Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель)

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 23

Служебно-деликтное право: история и современность

^ И.В. Черепанова

The paper gives the review of the current state of criminal and disciplinary regulation of public employees liabilities. The author reveals a number of possibilities to develop employment law of torts by means of borrowings from the Russian Empire legislation.

Служебно-деликтное право относится к институтам публичного права, определяющим эффективность государственного управления. Это комплекс материально-правовых и процедурных норм, регулирующих дисциплинарную и уголовную ответственность государственных служащих. Процессуальные аспекты привлечения должностных лиц к ответственности могут быть отнесены к служебной юстиции.

Реформирование государственной службы не будет радикальным, пока не изменится подход законодателя к дисциплинарной ответственности государственных служащих. При всей важности этого вопроса в современном российском законодательстве не зафиксирован механизм привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности, порядок обжалования дисциплинарных взысканий, не разработана дифференцированная система должностных проступков, нет дисциплинарных судов для гражданских чиновников.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержит определение должностного проступка, перечни основных обязанностей и ограничений для государственных служащих (ст. 10,11), а также мер дисциплинарного воздействия за их нарушение (ст. 14), но этого явно недостаточно.

Оценка и квалификация проступка, как должностного, осуществляется руководителем служащего, который руководствуется не четко сформулированными в законодательстве дисциплинарными правонарушениями, а общими принципами служебного поведения государственных служащих. При отсутствии специального законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих, на служебно-дисциплинарные отношения распространяется Трудовой кодекс Российской Федерации, который применяется как к трудящимся по найму, так и к государственным служащим, что представляется не совсем правильным.

Такая позиция законодателя, оставляющая руководителю возможность злоупотреблять своей властью по отношению к подчиненным должностным лицам при наложении на них дисциплинарных взысканий, - следствие неразработанности служебно-деликтного права.

Пробелы в правовом регулировании дисциплинарной ответственности государственных служащих размывают и само понятие служебно-дисциплинарной ответственности, поскольку влияют и на уровень служебной дисциплины. Законодатель идет по пути усиления уголовной репрессии и ужесточения уголовной ответственности должностных лиц, но, при этом, не принимает законодательных мер к укреплению государственно-служебной дисциплины.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит составы правонарушений со специальным субъектом – должностным лицом, но законодатель весьма широко трактует понятие «должностное лицо», включая сюда не только государственных служащих, но и представителей власти, и даже лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (ст. 2.4). Составы должностных правонарушений, которые могут быть совершены государственными служащими, носят политический характер, как правило, направлены против порядка управления (ст. 5.36-5.52, 7.16, 7.23, 7.26, 13.14, 13.20, 14.25, 15.14, 15.21, 17.1, 19.1, 19.9, 19.17, 20.5), и не относятся к внутрислужебным отношениям, что не позволяет констатировать наличие служебно-дисциплинарного права. В Кодексе об административных правонарушениях нет специального раздела о дисциплинарной ответственности должностных лиц. Такая позиция законодателя вызывает удивление, тем более, что в царской России имелся богатый опыт правового регулирования государственно-служебных отношений.

Законодателю следует обратиться к опыту правового регулирования Российской империи конца XIX века, сформулировать служебно-дисциплинарные деликты и установить, за какие именно дисциплинарные проступки устанавливаются те или иные дисциплинарные взыскания, и включить их в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

К концу XIX столетия нормы о дисциплинарной и уголовной ответственности должностных лиц Российской империи выделились в самостоятельную подотрасль права государственной службы – служебно-деликтное право. Классификация служебных проступков и преступлений, а также определенные за них взыскания и наказания, содержались в едином нормативном правовом акте – Уложении о Наказаниях Уголовных и Исправительных, в котором имелся специальный раздел «О преступлениях и проступках по государственной и общественной службе», состоящий из 176 статей (Уложение о Наказаниях Уголовных и Исправительных, изд. 1885, ст. 329-505).

В Уголовном кодексе Российской Федерации преступления против интересов государственной службы помещены в десятый раздел «Преступления против государственной власти» составы государственных преступлений со специальным субъектом – государственным служащим, - немногочисленны (ст. 283-290, 292, 293, 299-305), но в ряде статей служебное положение лица рассматривается, как отягчающее вину обстоятельство (ст. 128 ч.2, 136 ч.2, 137 ч.2, 138 ч.2, 139 ч.3, 141 ч.2, 144 ч.2, 149, 152 ч.2, 159 ч.2, 160 ч.2, 174 ч.2, 175 ч.3, 188 ч.3, 209 ч.3, 210 ч.3, 226 ч.3, 229 ч.2, 237 ч.2, 256 ч.3, 258 ч.2, 260 ч.2, 272 ч.2, 282 ч.2, 294 ч.3).

В Российской империи должностное лицо, совершившее уголовное преступление, подвергалось самой жесткой мере наказания, предусмотренной за это преступление санкцией статьи уголовного закона (ст. 342 Уложения о Наказаниях). Здесь очевидна аналогия в более жесткой ответственности должностных лиц за общеуголовные преступления.

