Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель)

Вид материала

Содержание

Центральный банк рф
Закон об иммиграции и гражданстве
Проблемы денатурализации в США

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 23

^ ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РФ

КАК ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Н.Р. Чебыкина

Review of Russian Central Bank authoritative powers is represented in the article. Analysis and definition of its legal status as public authority are given.

С принятием Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» так и не разрешилась одна из ключевых проблем банковского права – неопределенность правового статуса Банка России. Конституция РФ и другие законодательные акты, которые регулируют деятельность Центрального банка РФ, не позволяют однозначно определить его правовое положение. В научной литературе также нет единства мнений по данному вопросу. Исследуя данную проблематику, Л.Г. Ефимова пишет: «Никто не оспаривает, что Банк России осуществляет властные полномочия, но из ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» неясно, в каком качестве он действует: как орган государственного управления или в каком-то ином качестве».¹

Л.Г. Ефимова придерживается точки зрения о том, что Банк России имеет двойственную правовую природу. Он одновременно является органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность. Заключая гражданско-правовые сделки с коммерческими банками в целях реализации своего хозяйственного интереса, он, прежде всего, оказывает тем самым соответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитных организаций и определяет кредитную политику в государстве.²

Г.А. Тосунян полагает, что Центральный банк РФ - это орган государственного управления специальной компетенции, наделенный широкими властными полномочиями по управлению банковской системой страны и сферой кредитно-денежных отношений.³

С. Глазьев и А. Диянский считают, что Центральный банк РФ - это эмиссионный центр, орган государственного управления и контроля за деятельностью других кредитный институтов, который наделен фактически неограниченным правом издания касающихся регулирования финансово-банковской сферы нормативных актов, обязательных к исполнению на всей территории РФ, всеми ее субъектами.⁴

Как известно, обладание властными полномочиями, то есть юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию, - важнейший признак государственного органа. Анализ ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» дает возможность говорить о наличие следующих властных полномочий у Центрального банка РФ: эмиссионных полномочий, полномочий по принятию нормативных актов, полномочий в сфере управления банковской системой и контрольных полномочий.

В рамках эмиссионных полномочий Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения (п.1 ст. 75 КРФ). Пункт «ж» ст. 71 Конституции определяет, что денежная эмиссия находится в ведении Российской Федерации. Соответственно Конституция ограничивает возможность для неконтролируемой эмиссии, которая может быть осуществлена, например, Правительством для того, чтобы покрыть свои расходы, а также устанавливает запрет для органов власти субъектов РФ на вмешательство в вопросы эмиссии денег.

Нормативные полномочия заключаются в том, что Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Для кредитных организаций и банковских групп Банк России устанавливает обязательные правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и предоставления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Нормативные акты Центрального банка Российской Федерации однозначно трактуются как подзаконные, так как они должны издаваться в порядке исполнения и применения ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», других федеральных законов и не могут противоречить им.

Полномочия Центрального банка РФ в сфере управления банковской системой подразумевают регистрацию и лицензирование кредитных организаций. Это очень важные полномочия, поскольку, таким образом, Банк России осуществляет допуск кредитных организаций на рынок банковских услуг. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Центральный банка РФ может устанавливать для них обязательные нормативы (минимальный размер уставного капитала для создаваемых кредитных организаций, предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, нормативы ликвидности кредитной организации, норматив обязательных резервов и другие).

Установленные нормативными актами Центрального банка РФ предписания обеспечиваются, прежде всего, мерами убеждения, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми от нарушений возможностью применения принудительной силы государства. В этом проявляются контрольные полномочия Центрального банка РФ. Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора за деятельностью кредитных организаций. Для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, проводить проверки кредитных организаций (их филиалов), направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применять предусмотренные ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» санкции по отношению к нарушителям.

Помимо наличия властных полномочий в теории государства и права выделяют ряд других признаков органа государственной власти. Одним из таких признаков является экономическая и организационная обособленность и самостоятельность.⁵ Центральный банк РФ обладает и этим признаком. Так, уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, однако в соответствии с целями и в порядке, которые установлены ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Центральный банк РФ осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, полученных в результате осуществления банковских операций и сделок. Однако получение прибыли не является целью деятельности Банка России. В данных положениях проявляется экономическая самостоятельность Банка России.

