁵, а в конце 80-начале 90-х годов XX века подобные стремления проявляли активисты ряда национальных движений в Омской области. Имелась инициатива учредить два автономных округа или, по крайней мере, района: татарский на Севере области, и казахский на юге, ближе к российско-казахстанской границе, иные национальные муниципальные образования активно создавались в других местах. В частности, в Алтайском крае и, в 1992 г., в Омской области были провозглашены немецкие национальные районы⁶. В Карелии статус национальных получили Калевальский район и Вепсская волость⁷, в Саха-Якутии – долгано-эвенкийский Анабарский район с центром в селе Саскылах⁸, и т.д.

Однозначной оценке подобная практика не поддается. Провозглашенный в 1917-1918гг. принцип самоопределения и свободного развития наций, существующий ныне в формулировке п.3 ст.5 Конституции Российской Федерации как «равноправие и самоопределение народов», предполагает создание региональных и местных (муниципальных) национально-государственных и национально-территориальных образований в качестве одной из неотъемлемых форм его реализации. Она широко использовалась в процессе этнополитического строительства с 1917 по конец 30-х гг.XX века, проявившись в провозглашении суверенных национальных государств, национально организованных субъектов федерации, национальных территориальных автономий, национальных районов и сельских советов

Правда, у национальных государственных и даже национальных муниципальных образований «хотя бы самой небольшой величины с цельным, единым национальным составом»⁹, которые В.И. Ленин считал главным звеном государственно-правового механизма национальной политики, ныне имеются принципиальные противники, полагающие, что создание подобных форм на всех уровнях изначально было ошибкой большевистского курса. Например, на II съезде Русской партии в духе резкой критики отмечалось, что большевики «путем административного деления расчленили русские земли вопреки исторически сложившимся традициям»¹⁰. Однако национально-государственные образования сыграли большую роль в ускорении социально-экономического, политического и культурного развития самоопределившихся в них этнических общностей, так как позволили эффективно учесть и воплотить в действительность интересы этих коллективных субъектов. Это произошло потому, что национальная государственность во многом обусловила формирование, сохранение и устойчивое развитие этнических общностей, обеспечив их консолидацию, ибо выступила статусной формой существования такого системообразующего признака этнических общностей как единство территории. Это, в свою очередь позволило сконцентрировать потенциал этнической группы; создать условия для развития национальной экономики, культуры, языка; организации национальных политических структур, и, прежде всего коренизированных, либо иным образом обеспечивающих учет интересов титульных национальностей региональных и местных органов государственной власти¹¹; воспитания национальных кадров политических и хозяйственных руководителей. Будучи преобразованными в субъекты федерации, национально-государственные образования и по сей день во многом продолжают осуществлять свои функции в государственно-правовом механизме национальной политики.

Однако в современных условиях требования повсеместной организации новых территориально-политических организаций политической власти по месту компактного проживания этнических общностей вряд ли можно считать оправданными.

Во-первых, существующее политико-территориальное устройство России излишне громоздкое, и появление сверх имеющегося количества новых субъектов еще более его усложнит, существенно затруднив управляемость федерацией как системой. Аналогичное положение можно констатировать и на примере административно-территориального устройства многих республик, краев, и областей нашего государства.

Во-вторых, практически не осталось компактно заселенных территорий, в пределах которых предполагаемая титульная национальность составила бы большинство в составе населения. В таком случае вновь созданное национальное региональное или муниципальное образование крайне трудно будет назвать по имени титульной национальности, и на подобное обстоятельство, правда, применительно к союзной республике СССР, еще в 1936 г. обращал внимание И.В. Сталин¹².