Сравним основные составы должностных преступлений по Уложению о Наказаниях Уголовных и Исправительных Российской империи изд. 1885 г. и Уголовному кодексу Российской Федерации 1996г. в таблице.

Таблица 1

Основные составы должностных преступлений по

Уложению о Наказаниях Российской империи и Уголовному кодексу Российской Федерации

Формулировки основных составов служебных преступлений и проступков по Уложению о Наказаниях, изд.1885 г.	Статьи	Формулировки основных составов служебных преступлений по Уголовному кодексу РФ 1996 г.	Статьи
1	2	3	4
Неисполнение указов, предписаний законов и других законных требований по службе	329-337	– Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ	287
Превышение власти, отмена узаконений, решение вопреки закону, противозаконное бездействие власти, превышение служебных полномочий	338-350	Злоупотребление должностными полномочиями Превышение должностных полномочий Присвоение полномочий должностного лица Халатность Незаконное освобождение от уголовной ответственности. Незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей	285 286 288 293 300 301
Небрежное хранение или управление казенным имуществом	351-360	Присвоение или растрата Нецелевое расходование бюджетных средств Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов	160 ч.2 285¹ 285²
Подлоги документов по службе	361-365	Служебный подлог	292
Мздоимство и лихоимство	372-377	Получение взятки Вымогательство	290 163
Неправосудие	382	Привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности	299
Нарушение установленных правил при вступлении в должность и оставление должности	383-387	––	––
Нерадение в отправлении должности	410-425	Халатность Разглашение государственной тайны, утрата документов, содержащих государственную тайну	293 284
Нарушение долга подчинённости по службе	392-410	Оскорбление Оскорбление представителя власти	130 319
Нарушение порядка при определении на службу и к должностям и при увольнении от них	388-391	––	––

Формулировки составов служебных преступлений в современном Уголовном кодексе указывают на нарушение прав и законных интересов граждан, общества и государства, как необходимое последствие преступного действия или бездействия должностного лица, но не прослеживается достаточно определенно принцип законности в государственном управлении. Не установлена уголовная ответственность должностного лица за неисполнение законов. Должностные лица могут быть привлечены к ответственности за превышение служебных полномочий, за злоупотребление служебными полномочиями, но эти статьи на практике применяются крайне редко в силу нечеткости их формулировок. Перечень служебных проступков в законодательстве отсутствует, если не принимать во внимание некоторые статьи Трудового кодекса Российской Федерации.

Сравним сходные составы служебных преступлений по публичному праву Российской империи и Российской Федерации в таблице 2

Таблица 2

Превышение власти и превышение должностных полномочий

по публичному праву

Российской империи и Российской Федерации

Превышение власти (Уложение о Наказаниях Уголовных и Исправительных ст.338- 343)	Превышение должностных полномочий (Уголовный кодекс РФ ст.286)
Формулировка состава	Формулировка состава
Чиновник или иное должностное лицо признается превысившим власть, ему вверенную, когда выступив из пределов и круга действий, которые предписаны ему по званию, должности, месту или особенному поручению, учинит что-либо в отмену или же вопреки существующих узаконении, учреждений, уставов или данных ему наставлений; или же вопреки порядку подпишет такую меру, которая не иначе может быть принята, как на основании нового закона; или присвоив себе право, ему не принадлежащее, самовольно решит какое-либо дело.	Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства
Санкции (ст.341-343)	Санкции (ч.1, ч.2, ч.3 ст.286)
Замечание Выговор Вычет от 1 до 6 месяцев из времени службы Отрешение от должности Исключение из службы Заключение в крепости от 8 месяцев до 1 года 4 месяцев Заключение в крепости на срок более 1 года 4 месяцев. Лишение всех особенных, лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ и отдача в исправительные арестантские отделения. Ссылка на поселение в Сибирь с лишением прав. Лишение всех прав состояния и каторжные работы	1. Штраф до 300 тысяч рублей или в размере заработной платы от 1 месяца до 2-х лет. 2. Лишение права занимать определенные должности на срок до 3-х (5-ти) лет. 3. Арест от 4-х до 6-ти месяцев. 4. Лишение свободы на срок до 10 лет.

Уложение о Наказаниях Российской империи не всегда разграничивает должностные преступления и проступки. За одно и то же действие (преступление, проступок) в зависимости от обстоятельств дела, причиненного вреда и формы вины, закон предусматривает несколько мер воздействия от простого замечания до ссылки в каторжные работы с лишением всех прав состояния.

Лица занимающие государственные должности Российской Федерации или государственные должности субъекта РФ и главы местного самоуправления, могут быть лишены права занимать определенные должности на срок не более трех лет, а должностные лица, занимающие должности, не относящиеся к этим категориям - на срок до пяти лет. К тому же, к первым лицам не применяется арест, как мера уголовного наказания за совершение должностных преступлений. Некоторые меры административного воздействия на государственных служащих в современном праве применяются как меры уголовного воздействия (штраф, арест, лишение права занимать определенные должности). Причем, в уголовном праве Российской Федерации отрешение от должности выступает не как основная мера воздействия, а как дополнительное уголовное наказание. В дореволюционном публичном праве отрешение от должности понималось, как лишение права поступать вновь на государственную службу в течение трех лет со дня отрешения. Такая мера соответствует запрету занимать определенные должности. В праве Российской Федерации содержатся иные последствия увольнения от должности, даже если само увольнение связано с совершением уголовного преступления. Последнее не препятствует после отбытия наказания или истечения установленного судом срока запрета на занятие определенных должностей, вновь поступить на государственную или общественную службу. В Российской империи устанавливались более жесткие санкции для лиц, исключенных судом из службы за совершение уголовного поступления. Такие лица лишались права вновь поступать на государственную службу, участвовать в выборах и быть избранными на общественные должности по дворянскому, земскому, городскому и сельскому управлению.