Организационная обособленность состоит в том, что функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Каждый государственный орган сообразно своей компетенции, выполняет свойственные ему функции. Центральный банк Российской Федерации независим и самостоятелен в выполнении своей основной функции – защиты и обеспечении устойчивости рубля. ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» расширяет перечень функций ЦБ. В соответствии со статьей 4 Федерального закона Банк России выполняет функции по разработке и проведению единой денежно-кредитной политики во взаимодействии с Правительством РФ; является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования; устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; устанавливает правила проведения банковских операций; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп и др.

Для осуществления своих функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами, к которым можно отнести многочисленные организации, предприятия, учреждения, хотя и выполняющие текущую государственную работу, но не являющиеся органами государства. Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, в которую входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, наличие которых необходимо для осуществления деятельности ЦБ РФ.

Представление о государственном органе было бы неполным без указания на то, что его физическим воплощением являются люди, из которых состоит данный орган (государственные служащие). Федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (п.1 ст.10 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»)⁶. Служащие Банка России не указаны в качестве государственных служащих ни в ФЗ «О Центральном банке (Банке России)», ни в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих.⁷ На сегодняшний день лишь в Сводном перечне государственных должностей РФ⁸ должность Председателя Банка России упомянута как государственная должность РФ. Однако п.4 ст.10 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепляет, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. ФЗ «О Центральном банке (Банке России)» в ст.ст.88-92 устанавливает, что, во-первых, условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взысканий определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами. Во-вторых, Совет директоров создает пенсионный фонд для дополнительного пенсионного обеспечения служащих Банка России, а также организует страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России. В-третьих, ФЗ закрепляет ряд ограничений по службе для служащих Банка России, занимающих должности, перечень которых утвержден Советом директоров. Таким образом, служащие Банка России обладают особым правовым статусом во многом сходным со статусом государственных служащих.

Рассмотренные признаки в своей совокупности и органической взаимосвязи раскрывают понятие органа государственной власти. Центральный банк РФ обладает этими признаками. Это позволяет говорить о Банке России как об органе государственной власти.

Ряд авторов (Я.А. Гейвандов, А.В. Маслов)⁹ делают вывод о том, что Центральный банк РФ является органом государственной власти на основе анализа ст. 75 Конституции РФ. Ученые пишут, что ст. 75 Конституции говорит, что свою основную функцию - защита и обеспечение устойчивости рубля - Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов государственной власти. Ключевым словом в этой правовой норме является слово «других». Конституция Российской Федерации прямо указывает здесь, что Центральный банк Российской Федерации является одним из существующих органов государственной власти и осуществляет свою основную функцию независимо от других органов. Если бы в этой статье Конституции Российской Федерации не было слова «других» и норма была бы в следующем виде: «независимо от органов государственной власти», то это открывало бы возможность для вывода, что Центральный банк Российской Федерации не является органом государственной власти.

Таким образом, Банком России следует считать орган государственной власти, наделенный специальной компетенцией (исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения), осуществляющий управление банковской и денежно-кредитной системами и обладающий независимостью от других органов государственной власти.

Если Центральный банк РФ - орган государственной власти, то представляется необходимым также рассмотреть вопрос о принадлежности Центрального банка РФ к одной из существующих ветвей власти. К сожалению, в Конституции ничего не сказано на этот счет.

Точка зрения о том, что Центральный банк Российской Федерации относится к числу органов исполнительной власти, имеет право на существование. Сторонники данной позиции говорят, что Банк России осуществляет исполнительную по своей сути власть в банковской сфере. Нормативные акты ЦБ РФ носят подзаконный характер, как и акты органов исполнительной власти. В данном свете интересной представляется позиция А.Г. Братко, который пишет: «В отношении правового статуса Банка России мнения специалистов разделились. Некоторые называют его органом государственного управления, что, на наш взгляд, неправильно. С принятием в 1993 г. Конституции РФ термин «орган государственного управления» потерял юридическое значение. Этот термин применялся до 1993 г. Но в то время различались «органы государственной власти» и «органы государственного управления». Теперь он не используется в законодательстве по той причине, что организация государственной власти основывается на принципе разделения властей. Поэтому единственным объектом дискуссии может стать вопрос о том, а не является ли Банк России органом исполнительной власти? Но таковым он не является, поскольку не входит в систему исполнительной власти. В новом Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» это стало очевидным. Взять хотя бы то, что в ст. 19 Закона сказано, что члены Совета директоров не могут быть государственными служащими, а также членами Правительства РФ».¹⁰

