Отчет взаимной оценки По противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма июнь 2011 г
Вид материала | Отчет |
Содержание2.5. Подразделение финансовой разведки и его функции (Р.26, 30 и 32) Структура и ресурсы 2.5.2. Рекомендации и комментарии 2.5.3. Соответствие Рекомендации 26. |
- Отчет взаимной оценки По противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма, 8920.21kb.
- Кабинет министров украины и национальный банк украины, 351.09kb.
- Ляется процесс оценки функционирования в Банке системы противодействия легализации, 535.32kb.
- Председатель Правления Банка (его заместители), 60.08kb.
- И финансированию терроризма, 370.16kb.
- Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным, 301.5kb.
- Анию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее Правила), 743.94kb.
- Информация по проведенным мероприятиям ро фсфр россии в юфо, 14.13kb.
- Проверок соблюдения кредитными организациями требований законодательства Российской, 441kb.
- Федеральный закон о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской, 45.38kb.
2.5. Подразделение финансовой разведки и его функции (Р.26, 30 и 32)
2.5.1. Описание и анализ.
- Подразделение финансовой разведки (ПФР) Казахстана – Комитет по финансовому мониторингу Министерства финансов Республики Казахстан (далее – КФМ) – является ПФР административного типа. КФМ был создан в качестве ведомства центрального исполнительного органа (Министерства финансов) в соответствии с Постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 апреля 2008 г. № 387 «О некоторых вопросах Министерства финансов Республики Казахстан». В соответствии с Конституционным законом «О правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995 года № 2688 компетенция и порядок взаимодействия КФМ с другими государственными органами определены в Положении о КФМ, утвержденном Приказом Министра финансов Республики Казахстан от 26 мая 2008 г. № 258. В связи с принятием базового закона о ПОД/ФТ (№ 191-IV) приказом Министра финансов Республики Казахстан от 2 марта 2010 г. № 96 в Положение о КФМ были внесены необходимые изменения, которые закрепили за центральным аппаратом этого ведомства основные задачи и функции ПФР, включая сбор, запрашивание, обработку и анализ информации, а также передачу в национальные компетентные органы материалов финансовых расследований, проводимых на основе анализа сообщений о подозрительных операциях и сведений из других источников.
- Вместе с тем, согласно Положению, КФМ наделен реализационными функциями, в частности функциями по исполнению нормативных правовых актов, только в пределах компетенции Минфина РК. В свою очередь Минфин в качестве основной задачи в рассматриваемой сфере деятельности осуществляет финансовый мониторинг в целях ПОД/ФТ без конкретной отсылки к закону № 191-IV. При этом следует отметить, что такие важные права и обязанности уполномоченного органа как информационный обмен с ПФР других стран, составление перечня организаций и лиц, связанных с финансированием терроризма и экстремизма, приостановление подозрительных операций, прямо не включены в вопросы компетенции Минфина РК. Между тем, согласно подпункту 2-1 ст.1 Закона РК «Об административных процедурах» от 27.11.2000 № 107-II, под компетенцией государственного органа понимается совокупность установленных полномочий, т.е. прав и обязанностей, определяющих предмет его деятельности, а под задачами – основные направления его деятельности в пределах установленных законом полномочий. Отсутствие четко зафиксированных рамок компетенции КФМ проявляется также в том, что в «параллельном» законе № 192-IV использован термин «уполномоченный орган по финансовому мониторингу», тогда как в законе № 191-IV понятие «финансовый мониторинг» не включает в себя меры ПОД/ФТ.
- В соответствии с п.2 ст.10 закона 191- IV порядок направления и типовая форма направляемых в КФМ сообщений определены в «Правилах предоставления субъектами финансового мониторинга сведений об операциях, подлежащих финансовому мониторингу», утвержденных Приказом Министра финансов Республики Казахстан от 16 февраля 2010 г. № 59. В настоящее время большинство сообщений поступает в электронном виде (преимущественно от банков). Разработана методика контроля поступающих сообщений на предмет ошибок в заполнении. Действует телефон «горячей линии», по которому СФМ получают разъяснения по вопросам, касающимся применения отдельных положений законодательных и нормативных актов.