В третьих, наше общество находится в кризисном состоянии, и в одном и том же регионе у населения имеются примерно одинаковый, независимо от национальной принадлежности, уровень благосостояния и идентичные нерешенные проблемы экономического и социального характера. В подобных условиях создание, например, муниципального или государственного образования для одной из национальных групп и оставление других без такового может быть оценено как необоснованная привилегия и стать поводом для межнациональных недоразумений Дело в том, что в периоды нестабильности в обществе происходят так называемые «всплески этничности», выступающие как своего рода защитная реакция людей на социальные катаклизмы.¹³ Переживая естественный при этом массовый шок и потерю устойчивой общегражданской и общесоциальной идентичности, индивиды начинают искать новые группы, которые бы помогли восстановить стабильность окружающего мира. По опыту России и других стран, чаще всего в подобной роли выступают межпоколенные общности людей – семья и этнос, которые взаимосвязаны, взаимно дополняют и усиливают друг друга¹⁴. Как следствие, наблюдаются рост национального самосознания, стремление воспринимать общественные неурядицы через этническую призму и оценивать их не иначе, как ущемление своего национального достоинства.

В такой ситуации создание национально-территориального образования чревато негативным эффектом, а именно: опасностью дальнейшего обособления этнических общностей друг от друга, возникновением обстановки замкнутости, простимулированной установлением административных границ. Возможны проявления национализма и шовинизма со стороны представителей этнических групп, получивших в национальных территориальных образованиях титульный статус, по отношению к лицам других национальностей, оставшимся проживать на той же территории, формирование к ним высокомерного отношения, влекущие, в свою очередь, создание предпосылок фактического нарушения конституционных прав этой части населения. История «перестройки» СССР содержит немало примеров такого рода. После распада СССР в роли притесняемых на территории бывших его республик, и даже в ряде национальных государственных (территориальных) образований Российской Федерации оказались, прежде всего, русские и так называемые «русскоговорящие», т.е. представители других национальностей, для которых язык титульного этноса не являлся родным. Вместе с тем, подобную негативную практику нельзя связывать исключительно с неудачами советской («ленинской») национальной политики и рассматривать как ее закономерное следствие. У нее значительно более давнее происхождение, обусловленное в самом общем плане процессами категоризации на Мы и Они в ходе этнической социальной идентификации и межгрупповой дифференциации. Именно Они характеризуются как «не свои», и «поэтому борьба с ними воспринимается как борьба с конкретным носителем чужой культуры и чужих национальных интересов»¹⁵. С различной степенью напряженности, обусловленной конкретными историческими, социально-экономическими и политическими условиями разных стран, эти взаимоотношения способны существовать везде, где имеются этнические различия. Особенно, если находящемуся в меньшинстве на общегосударственном уровне, но титульному для национально-территориального образования сообществу предоставлены льготы и привилегии, отсутствующие у представителей других национальностей.

В частности, в Российской империи реализация автономной компетенции находившегося в ее составе Великого княжества Финляндского, а также особого статуса и привилегий на его территории «финляндских граждан» (т.е., как правило, финнов) нередко оборачивались прямым ущемлением прав тех русских подданных, которые не являлись финляндскими гражданами. Для них в границах княжества были установлены дополнительные обременяющие условия и процедуры, и на практике русские в Финляндии имели значительно меньше прав, чем финны в России¹⁶. Такое неравенство порождало бытовой национализм и провоцировало конфликты между финнами и не-финнами, причем нередко поводом являлось националистически высокомерное поведение самих финнов. Это признается не только отечественными, но и финскими исследователями, которые, как М. Койвисто, занимавший в 1982-1994 гг. пост Президента Финляндии, характеризуя подобную ситуацию, отмечают, что «финны не раз использовали свое особое положение легкомысленно и вызывающе, тем самым раздражая русских»¹⁷.

Безусловно, муниципальное образование по правовому положению далеко не идентично даже административной, не говоря уже о законодательной территориальной автономии. Однако, созданное по национальному признаку, оно превратится в национально-территориальное образование, или организацию политической власти по месту компактного проживания этнических общностей, и в этом смысле принципиально не станет отличаться от аналогичных организаций в статусе автономии или субъекта федерации. Во всяком случае, вероятность этнической конфликтности, да еще при неблагоприятных факторах социально-экономического, политического и бытового характера, не исключена и на муниципальном уровне. Обоснованы опасения в части грамотного решения кадровой проблемы, так как в силу неверно истолкованного принципа коренизации аппарата управления предпочтение при занятии должностей может ошибочно отдаваться не по деловым качествам претендентов, а по их национальной принадлежности.