Отнести ЦБ РФ к другой ветви власти будет тем более неверно, и это настолько очевидно, что не нуждается в доказательстве.

Таким образом, некоторые исследователи (например, Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин) приходят к выводу о существовании еще одной ветви власти - денежной власти.¹¹ Авторы пишут: «…выделение Центрального банка в качестве самостоятельной, четвертой ветви власти - это объективно назревшая потребность, естественный и неизбежный путь развития государства как публично-правового феномена. …Центральный банк РФ является федеральным органом государственной власти, не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои функции независимо от них».¹² Но тогда на том же основании можно говорить о существовании отдельной ветви власти Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - избирательной власти или даже ветви власти Счетной палаты Российской Федерации - контрольной власти, что, конечно же, не вписывается в существующее российское конституционное право. В Конституции Российской Федерации в ст. 10 сказано, что: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Это дает нам основание говорить о том, что существуют только три ветви власти. В Конституции нет никаких указаний на то, что могут существовать иные ветви государственной власти. Подтверждение этому выводу мы находим также в п. «г» ст. 71, где сказано только о законодательной, исполнительной и судебной власти. Все это делает невозможными любые предположения о существовании денежной или любой иной четвертой ветви власти.

Наиболее правильной представляется точка зрения о том, что Центральной банк Российской Федерации обладает особым статутом и не входит ни в одну из ветвей власти, как некоторые федеральные органы. При этом в юридической литературе не исключается возможность существования такого рода органов. Так, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин¹³ высказывают такую возможность применительно к органам прокуратуры, которые представляют особую группу государственных органов, не относящихся ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветви власти.

То, что Центральный банк РФ выведен за рамки трех ветвей власти говорит и Конституция РФ, закрепляя, что основную функцию Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время Центральный банк РФ следует считать органом государственной власти, который наделен специальной компетенцией (исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения), осуществляет управление банковской и денежно-кредитной системами и обладает независимостью от других органов государственной власти.

___________________

1. Ефимова Л.Г. Еще раз о юридической личности Банка России // Бизнес и банки.1999. №3. С. 4-5.

2. Ефимова Л.Г. Банковское право. М.: БЕК. 1994.

3. Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М.: Дело. 1997. С. 131.

4. Глазьев С., Диянский А. ЦБ России: цена «независимости» // Рос. Экономический журнал. 2001. №5-6. С. 3-8.

5. Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ. 2001. С. 95-96.

6. ФЗ от 27 мая 2003 «О системе государственной службы РФ» / Справочная правовая система «Консультант Плюс: Версия Проф».

7. Указ Президента РФ от 11 января 1995 «О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» / Справочная правовая система «Консультант Плюс: Версия Проф».

8. Указ Президента РФ от 11 января 1995 «О государственных должностях Российской Федерации» / Справочная правовая система «Консультант Плюс: Версия Проф».

9. Маслов А.В. Конституционно-правовой статус Банка России (точка зрения) // Деньги и кредит. 2001. №12. С. 53.; Гейвандов Я.А. Какой Центральный банк нужен РФ // Государство и право.1999. №8. С. 14-15.

10. Братко А.Г. Анализ основных положений Федерального закона о Центральном банке // Бизнес и банки. 2003. №42. С. 1.

11. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Банковское право Российской Федерации. М.: Бек. 2000. С. 129.

12. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. 1998. №9. С. 9-16.

13. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ. 1999. С. 310.

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2005. № 2 (3). С.