- В соответствии со ст. 18 Закона № 191-IV государственные органы Республики Казахстан обязаны предоставлять по запросу уполномоченного органа сведения из собственных информационных систем, а государственные органы, осуществляющие в пределах своей компетенции контроль за соблюдением субъектами финансового мониторинга законодательства РК о ПОД/ФТ – любую информацию необходимую уполномоченному органу для осуществления финансового мониторинга и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма. Согласно Закону № 191-IV, объем и порядок предоставления такого рода сведений и информации должен быть определен Правительством Республики Казахстан. Однако нормативным постановлением Конституционного совета Республики Казахстан от 20 августа 2009 г. № 5 (далее – постановление КС) данный вопрос был отнесен к исключительной компетенции законодательной власти.
- Поскольку в Законе № 191-IV объем и порядок предоставления государственными органами сведений и информации не определены, КФМ запрашивает и получает от них безвозмездно необходимую информацию в соответствии с другими законодательными актами, регулирующими вопросы информационного взаимодействия между государственными органами, а также принятых на их основе нормативными правовыми актами. В настоящее время КФМ запрашивает и получает интересующую информацию на бумажных носителях от Министерства юстиции, МВД, АБЭКП, Генеральной прокуратуры. Кроме того, КФМ подключен к шлюз-порталу услуг «электронного правительства», обеспечивающему безопасное и надежное взаимодействие государственных баз данных, портала «электронного правительства» и ведомственных информационных систем (ИС). На основании совместного приказа об утверждении правил информационного взаимодействия в целях ПОД/ФТ от 23 июля 2010 г. № П-95 КФМ уже имеет опосредованный (через Минфин) доступ, а после выполнения необходимых технических требований сможет напрямую обращаться к информационным системам Налогового комитета МФ РК, включая «Реестр налогоплательщиков и объектов налогообложения» (РНИОН) с информацией о регистрационных данных движимого и недвижимого имущества, находящегося в собственности. КФМ также доступны грузовые таможенные декларации, декларации ввоза/вывоза денег и ценностей, база данных паспортов (в том числе утраченных). Присоединившись к единым для всех заинтересованных государственных органов правилам, КФМ получит возможность удаленного доступа к информационной системе Комитета правовой статистики и специальных учетов Генеральной прокуратуры РК. Совместные приказы о подключении КФМ к автоматизированным базам данных ряда других государственных органов Республики Казахстан находятся в стадии согласования.
- Согласно п.1 ст. 17 Закона № 191-IV КФМ вправе направить субъектам финансового мониторинга и государственным органам РК письменные запросы о предоставлении дополнительной информации только по операциям, подлежащим финансовому мониторингу. При этом «Правилами предоставления субъектами финансового мониторинга сведений об операциях, подлежащих финансовому мониторингу» (приказ № 59) установлены следующие сроки исполнения субъектами финансового мониторинга запросов КФМ:
- в течение 24-х часов с момента получения запроса по операции, по которой имеются основания полагать, что в результате ее совершения в законный оборот вовлекаются доходы, полученные незаконным путем, либо ее осуществление направлено на финансирование терроризма и (или) экстремизма;
- в течение 3-х рабочих дней со дня получения запроса по остальным операциям, предусмотренным ст. 4 Закона № 191-IV.
- В соответствии с вышеупомянутыми Правилами (приказ Минфина № 59), письменные запросы КФМ о предоставлении информации и документов (или заверенных в установленном порядке копий документов) оформляются на официальных бланках или по утвержденной форме, подписываются Председателем КФМ или уполномоченным им лицом и передаются организациям в электронном виде, нарочно или посредством почтовых отправлений с уведомлением о вручении и с соблюдением мер защиты от бесконтрольного доступа. Аналогичные требования установлены и в отношении ответов на запросы КФМ. Вместе с тем, Закон № 191-IV и другие законодательные акты прямо не обязывают субъектов финансового мониторинга (СФМ) предоставлять дополнительную информацию по запросам КФМ, а лишь освобождают от ответственности за разглашение сведений, составляющих служебную, коммерческую, банковскую или иную охраняемую законом тайну.
- В соответствии с подпунктом 5) статьи 16 закона № 191-IV КФМ при наличии оснований полагать о том, что операция с деньгами и (или) иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем, и (или) финансированием терроризма, направляет информацию в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией для принятия процессуального решения. Вместе с тем, порядок утверждения (право подписи соответствующего протокола или иного акта) коллегиально принимаемых решений о передаче информации и (или) материалов в правоохранительные органы в Регламенте КФМ и других предоставленных оценщикам документах прямо не определен. При этом решения о приостановлении подозрительных операций, которые также коллегиально принимаются должностными лицами, определяемыми Председателем КФМ, подлежат утверждению его приказами.