С учетом всего сказанного, провозглашение национального территориального образования, не зависимо от его статуса, может быть истолковано как угроза территориальной целостности государства и государственно-правовая предпосылка сепаратизма.

Наконец, еще два аргумента против повсеместного создания национальных государственных и муниципальных образований. Первый заключается в том, что развитие рыночных отношений предполагает активную миграцию населения в поисках приложения рабочей силы. Поэтому национальный состав территорий не будет оставаться постоянным, а степень многонациональности населения тех или иных регионов станет закономерно возрастать. В подобной ситуации этническая компактность национального территориального образования, не зависимо от его статуса, способна существенно нарушаться и даже исчезнуть совсем.

Второй аргумент касается непосредственно муниципальных образований и связан с тем, что обретение «национального» статуса не обеспечивает им дополнительных юридических прерогатив. В отличие от автономий, которые, в сравнении с другими территориальными единицами регионального звена, обладают привилегиями и большей свободой в решении вопросов внутреннего развития, муниципальным единицам национальный признак их формирования сам по себе не сообщает никаких преимуществ ни по статусу, ни по объему финансирования. Ни о чем подобном не упоминается ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, - как от 28 августа 1995 г., так и от 16 сентября 2003 г. Соблюдая приоритет федерального закона, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении на их территории и уставы национальных муниципальных образований также наделяют эти субъекты лишь теми возможностями и гарантиями, которые вытекают исключительно из общеконституционного требования о самостоятельности местного самоуправления, безотносительно к критериям их создания¹⁸.

Все сказанное позволяет сделать вывод о нецелесообразности в современных условиях организовывать новые национально-государственные образования регионального уровня в статусе субъектов Российской Федерации по месту компактного проживания национальных групп и других этнических общностей. Что касается муниципальных территориальных образований в статусе района, села, поселка, деревни и т.п. населенных пунктов, то их возникновения в крайних случаях исключать нельзя. Такие случаи могут возникнуть, когда с учетом конкретных политических, социально-экономических и иных условий иное решение вопроса невозможно, или при наличии каких-либо субъективных причин, а также дополнительных обстоятельств стимулирующего свойства. В целом же подобное направление нельзя считать главным и определяющим в формировании механизма учета национальных (этнических) интересов.

Стимулирующие обстоятельства при создании национальных муниципальных образований могут быть самыми разными. Например, при организации Азовского немецкого национального района в Омской области, несмотря на отсутствие в составе его населения на момент провозглашения большинства жителей немецкой национальности, решающую роль сыграли обязательства Германии финансировать развитие этой муниципальной территориальной единицы. Более того, в процессе ее существования обнаружились новые любопытные обстоятельства. Во-первых, значительная часть немецкого населения области недовольна тем, что поступающие из Германии средства вкладываются только в развитие района и совершенно не расходуются на этнические нужды немцев за его пределами.

Во вторых, сам район стал для немцев, приезжающих в него из других регионов России и республик СНГ (в основном из Казахстана и Средней Азии), чем-то вроде своеобразного «аэродрома подскока». Поселившись и прожив некоторое время на территории района, они оформляют документы и убывают на постоянное место жительства в Федеративную Республику Германию¹⁹. Данный фактор, на наш взгляд, дополнительно указывает на целесообразность организации муниципальных национальных территориальных образований исключительно по месту исторического проживания этнических общностей, чтобы последние считали себя укоренившимися на соответствующей территории и связанными с ее вмещающим природно-географическим ландшафтом.

В этнологической науке позитивную и системообразующую роль последнего фактора с точки зрения этногенеза неоднократно подчеркивал Л.Н. Гумилев²⁰. В отечественной и зарубежной юридической литературе на место исторического проживания также обращают внимание, но с других позиций, и нередко – в еще более строгих и узких по смыслу формулировках, не допускающих пространного оценочного толкования. Например, В.А. Четвернин вслед за П. Пернталером полагает, что политическое самоопределение этносов может происходить лишь «на территории, которая является для них родиной»²¹, или для всего этноса, или для его этнического ядра. С этой точки зрения территориальный элемент государства можно рассматривать как территорию, на которую создающий государственность этнос имеет право как на родину²².