УДК 341

Проблемы денатурализации в США

М.Л. Рогожников, П.М. Рогожников

This article examines the difficulties and contradictions of the denaturalization process in the USA. It points out different aspects of denaturalization in theory and in practice, the evolution of this process in the last decade of the XX-th century, and the impact of the 9/11 events, which made the issue discussed beneath more acute.

В результате принятия в ХХ в. законодательных актов конгресса и судебных решений различия между гражданами и негражданами США приобрели большое значение. В рамках современного иммиграционного законодательства многие права действительно зависят от наличия гражданства США. Гражданство США может быть получено по рождению или в процессе натурализации. Для успешного прохождения процесса натурализации необходимо: прожить в США, по меньшей мере, пять лет (то есть иметь статус «постоянного резидента» (permanent resident)); обладать достойной моральной репутацией (good moral character); заполнить заявление на натурализацию; успешно сдать экзамен на знание истории США, принципов управления американским государством, знание английского языка; в случае благополучного прохождения всех процедур дать присягу на верность США.

Существует и обратная получению гражданства процедура – лишение гражданства. В данном случае необходимо разделить ее на две части – денатурализацию (denaturalization) и экспатриацию (expatriation). Если денатурализация относится исключительно к натурализованным гражданам, то экспатриация – к гражданам по рождению. Данная статья посвящена денатурализации – процессу, который имеет немало противоречий и проблем. Законодательной базой денатурализации в США являются следующие законы:

Закон об иммиграции и гражданстве (раздел III) (Immigration and Nationality Act)¹;
Закон, принятый 26 октября 2001 г. и названный «Об объединении и усилении Америки с помощью обеспечения надлежащих мер, необходимых для препятствования и предотвращения терроризма» (сокращенно – USA PATRIOT Act).²

^ Закон об иммиграции и гражданстве

Регулированию вопросов о гражданстве посвящен третий раздел данного законодательного акта, где особенное внимание необходимо обратить на ст. 340 (Отмена натурализации), ст. 349 (Потеря гражданства гражданином по рождению или натурализованным гражданином).

В пункте (а) ст. 340 данного закона говорится о том, что право начинать судебный процесс по делу натурализованных граждан США с целью отзыва соответствующего распоряжения о натурализации этого гражданина и отмены выданного ему сертификата о натурализации принадлежит прокурору округа, где натурализованный гражданин проживает на момент начала судебного разбирательства. Причинами подобного рода разбирательств могут служить незаконное получение гражданства (illegal procurement), сокрытие существенного факта (concealment of material fact) или умышленное введение в заблуждение (willful misrepresentation) представителей Службы иммиграции и натурализации при получении гражданства в процессе натурализации; отказ натурализованного гражданина в течение десяти лет после выдачи сертификата о натурализации от дачи перед комитетом конгресса свидетельских показаний по поводу подрывной деятельности данного гражданина. Если же натурализованный гражданин, дело которого разбирается в суде, на момент начала судебного разбирательства не проживает в каком-то конкретном судебном округе, его дело может разбираться в окружном суде Округа Колумбия или в том окружном суде США, где ответчик имел последнее местожительство.

Перед тем как начать судебное разбирательство по вопросу лишения гражданства натурализованного гражданина, ему должны послать личное уведомление за шестьдесят дней до начала судебного процесса.

Если гражданин, натурализованный после 24 декабря 1952 г., в течение пяти лет после выдачи ему Сертификата о натурализации стал членом или сотрудничал с организацией, членство или сотрудничество с которой препятствовало бы процессу натурализации данного гражданина, то это считается доказательством, достаточным при отсутствии опровержения, того, что поведение данного гражданина не соответствовало принципам Конституции США. Согласно ст. 313 Закона об иммиграции и гражданстве, к организациям подобного толка закон относит Коммунистическую партию США, другую тоталитарную партию США, Коммунистическую Политическую Ассоциацию и их подразделения, а также организации, целью которых является свержение правительства силой и другими неконституционными методами, саботаж, использование незаконных методов политической борьбы, например, нанесение ущерба имуществу, его уничтожение. В данном случае гражданин также может лишиться своего гражданства.

Если натурализованный гражданин будет признан виновным по ст. 1425 раздела 18 Кодекса США за сознательное получение гражданства в нарушение законодательства, окружной суд аннулирует сертификат о натурализации этого гражданина, и ответчик таким образом лишится американского гражданства.