- Оценщиками отмечен ряд потенциальных ограничителей операционной независимости КФМ. Так, на курирующего вице-министра финансов возложен контроль за исполнением приказов министра, регулирующих такие ключевые функции ПФР как сбор информации от субъектов финансового мониторинга и принятие решения о приостановлении подозрительной операции. Кроме того, как следует из п.п. 41, 45 Регламента КФМ, подлежат контролю исполнения и должны представляться на подпись или визирование министру финансов или его заместителям несколько категорий документов ограниченного распространения, в том числе запросы государственных органов. При этом в соответствии с п.5 ст.24 конституционного закона «О правительстве Республики Казахстан» Министру финансов предоставлено право приостанавливать либо отменять частично или полностью действие любых правовых актов.
- КФМ является самостоятельным юридическим лицом и имеет собственный расчетный счет в Казначействе. Однако в Законе РК о бюджете отдельной статьи для финансирования деятельности Комитета не предусмотрено: денежные средства выделяются Минфином РК из республиканского бюджета на основании бюджетной заявки и плана финансирования ведомства, которые подлежат утверждению Министром финансов. Структура КФМ утверждается ответственным секретарем Минфина в пределах лимитов штатной численности Министерства, утвержденной правительством. Порядок взаимодействия КФМ с иными государственными органами определяется Министром финансов. Вышеперечисленные факты также могут повлиять на автономность и операционную независимость ПФР.
- Будучи структурным подразделением Минфина, КФМ, тем не менее, располагается в отдельном здании, доступ в который имеют только его сотрудники посредством электронных карт доступа. Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 17 закона № 191-IV уполномоченный орган обязан обеспечивать соответствующий режим хранения, защиты и сохранность полученной в процессе своей деятельности информации, составляющей служебную, коммерческую, банковскую или иную охраняемую законом тайну. Во исполнение этой нормы закона приказом министра финансов от 25.01.2010 г. № 19 утверждены Правила обеспечения защиты информации ограниченного доступа, получаемой КФМ в процессе осуществления своей деятельности. Доступ к внутренним базам данных и уровни доступа определяются приказами Председателя КФМ. Аналитики могут зайти во внутренние базы данных только через терминальные станции, что обеспечивает высокую степень защиты информации. В структуре КФМ создан департамент, отвечающий за внутреннюю безопасность. Согласно п.2 ст.20 закона № 191-IV, сотрудники КФМ несут установленную законами РК ответственность за разглашение информации, составляющей служебную, коммерческую, банковскую или иную охраняемую законом тайну, к которой они имеют доступ при исполнении служебных обязанностей. Максимальное наказание за данное преступное деяние предусмотрено ч.2 ст.200 УК РК в виде лишения свободы на срок до трех лет со штрафом в размере до ста месячных расчетных показателей или в размере заработной платы или одного месячного дохода осужденного за период до одного месяца либо без такового.
- В соответствии с п.5 ст.16 закона о ПОД/ФТ КФМ обязан направлять необходимую информацию об операциях, подлежащих финансовому мониторингу, по запросам судебных органов в рамках производства по уголовным делам. Правоохранительные органы могут запрашивать и получать от КФМ информацию об операциях, подлежащих финансовому мониторингу только в случае возбуждения уголовного дела и с соблюдением ограничений, налагаемых законодательством РК.
- В соответствии с Положением о КФМ ведомство отчитывается перед Минфином по стратегическим, административным и бюджетным вопросам. В целях обеспечения доступа граждан и организаций к информации о деятельности КФМ открыт официальный Интернет-портал ссылка скрыта. Размещенный на сайте КФМ отчет Председателя КФМ на расширенном заседании коллегии Минфина РК 2 февраля 2011 г. не содержит статистических показателей по полученной от СФМ и направленной в компетентные органы РК информации, а также по информационному обмену с иностранными ПФР. Не публикуются результаты исследования типологий и тенденций.
- На момент проведения выездной миссии завершалась установленная процедура оценки КФМ на предмет соответствия критериям членства в Группе подразделений финансовой разведки «Эгмонт». 13 октября 2010 г. обе профильные рабочие группы подтвердили готовность КФМ к приему в Группу «Эгмонт» и рекомендовали принять соответствующее решение на Пленарном заседании в июле 2011 г.