Кроме того, в условиях многонационального государства при создании национальной автономной или муниципальной территориальной единицы следует исходить из интересов не только представителей национальности, предполагаемой в качестве титульной, но и учитывать мнение других, живущих рядом этнических общностей, а также интересы всего многонационального народа России и Российской Федерации. К этому обязывает закрепление в Конституции нашего государства таких принципов конституционного строя, как народовластие (ст.3)²³, государственный суверенитет (ст.4) и принципа равноправия и самоопределения народов в качестве одного из принципов российского федерализма (п.3 ст.5).Особенно актуальным подобное требование оказывается тогда, когда выдвигается инициатива организации национально-территориального образования в относительной близости к государственной границе России. Положение тем более усугубляется, если это граница с тем государством, где в качестве государствообразующего народа выступает этнос, одна из зарубежных компактных групп которого предполагается в качестве титульной для создаваемой на территории России единицы. В подобных обстоятельствах следует обращать особое внимание на то, что родственные по этническим характеристикам и языку диаспоры в зарубежных странах издавна использовались политиками для усиления влияния и лоббирования в таких странах интересов собственных государств. Далеко не последняя роль в подобной связи принадлежит специальным службам, привлекающим зарубежных соотечественников в целях сбора информации, рекрутирования агентуры, ведения разведывательной и иной подрывной деятельности, вплоть до насаждения терроризма²⁴.

В свете сказанного, с учетом особой важности национальных отношений в России как в полиэтническом государстве, обосновано поставить вопрос об установлении особого единообразного порядка учреждения национальных муниципальных образований. В качестве способа волеизъявления населения он должен предусматривать референдум с участием избирателей не только потенциальной титульной, но и всех национальностей, проживающих в границах будущей территориальной единицы. Это вызвано необходимостью соблюдения конституционных принципа равноправия и самоопределения народов и принципа равенства прав и свобод человека и гражданина. Как известно, термин «народ» может использоваться не только в этническом, но и в политико-юридическом смысле, обозначая коллективные субъекты уже не национальных, а государственно-правовых отношений. По составу эти субъекты включают в себя представителей всех этнических общностей, проживающих на той или иной территории, которые обладают всей полнотой конституционного статуса вне зависимости от их национальной принадлежности. Пункт 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации запрещает «любые ограничения прав граждан по признакам …национальной…принадлежности»²⁵.

Требования к порядку организации национальных муниципальных образований уместно было бы поместить в федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления. Однако существующее законодательство не содержит не только подобных положений, но и вообще каких-либо непосредственных упоминаний о самой возможности таких территориальных единиц.

Статья 131 Конституции Российской Федерации упоминает лишь о том, что местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций», а «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». Как видим, положения предельно общие, но для Конституции вполне достаточные. При отсутствии специального упоминания о национальном (национально-языковом) факторе, его наличие здесь не исключается, так как содержание используемых в статье понятий достаточно широко и многозначно.

Относительно данного фактора в ряду исторических и иных местных традиций следует говорить о национальных (этнических) традициях и обычаях. В самом общем плане их можно было бы определить как правила поведения, исторически сложившиеся внутри этнической общности в результате фактического применения без фиксации в официальных писаных документах в качестве наиболее оптимального варианта общественных отношений, обусловленного этническими представлениями о должном, возможном и допустимом при соответствующем уровне экономического, социального и культурного развития.

Поскольку Конституция служит базой текущего законодательства, сравним два действующих на сегодняшний день федеральных закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, призванные конкретизировать и развивать конституционные нормы. Ст. 3 Закона от 28 августа 1995 г. и ст. 1 Закона от 6 октября 2003 г., вслед за ст. 131 Конституции, говорят об учете в процессе местного самоуправления «исторических и иных местных традиций». Однако, содержание этих понятий, и, в частности, то, охватываются ли ими национальные традиции, несмотря на наличие в обоих законах специальных терминологических статей, ни в одном из них не раскрывается.

Ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. разрешает учитывать исторические и иные местные традиции при установлении территорий муниципальных единиц, но и здесь никакой конкретизации относительно этнического их характера не приводится. Это плохо, поскольку соответствующий Конституции федеральный закон должен развивать и детализировать ее формулировки, а не просто копировать их. Тем не менее, предположить на основе процитированной выше федеральной законодательной нормы допустимость муниципальных образований по этно-территориальному критерию (хотя и при значительной доле творческого воображения), все-таки возможно.

К сожалению, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ориентирован иначе. В гл.2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления» не содержится никаких, даже общих или завуалированных, в стиле Конституции и Закона 1995г., намеков на возможность национальных муниципальных единиц. Среди требований по установлению и изменению границ муниципальных образований, изложенных в ст.11 Закона от 6 октября 2003 г., нет ни одного, даже отдаленно связанного с «историческими и иными местными традициями», а тем более, с особенностями национального состава, языка и быта населения соответствующей территории.

Не исключено, что законодатель хотел подчеркнуть свою принципиальную незаинтересованность впредь использовать подобный критерий при формировании муниципальных территорий, что, собственно, и вытекает из буквального толкования ст.11. Возможно и то, что он желал бы видеть конкретизацию принципов установления и изменения границ муниципальных образований в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, последнее предположение достаточно спорно, так как п. «н» ст.72 Конституции Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации только установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Все, что касается территориальной организации («федеративная организация и территория Российской Федерации»), п. «б» ст.71 Конституции России относит к исключительному федеральному ведению. Очень может быть, что законодатель исходил из того, что вопросы административного деления входит в предмет регулирования административного права, относящегося, согласно п. «к» ст. 72 Конституции России, к совместному ведению федерации и ее субъектов. В силу ст.76 Конституции разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в данной сфере осуществляется на основании федерального закона. Однако п.п. «л» п.2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции ФЗ от 29.12.2004 г. № 199 ФЗ относит к сфере законотворчества субъектов Российской Федерации только само установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения. Определение имеющих принципиальный характер единообразных требований к установлению и изменению такого устройства находится за пределами содержания права субъектов на издание собственных законов. Поэтому конкретизация и расширительная интерпретация в этих законах положений ст.11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ без изменения федерального законодательства невозможна. Так что, хотим мы этого, или нет, но вывод об отсутствии в нашем законодательстве конституционно-правовых основ для появления новых национальных муниципальных образований в исторической перспективе напрашивается сам собой.

Острота ситуации усугубляется в связи с тем, что в Российской Федерации муниципальные образования по месту компактного проживания отдельных национальных групп не только создавались в прошлом, но и существуют в настоящее время. Сложившаяся позитивная практика нуждается в нормативно-правовом подтверждении на федеральном законодательном уровне, что, как представляется, еще больше укрепит авторитет национальной политики государства, его внутреннюю безопасность в сфере национальных отношений. Отсутствие же этно-языкового критерия среди юридических требований к муниципальному территориальному строительству способно породить у некоторых категорий населения нашего государства суждения о противозаконности существования национальных территориальных единиц на местном уровне²⁶. Как следствие, в подобной ситуации нельзя исключать выдвижение инициатив об их повсеместном упразднении, которые сами по себе, не говоря уже о стремлении их реализовать, чреваты осложнением межнациональных отношений и угрозой дестабилизации политической обстановки в стране.

В качестве определенной, хотя и не стопроцентной, гарантии против такого развития событий можно рассматривать пп.3 п.1 ст.11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, где сказано, что «территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов». Слабость приведенного положения как гарантии состоит в том, что в ст.2 «Основные термины и понятия» рассматриваемого закона специально-юридическое содержание данной терминологической конструкции не раскрывается, в силу чего правоприменитель вправе истолковать его по своему усмотрению, как угодно, в зависимости от конкретной ситуации. Однако, исходя из общелексического понимания, можно предположить включение в состав этого содержания и тех поселений, которые на момент вступления закона в силу уже были провозглашены и существовали как муниципальные образования по месту компактного проживания малочисленных этнических групп или национальных меньшинств.