После того, как окружной суд вынес решение о лишении гражданства ответчика и об отмене выданного ему сертификата о натурализации, копия данного решения должна быть предоставлена генеральному прокурору США; сам сертификат о натурализации, который хранился у натурализованного гражданина и который был отменен по решению суда, должен быть сдан генеральному прокурору США.

Необходимо обратить внимание и на пункт (h) ст. 340, который отмечает, что положения данной статьи не должны рассматриваться как ограничивающие или отрицающие полномочия генерального прокурора США исправлять, возобновлять, изменять, отменять распоряжение о натурализации гражданина.

В ст. 349 Закона об иммиграции и гражданстве содержатся условия потери гражданства гражданами США по рождению или натурализованными гражданами. Стоит подчеркнуть, что все условия касаются добровольных действий гражданина, целью которых является намерение гражданина отказаться от американского гражданства.

Во-первых, любой гражданин США может лишиться своего гражданства в случае прохождения процедуры натурализации в иностранном государстве после достижения 18-летнего возраста. Во-вторых, причиной для потери гражданства может послужить присяга, торжественное заявление или другое официальное заявление о верности иностранному государству после достижения 18-летнего возраста. В-третьих, это служба в вооруженных силах иностранного государства в случае, если эти вооруженные силы осуществляют враждебные по отношению к США действия или если данный гражданин имеет офицерское звание. Четвертой причиной возможной потери гражданства США является место на государственной службе иностранного государства, которое занимает данный гражданин после достижения 18-летнего возраста. Гражданин США может добровольно лишиться своего гражданства, сделав официальное заявление об отказе от гражданства в соответствующей форме перед дипломатическим представителем США в иностранном государстве или же передав заявление представителю Департамента юстиции США. Наконец, гражданин США лишится своего гражданства в результате совершения акта государственной измены или же попытки свергнуть силой или восстать против США, нарушая при этом законодательство США, в результате участия в заговоре с целью свержения государства, при вынесении обвинительного приговора трибуналом или судом надлежащей юрисдикции.

^ Проблемы денатурализации в США

До 1990 г., согласно положениям Закона об иммиграции и гражданстве, исключительное право на натурализацию граждан принадлежало окружным судам США и судам письменного производства США или территорий, находящихся в юрисдикции США. Вследствие увеличившегося количества случаев получения гражданства обманным путем, в Законе об иммиграции и гражданстве появилось положение о праве окружных прокуроров начинать процесс по вопросу о денатурализации гражданина при условии предоставления веских доказательств того, что гражданин умышленно сокрыл или предоставил ложную информацию властям США при прохождении процедуры натурализации.

После принятия в 1990 г. нового Закона об иммиграции система натурализации граждан изменилась: полномочия по натурализации граждан перешли от федеральных судов и судов штатов к генеральному прокурору США. Прежнему положению о полномочиях судов возобновлять и отменять распоряжения о натурализации практически не придавалось никакого значения. Таким образом, изменялся и смысл пункта (h) ст. 340 Закона об иммиграции и гражданстве о полномочиях генерального прокурора. Понимая это положение как предоставление исключительных полномочий по денатурализации, генеральный прокурор передал их специальному агентству – Службе иммиграции и натурализации – деятельность которого почти сразу вызвала озабоченность профессиональных юристов и общественности. В отличие от судебных процессов по лишению гражданства, новые методы Агентства заключались в относительно скорой административной организации данной процедуры. Важной проблемой явилось и изменение субъекта бремени доказательства: если раньше бремя доказательства получения гражданства обманным путем ложилось на государство, то после 1990 г. оно, наоборот, было возложено на натурализованных граждан.³

В добавление к проблеме надлежащей правовой процедуры необходимо отметить, что лицо, втянутое в административный процесс, называется не иначе, как «кандидат» [на получение гражданства] (applicant), а не «гражданин», даже, несмотря на то, что процедура натурализации уже была закончена. Таким образом, Служба иммиграции и натурализации ставит индивида в положение иностранца, а не гражданина США. По мнению многих исследователей, эта юридическая фикция подрывает ценность американского гражданства и представляет натурализовавшихся лиц как граждан «второго сорта». Отличие иностранцев от граждан США в данном случае проявляется в том, что первые во время подачи заявления на получение американского гражданства подчинены исключительно генеральному прокурору, а граждане США – нет. В ст. 103 Закона об иммиграции и гражданстве говорится, что «в обязанности генерального прокурора входят отправление и наблюдение за проведением в жизнь данного закона и всех других законов, касающихся иммиграции и натурализации иностранцев».