Начиная с 9 марта 2010 года, КФМ МФ РК ведет активную деятельность по обмену информацией с иностранными ПФР (по собственной инициативе или по запросу), соблюдая при этом установленные Принципы информационного обмена между ПФР Группы «Эгмонт».
- Вместе с тем вызывает опасения предоставленное КФМ в п.4 ст.19 закона № 191-IV право отказать в удовлетворении запроса от компетентных органов иностранного государства в случае, если он сочтет приведенные в запросе факты и обстоятельства необходимости предоставления информации «недостаточными для подозрения в легализации (отмывании) доходов, полученных незаконным путем, и финансировании терроризма». Злоупотребление этим правом может войти в противоречие с действующими стандартами Группы «Эгмонт», поэтому для объективности оценки необходимо иметь конкретные показательные примеры из практики обмена информацией между КФМ и иностранными компетентными органами, в том числе ПФР государств-членов ЕАГ.
Структура и ресурсы
- Первоначально установленная штатная численность Комитета составляла 90 единиц, но в середине 2010 г. была урезана на 15 процентов в рамках общегосударственного сокращения численности госслужащих. При этом число сотрудников, выполняющих ключевые функции ПФР, на момент оценки составляло 25 человек, в том числе занятых тактическим анализом – 13, стратегическим анализом - 2. Штатная численность Департамента по г. Алматы сократилась с 15 до 12 единиц. С учетом нарастающего общего объема сообщений от СФМ, в том числе достаточно большого количества сообщений о подозрительных операциях, КФМ возможно придется искать возможности для выделения дополнительных штатных единиц аналитическим подразделениям центрального аппарата. В то же время для территориального подразделения КФМ актуальной задачей видится кадровое укрепление участка взаимодействия с основными надзорными органами РК – АФН и Национальным банком, а также с финансовыми учреждениями, значительная часть которых находится в г. Алматы.
- КФМ в достаточной степени оснащен современными комплексами программно-аппаратных средств, которые позволяют осуществлять сбор, безопасное хранение, обработку и анализ значительных объемов сообщений и дополнительной информации об операциях, подлежащих финансовому мониторингу. Закуплено и установлено компьютерное и периферийное оборудование, вся необходимая оргтехника. Все сотрудники КФМ обеспечены рабочими либо терминальными станциями. Приобретены лицензионные программные продукты, в том числе программные инструменты анализа. Планомерно ведутся работы по развитию Единой информационной аналитической системы (ЕИАС) и созданию ситуационного центра КФМ.
- В целях обеспечения международного сотрудничества и информационного обмена с уполномоченными органами иностранных государств в сфере ПОД/ФТ в структуре КФМ создан отдельный департамент со штатной численностью 4 сотрудника. Обеспечением взаимодействия с международными организациями, участия в международных программах сотрудничества в сфере ПОД/ФТ активно занимаются и сотрудники Департамента по г. Алматы.
- Несколько сотрудников информационно-технологического и аналитических департаментов прошли специальное обучение работе с лицензионным программным обеспечением Oracle, i2 в МУМЦФМ. В апреле 2010 года в Казахстане был проведен семинар по программе «Тактический анализ», разработанной и утвержденной Группой «Эгмонт». Сотрудники КФМ регулярно участвуют в обучающих семинарах, проводимых МУМЦФМ и другими донорами. При содействии посольства США в Казахстане прорабатывается вопрос о создании учебной программы подготовки финансовых аналитиков в Университете имени Назарбаева в Астане.
- Ядро штатного состава КФМ составляют молодые специалисты, в основном выпускники президентской международной стипендиальной программы «Болашак» и Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан. Каждый из вновь принятых на работу сотрудников должен подписать обязательство соблюдать установленный порядок хранения, использования и защиты информации, содержащей служебную, коммерческую, банковскую и иную охраняемую законом тайну. Обязательная процедура специальной проверки исключает возможность приема на работу лиц с уголовным прошлым. Один раз в три года штатные сотрудники КФМ должны проходить аттестацию для оценки их индивидуального профессионального уровня, правовой грамотности, навыков работы с общественностью.