Сравним перечни служебно-дисциплинарных взысканий, установленных в законодательстве Российской империи и в ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в таблице 3

Таблица 3

Дисциплинарные взыскания,

налагаемые на государственных служащих

№	Уложение о Наказаниях Уголовных Исправительных, изд. 1885 г. (ст.65-69)	№	ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (ст. 14)
1.	Исключение из службы	1.	Увольнение
2.	Отрешение от должности
3.	Вычет из времени службы до одного года	2.	Предупреждение о неполном служебном положении
4.	Удаление от должности
5.	Перемещение с высшей должности на низшую
6.	Выговор более или менее строгий, с внесением в послужной описок	3.	Строгий выговор
7.	Вычет из жалованья до одной трети годового оклада.
8.	Выговор более или менее строгий, без внесения в послужной список	4.	Выговор
9.	Замечание более или менее строгое	5.	Замечание

Перечень дисциплинарных взысканий, налагаемых на чиновников Российской империи за совершение дисциплинарных проступков, был более дифференцированным и гибким. В Российской империи суд мог налагать любые виды наказаний за должностные преступления и проступки. Такие взыскания, как исключение из службы, вычет из времени службы, отрешение от должности применялись только судом. Другие менее строгие взыскания применялись начальствующими лицами. Такие дисциплинарные взыскания, как вычет из времени службы, вычет из жалованья, отсутствуют в современной практике государственной службы и могут быть заимствованы только в случае последовательного проведения принципа чинопроизводства по выслуге лет. Все дисциплинарные взыскания, установленные в законодательстве Российской Федерации, могут налагаться начальствующими лицами, включая самое строгое - увольнение.

Проиллюстрируем гибкость служебно-деликтного права дореволюционной России на примере последствий за совершение такого дисциплинарного проступка, как опоздание на службу. Так, за опоздание на службу без уважительной (законной) причины или за уход со службы до окончания присутственного времени, служащий подвергался дисциплинарным взысканиям до семи раз. За первое и второе опоздания он подвергался замечанию, за третье и четвертое - выговору, за пятое и шестое - вычету из жалованья за одну неделю, и только за седьмое опоздание удалялся от должности (Уложение о наказаниях Уголовных и Исправительных, изд. 1885, ст. 416)За неявку к должности (в первый и второй раз в течение года) без законной причины к чиновнику применялось замечание, в третий раз - выговор, в четвертый раз - вычет трех месяцев из времени службы, за пятую неявку к должности в течение года он удалялся от должности.

Современный Трудовой кодекс Российской Федерации, регулирующий трудовые отношения государственных служащих, не проявляет такой же гибкости в правовом регулировании, но позволяет администрации уволить работника за один прогул (ст. 81 Трудового кодекса РФ).

Дисциплинарная ответственность должностных лиц по законодательству Российское империи урегулирована более детально, нежели в современном праве, в котором служебно-дисциплинарное право, как таковое, отсутствует. При разработке формирующегося служебно-дисциплинарного права, необходимо заимствовать опыт Российской империи, который объективно необходим в процессе развития законодательства.

Современное российское законодательство свидетельствует о том, что служебное право находится в стадии становления и развития. Формируется служебно-уголовная юстиция. Впервые в Уголовном процессуальном кодексе Российской Федерации появилась глава об особенностях производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий должностных лиц (ст. 447-452 УПК РФ).

Административное реформирование государственной публичной службы необходимо дополнить качественным правовым регулированием. Законодательство о государственной гражданской службе нуждается в более высоком уровне юридической техники.

Уже в ближайшие годы возможна кодификация права государственной службы и создание Кодекса государственной гражданской службы. Нет препятствий и для принятия Федерального закона «О дисциплинарной ответственности государственных служащих».

Эти документы позволили бы не только завершить реформирование государственной службы, но и констатировали бы появление новой отрасли российского публичного права.

___________________

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996г. (в ред. Федерального закона от 08 декабря 2003г. №162-ФЗ).
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001г. №174-ФЗ.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. №195-ФЗ.
Федеральный закон от 31 июля 1995г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 18 февраля 1999г., 07 ноября 2000г., 27 мая 2003г.).
Уложение о Наказаниях Уголовных и Исправительных, изд. 1885г. Свод Законов Российской Империи. Т. XV. Свод законов уголовных. Ст. 3565-3652.

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2005. № 2 (3). С.

УДК 347

Blog

Г. Д. Адеев Г. И. Геринг (председатель)

Содержание