В данных условиях необходимо узкое прочтение и толкование законодательства, касающегося полномочий генерального прокурора. Прецедентное решение Верховного суда (судебное дело «США против Минкера»⁴) требует узкого толкования положений законов в том случае, если широкое прочтение будет угрожать правам гражданина США при процедуре денатурализации.

В период с августа 1995 г. по сентябрь 1996 г. программа администрации Клинтона «Гражданство США» (Citizenship U.S.A.) привела к появлению свыше 1 млн. новых граждан США. Впрочем, по некоторым оценкам, Служба иммиграции и натурализации дало гражданство около 6000 человек, несмотря на криминальное прошлое этих людей, которое им удалось скрыть. Под давлением со стороны общественности и политических сил Агентству пришлось отказать этим людям в гражданстве, проведя процедуру их денатурализации.⁵

Пожалуй, самым удивительным моментом в этой кампании по денатурализации стала ее направленность. В прошлом, когда процедуры денатурализации были довольно сложны и обременительны, Агентство фокусировало свою деятельность на выявлении наиболее очевидных случаев получения гражданства обманным путем. Самыми известными судебными разбирательствами стали процессы по делу нацистских военных преступников, которые лгали о своем прошлом с целью получить американское гражданство (например, судебное дело Ивана Демьянюка⁶). Теперь же ответчиками по делу о денатурализации являлись обычные законопослушные граждане, которые обвинялись Службой в умышленном искажении фактов, которое на самом деле можно расценить как незначительное. Ярким примером таких судебных разбирательств стали слушания по делу «Горбач против Рино»⁷.

Главный истец в этом деле Ирина Горбач, специалист по программному обеспечению компании «Майкрософт», была обвинена в искажении фактов в своем заявлении на натурализацию о своем местожительстве, хотя она предупредила Службу иммиграции и натурализации о переезде на новое место жительства в тот момент, когда ее заявление все еще рассматривалось. Горбач и еще девять истцов решили подать коллективный иск на Агентство с целью добиться окончательного разграничения полномочий между судебной и исполнительной властью в вопросе о денатурализации.

В 1999 г. большинством голосов апелляционный суд Девятого округа вынес свое решение, которое можно свести к пяти позициям: 1) если закон дает Агентству право объявлять такие правила, какие необходимы для проведения данного закона в жизнь, то распоряжения и правила Агентства должны оставаться в силе до тех пор, пока соответствуют букве и духу законодательства; 2) так как право на гражданство находится под угрозой в процессе денатурализации, то процедура административной денатурализации осуждается; 3) необходимо судебное вынесение решения по вопросу о натурализации, а со стороны государства должны предоставляться веские доказательства виновности гражданина; 4) любой суд имеет право исправить свои собственные ошибки или изменить другим способом свое решение или постановление; 5) наконец, суд предположил, что поправки конгресса к законодательству будут иметь «реальный и существенный эффект». Однако 19 октября 1999 г. апелляционный суд Девятого округа принял решение о повторном заслушивании дела в полном составе, таким образом отказавшись от предыдущего решения, принятого в составе трех судей.

20 июля 2000 г. суд в полном составе единогласно отменил предыдущее решение и поддержал решение о предварительном судебном запрете на процедуры административной денатурализации Службы иммиграции и натурализации. По решению суда, полномочия по денатурализации граждан США не могут вытекать из полномочий по натурализации, которые были переданы конгрессом генеральному прокурору. Затем суд приступил к рассмотрению конкретных обстоятельств дела. Рассмотрев пункт (h) ст. 340 Закона об иммиграции и гражданстве (т.н. исключающую оговорку) в историческом контексте и в контексте всей схемы натурализации и денатурализации, суд пришел к выводу, что конгресс недвусмысленным образом передал полномочия генеральному прокурору исключительно на натурализацию граждан США, а не на оба процесса получения/лишения гражданства.

Поскольку такое агентство, как Служба иммиграции и натурализации, может рассматривать в несколько раз больше дел, чем суд, за один и тот же промежуток времени, по мнению судьи Э. Клейнфилда, есть смысл в том, чтобы возложить на него ответственность за просмотр многочисленных заявлений на натурализацию. Денатурализация, наоборот, является процедурой, с которой лучше всего справляется судебная система, где акцентируется внимание на конкретном деле и где действительно защищаются права индивида.

Таким образом, данное решение суда в полном составе является важным шагом в деле защиты равноправного отношения к натурализованным гражданам и сдерживании органов исполнительной власти от превышения своих полномочий.

В заключение хотелось бы обратить внимание на влияние событий 11 сентября 2001 г. на процессы лишения гражданства в США. Через полтора месяца после терактов конгрессом был принят Закон, который более известен как USA PATRIOT Act. Данный закон включает в себя более строгие меры по отношению к подозреваемым в терроризме, террористическим организациям и их деятельности:

- Государственный секретарь имеет право определять, какие организации будут считаться террористическими;

- Финансирование и поддержка террористических групп и их деятельности является причиной для депортации из страны;

- Генеральный прокурор имеет право дать разрешение на задержку и арест негражданина США, подозреваемого в терроризме.

25 ноября 2002 г. был принят Закон о внутренней безопасности⁸, согласно которому создавался новый Департамент внутренней безопасности. Служба иммиграции и натурализации была упразднена, а иммиграционные функции были переданы трем подразделениям в составе Департамента – Бюро услуг по гражданству и иммиграции (Bureau of Citizenship and Immigration Services), Бюро таможенной и пограничной зашиты (Bureau of Customs and Border Protection) и Бюро иммиграционного и таможенного контроля (Bureau of Immigration and Customs Enforcement).

Выводы:

Существует два процесса лишения гражданства в США – денатурализация и экспатриация. Основными причинами для денатурализации может послужить:

сокрытие существенного факта;
умышленное введение в заблуждение (искажение предоставляемой информации);
отказ от дачи свидетельских показаний в течение десяти лет после получения сертификата о натурализации перед комитетом конгресса по поводу подрывной деятельности ответчика;
членство или сотрудничество с определенными организациями, членство или сотрудничество в которых препятствует натурализации.

На рубеже XX-XXI вв. были приняты очень важные для института лишения гражданства судебные решения. Они стали еще одной попыткой урегулирования спора о полномочиях исполнительной и судебной ветвей власти в вопросе о лишении гражданства. Представляется, что самым оптимальным решением этого спора было бы закрепление за исполнительной властью (в лице Департамента юстиции США и его подразделений) исключительных полномочий в области натурализации граждан США, и за судебной властью – в области денатурализации, так как только судебная система позволяет качественную защиту прав граждан и непредвзятое отношение к любому рассматриваемому делу.

___________________

1. Immigration and Nationality Act // ration-usa.com/ina_96_title_1.phpl

2. Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism (сокращенно – USA Patriot Act) // org/privacy/terrorism/hr3162.pdf

3. Hultman J.B. Administrative Naturalization: Is There Nothing You Can Do That Can Be [Un]Done? // du/volumes/v34-issue2/hultman.pdf

4. USA v. Minker (1956).

5. Clinton Administration’s Own Verdict: Damage From “Citizenship U.S.A.” Can Never Be Undone // use.gov/documents/perspectives/USACtzn.php

6. The Demjanjuk Case Factual and Legal Details – July 28, 1993 // rael.org/jsource/Holocaust/Demjanuk2.phpl

7. Gorbach v. Reno (9^th Circuit, 1999, 2000)

8. Domestic Security Enhancement Act 2003 // cintegrity.org/dtaweb/downloads/Story_01_020703_Doc_1.pdf

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2005. № 2 (3). С.

УДК 347.73

Blog

Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель)

Содержание