Эффективность
- Казахстаном была предоставлена следующая статистика в отношении полученных сообщений, их анализа и передачи в правоохранительные органы (за период с 9 марта по 1 октября 2010 года):
Поступило пороговых сообщений
Поступило СПО
СПО взято в первичную обработку
Направлено материалов в правоохранительные органы
По результатам изучения возбуждено уголовных дел
177746
9152
476
13
3
- Согласно предоставленным КФМ разъяснениям, основная часть полученных СПО относилась к операциям лишенным очевидного экономического смысла и действиям по уклонению от процедур финансового мониторинга. Лишь по трем из 13 материалов финансовых расследований, направленных КФМ в правоохранительные органы, были возбуждены уголовные дела.
- В то же время в целом за 9 месяцев 2010 г. правоохранительными органами РК было возбуждено 104 уголовных дела по статье 193 УК РК («Легализация денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем»).
- На основании вышеприведенных данных можно сделать предварительный вывод о невысокой эффективности работы КФМ, в том числе из-за недостаточно налаженного взаимодействия с правоохранительными и надзорными органами, прежде всего АБЭКП и АФН.
- Относительно небольшое количество материалов, направленных КФМ в правоохранительные органы по результатам анализа полученных от СФМ сообщений может также свидетельствовать о недостаточном качестве СПО, либо об имеющихся трудностях с их аналитической обработкой. Наличие самостоятельно разработанной Единой информационной аналитической системы (ЕИАС) имеет важное значение для оперативной обработки и первичного анализа значительного объема поступающих в КФМ сообщений, а также для управления делами, однако едва ли отменяет особую роль человеческого фактора в проведении углубленного анализа в рамках финансовых расследований.
2.5.2. Рекомендации и комментарии
- С учетом рекомендации Конституционного Совета РК о придании базовому закону о ПОД/ФТ статуса нормативного правового акта прямого действия компетенция КФМ как уполномоченного органа в сфере не только финансового мониторинга, но и ПОД/ФТ должна быть закреплена в полном объеме и более строго. Например, возможна прямая отсылка к закону о ПОД/ФТ при определении компетенции Минфина РК в этой сфере деятельности.
- Отмеченные потенциальные ограничители операционной независимости КФМ жестко регламентированы конституционным законом «О Правительстве Республики Казахстан» и с правовой точки зрения могут быть устранены только в случае преобразования КФМ в агентство, не входящее в структуру Правительства РК и подчиняющееся непосредственно Президенту РК. Однако их реальное влияние на ресурсное обеспечение, оперативность принятия решений и, в конечном итоге, эффективность осуществления Комитетом ключевых функций ПФР может быть оценена только на практике и в течение достаточно протяженного периода времени.
- В отсутствие у КФМ законодательно закрепленных обязательств по предоставлению информации и материалов по запросам правоохранительных органов возрастает значение так называемого «проактивного» подхода к проведению финансовых расследований. Для повышения практической ценности материалов, передаваемых органам уголовного преследования, КФМ необходимо уделить особое внимание подготовке сотрудников аналитических подразделений по следующим направлениям:
- оценка эффективности и совершенствование критериев, используемых для выявления подозрительных операций;
- отбор СПО с учетом новых типологий и тенденций;
- эффективное применение специальных аналитических инструментов, методов обогащения и углубленного анализа данных.
- Необходимо активизировать взаимодействие АФН и другими надзорными органами, включая обмен информацией и целевые проверки СФМ по инициативе КФМ.
- КФМ необходимо периодически (не реже, чем раз в год) публиковать отчеты о своей деятельности, включая статистику взаимодействия с СФМ, национальными и зарубежными компетентными органами, описание типологий и тенденций в сфере ОД/ФТ.
- В соответствии с п.3.4. Нормативного постановления Конституционного Совета РК от 20.08.2009 № 5, в базовом законе о ПОД/ФТ должен быть приведен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении информации по запросам иностранных компетентных органов, если запрашиваемая информация затрагивает конституционные права и свободы человека и гражданина, включая тайну личных вкладов и сбережений. До внесения соответствующих законодательных поправок казахстанской стороне желательно тщательно изучить и, по возможности, учесть принятые ФАТФ и Группой «Эгмонт» стандарты обмена информацией между ПФР, прежде всего в части, касающейся обмена информацией о подозрительных финансовых операциях, а также о лицах, участвующих в их осуществлении.
2.5.3. Соответствие Рекомендации 26.
| Рейтинг | Резюме факторов, лежащих в основе общего рейтинга |
Р.26 | ЗС |
Эффективность
|