Хотелось бы думать, что проведенный анализ все же дает основания предположить отсутствие у законодателя негативного отношения к ранее созданным муниципальным территориальным единицам на этнической основе. В то же время, подобное его отношение к возникновению в будущем такого рода формирований имеет уже не гипотетичный, а вполне очевидный характер.

Вне национальных государственных и муниципальных образований интересы этнических общностей подлежат учету и реализации через конституционные институты прямой и опосредованной демократии. Среди прямых форм это прежде всего референдум и свободные выборы. Кроме них арсенал прямого народовластия на местном уровне формируют: голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, сходы и собрания граждан по месту жительства, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования и преобразования муниципального образования. Голосование по отзыву провозглашено в отношении выборных лиц и членов выборных органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации. Оно было широко известно еще в советском государственном праве, предназначаясь для не оправдавших доверие избирателей депутатов Советов всех уровней.

Что касается конференций граждан (или собраний делегатов), то Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ относит их к формам непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, или, иными словами, к формам прямого народовластия. Однако, с таким подходом согласиться нельзя. Референдум, выборы, голосование по отзыву и другие формы прямого народовластия характеризуются не только тем, что их решения подлежат обязательному исполнению без дополнительного утверждения какими-либо органами или должностными лицами; но и тем, что принимаются обладающим государственно-правовой дееспособностью населением путем непосредственного голосования. В отличие от них конференция предполагает институт делегатов, избранных по учрежденным уставами и (или) нормативными актами представительных органов местного самоуправления, а также уставами территориального общественного самоуправления нормам представительства. Во исполнение воли пославшего их населения именно делегаты, а не само население, принимают решения, относящиеся к компетенции конференции. Поэтому конференцию граждан логичнее относить скорее к представительным, нежели к прямым формам народовластия.

Референдум и свободные выборы являются не только высшим непосредственным выражением власти народа, как их определяет п.3 ст.3 Конституции Российской Федерации, но и наиболее сложны по организации и процедуре. Неотъемлемым является территориальный принцип, согласно которому их реализация допустима только с привязкой к территории как государства в целом, так и отдельных его регионов а также муниципальных единиц.

Они, как и другие формы непосредственного народовластия, проводятся на общедемократической основе, базируются на конституционных принципах равноправия граждан и равного избирательного права, без разделения людей по этническим признакам. Экстерриториальных референдумов, с участием только конкретной этнической общности, в нашем государстве не проводилось, хотя идея организации одного из них выдвигалась для решения вопроса о восстановлении АССР Немцев Поволжья. С учетом разногласий по данной проблеме даже среди немецкой национальной группы в СССР, предлагалось внести в бюллетень для голосования три вопроса: О целесообразности восстановления АССР; о месте ее восстановления; о желании голосующего переехать к месту восстановления для личного участия в строительстве автономии. Этот референдум имел бы комплексную природу, и ответы на его вопросы носили бы не только окончательный, но и консультативный характер. Идея подобного мероприятия, при всей ее возможной полезности для снятия существовавшего в то время напряжения вокруг проблемы советских немцев, тем не менее, так и осталась не реализованной, хотя весной 1991г. была сформулирована в виде обращения к Президенту СССР М.С. Горбачеву и передана в его общественную приемную.

Использование народного голосования для непосредственного решения застарелых потенциально конфликтных проблем возможно только в обществе, обладающем достаточно высоким уровнем политической и правовой культуры и определенными демократическими традициями. Референдум и свободные выборы, как и другие формы непосредственного народовластия, должны базироваться на конституционных принципах равноправия граждан и равного избирательного права, без разделения людей по этническим признакам.

К сожалению, в отдельных субъектах Российской Федерации такая дискриминация прослеживается. Например, согласно п.4 ст.60 Конституции Республики Бурятия в редакции от 22 февраля 1994 г. решение на референдуме «считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе, более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании (