Geum.ru

Пособие для российских землевладельцев Руководитель авторского коллектива и ответственный

Вид материалаРеферат
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   35
Глава 2. Основные начала земельного законодательства

1. Кто, за что и как отвечает - куда обращаться

гражданину?

Земля используется и охраняется в Российской Фе-

дерации как основа жизни и деятельности народов, прожи-

вающих на соответствующих территориях. Земельное зако-

нодательство должно быть направлено на обеспечение ра-

ционального использования и охраны земель, воспроиз-

водство и повышение плодородия почв, сохранение и соз-

дание благоприятной для жизни и здоровья людей окружаю-

щей природной среды, защиту прав на землю, совершенс-

твование и государственное регулирование земельных от-

ношений, развитие различных организационно-правовых

форм хозяйствования на земле. Современное российское

земельное законодательство основывается на сочетании

использования земли в качестве природного и хозяйствен-

ного объекта; многообразии форм собственности, владения

и пользования землей, широких правомочиях субъектов

Российской Федерации и органов местного самоуправления

на регулирование земельных отношений на своих террито-

риях; признании равенства участников земельных отноше-

ний в защите своих прав на землю; недопустимости проти-

воречащего закону вмешательства государства в деятель-

ность граждан и юридических лиц по владению, пользова-

нию и распоряжению землей; государственном управлении

землями независимо от форм собственности и иных прав на

землю. Об этих целях и основах законодательства, о том,

что вытекает из них для граждан, и пойдет дальше речь.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации зе-

мельное законодательство находится в совместном ведении

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Оно включает в себя Земельный кодекс, принимаемые в со-

ответствии с ним федеральные законы и иные нормативные

правовые акты Российской Федерации, а также законы и

иные нормативные правовые акты субъектов Российской Фе-

дерации, нормативные правовые акты органов местного са-

моуправления. Законы и иные нормативные правовые акты

субъектов Российской Федерации, регулирующие земельные

отношения, не могут противоречить Конституции России и

принимаемым в соответствии с ней федеральным законам.

Федеральные органы исполнительной власти могут издавать

акты, содержащие нормы земельного законодательства, в

случаях и в пределах, предусмотренных федеральными за-

конами, и в соответствии с ними. Правовые нормы по воп-

росам регулирования зе-

мельных отношений, содержащиеся в иных отраслях законо-

дательства, должны соответствовать земельному законода-

тельству. К земельным отношениям, возникающим при поль-

зовании водными, лесными и иными природными ресурсами,

в градостроительстве, применяется земельное законода-

тельство. Нормы гражданского законодательства применя-

ются к земельным отношениям с учетом положений, уста-

новленных земельным законодательством. Если международ-

ным договором Российской Федерации установлены иные

правила, чем те, которые предусмотрены законами России,

применяются правила международного договора. Соотноше-

ние земельного законодательства Российской Федерации,

земельного законодательства субъектов Российской Феде-

рации и нормативных правовых актов органов местного са-

моуправления заслуживает отдельного рассмотрения,

представляя самостоятельную проблему. Здесь обратим

внимание на то, что земельное законодательство Российс-

кой Федерации устанавливает общие для всех субъектов

Российской Федерации основные начала регулирования зе-

мельных отношений, обязательные требования к учету и

охране земель, мониторингу земель, землеустройству, го-

сударственному земельному кадастру, контролю за исполь-

зованием и охраной земель, а также определяет правовой

режим земель, имеющих федеральное значение. Субъекты

Российской Федерации определяют формы прав на землю на

своих территориях в соответствии с Конституцией и зако-

нами Российской Федерации. Общим условием самостоятель-

ного выбора форм прав на землю устанавливается соблюде-

ние начал земельного законодательства и максимальное

удовлетворение потребностей граждан в земельных участ-

ках для жилищного и производственного строительства,

сельскохозяйственного производства, личного подсобного

хозяйства, дачного и гаражного строительства, садоводс-

тва, животноводства и огородничества. Органы местного

самоуправления регулируют земельные отношения в преде-

лах полномочий, определенных Федеральным законом об об-

щих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации, законами и иными нормативными

правовыми актами субъектов Российской Федерации. Норма-

тивные правовые акты органов местного самоуправления о

земельных отношениях не могут противоречить федеральным

законам, законам и иным нормативным правовым актам

субъектов Российской Федерации. Законы и иные норматив-

ные правовые акты субъектов Российской Федерации, нор-

мативные правовые акты органов местного самоуправления,

принятые в пределах их полномочий, входят в состав зе-

мельно-правового массива и обязательны к исполнению на

соответствующих территориях. Федеральные органы испол-

нительной власти не могут издавать нормативные правовые

акты по вопросам, отнесенным к полномочиям органов ис-

полнительной власти субъектов Российской Федерации и

органов местного самоуправления. Договоры о разграниче-

нии полномочий на регулирование земельных отношений,

заключен-

ные федеральными органами государственной власти и ор-

ганами государственной власти субъектов Российской Фе-

дерации и предоставляющие субъекту Российской Федерации

права сверх установленных ранее пределов, вступают в

силу после утверждения соответствующим федеральным за-

коном. Каковы полномочия государственных органов? Граж-

данам надо это знать и понимать, чтобы уяснить, к чьей

компетенции относится решение того или иного вопроса,

кто должен и может решать ту или иную земельную пробле-

му. Полномочия Федерального Собрания - парламента Рос-

сийской федерации на регулирование земельных отношений

определяются Конституцией Российской Федерации и сво-

дятся в основном к законодательной деятельности. Феде-

ральное Собрание - парламент Российской Федерации при-

нимает федеральные законы, регулирующие порядок отнесе-

ния земель к землям федерального значения и управления

и распоряжения землями федерального значения; установ-

ление принципов платы за землю, выделение средств на

финансирование федеральных программ повышения плодоро-

дия почв, использования и охраны земель, ведения земле-

устройства, государственного земельного кадастра, зони-

рования земель, природно-сельскохозяйственного райони-

рования земель, мониторинга земель, инвентаризации зе-

мель и обустройства территорий; установление основных

начал государственного земельного кадастра, мониторинга

земель, землеустройства, государственной регистрации

прав на землю. В соответствии с Регламентом Государс-

твенной Думы Российской Федерации федеральные законы

принимаются после согласования с законодательными

(представительными) органами субъектов Российской Феде-

рации. Полномочия Правительства Российской Федерации на

регулирование земельных отношений вытекают из его места

как высшего органа исполнительной власти. К полномочиям

Правительства Российской Федерации на регулирование зе-

мельных отношений относятся организация проведения при-

родно-сельскохозяйственного районирования земель, зони-

рования земель, территориального планирования использо-

вания земель совместно с субъектами Российской Федера-

ции; организация разработки и выполнения федераль-иых и

межгосударственных программ повышения плодородия почв,

использования и охраны земель; управление и распоряже-

ние (изъятие и предоставление земель, перевод земель из

одной категории в другую, изменение разрешенного ис-

пользования земель) землями федерального значения; вы-

куп земель, находящихся в частной или муниципальной

собственности, для федеральных нужд; организация конт-

роля за использованием и охраной земель, ведения госу-

дарственного земельного кадастра, землеустройства и мо-

ниторинга земель, лицензирования деятельности по зем-

леустройству и обследованию земель.


Полномочия Госу-

дарственного комитета Российской Федерации по земель-

ным ресурсам и землеустройству {Госкомзема) и его

органов на местах являются полномочиями специально

уполномоченного государственного органа в области охра-

ны земель. Государственный комитет Российской Федерации

по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на

местах: разрабатывают по согласованию с субъектами Рос-

сийской Федерации, заинтересованными федеральными орга-

нами исполнительной власти предложения об управлении

земельными ресурсами; осуществляют ведение землеуст-

ройства, мониторинга земель, государственного земельно-

го кадастра, государственный контроль за использованием

и охраной земель независимо от форм собственности и

иных прав на земельные участки; разрабатывают и предс-

тавляют на утверждение в установленном порядке предло-

жения о нормативах платежей за земли, размерах штрафов

за нарушение земельного законодательства, нормативной

цены земельных участков, контролируют поступление

средств от платежей за земли и использование этих

средств; обращаются беспошлинно в суд, арбитражный суд

по вопросам отмены актов органов исполнительной власти

и нормативных правовых актов органов местного самоуп-

равления, не соответствующих земельному законодательст-

ву, а также по делам о возмещении ущерба, потерь сель-

скохозяйственного и лесохозяйственного производства,

взыскании штрафов за нарушение земельного законодатель-

ства; дают обязательные для исполнения в указанный срок

предписания об устранении нарушений земельного законо-

дательства, приостанавливают исполнение постановлений

органов государственной власти субъектов Российской Фе-

дерации и решений органов местного самоуправления по

вопросам управления и распоряжения землями до их расс-

мотрения в суде, арбитражном суде, органе исполнитель-

ной власти, органе местного самоуправления (при этом:

Государственный комитет Российской Федерации по земель-

ным ресурсам и землеустройству приостанавливает поста-

новления органов исполнительной власти субъектов Рос-

сийской Федерации; комитеты по земельным ресурсам и

землеустройству республик, краев, областей, городов

Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автоном-

ных округов в составе Российской Федерации приостанав-

ливают постановления органов исполнительной власти или

решения органов .местного самоуправления; районные, го-

родские комитеты по земельным ресурсам и землеустройс-

тву приостанавливают решения органов местного самоуп-

равления); выдают планы земельных участков, выписки из

государственного земельного кадастра; приостанавливают

промышленное, гражданское и другое строительство, раз-

работку месторождений полезных ископаемых, в том числе

торфа, эксплуатацию объектов, проведение агрохимичес-

ких, лесомелиоративных, геологоразведочных, геодезичес-

ких и иных работ, если они осуществляются с нарушением

земельного законодательства, установленного режима ис-

пользования земель особо охраняемых территорий и могут

привести к уничтожению, загряз-

нению, заражению или порче плодородного слоя почвы,

развитию эрозии почв, засолению, заболачиванию и другим

процессам, снижающим плодородие почв, в том числе на

сопредельных территориях, а также если эти работы ве-

дутся по проектам, не прошедшим государственную экспер-

тизу либо получившим отрицательное заключение, и обра-

щаются в соответствующий орган исполнительной власти с

предложениями о запрете осуществления указанных работ

до устранения нарушений; вносят соответствующим органи-

зациям обязательные для исполнения предписания о прек-

ращении финансирования (кредитования) строительства и

эксплуатации объектов, проведения других работ, веду-

щихся с нарушением земельного законодательства; осу-

ществляют экспертизу инвестиционных программ повышения

плодородия почв, использования и охраны земель; выдают

лицензии на проведение землеустроительных и других про-

ектно-изыскательских работ по изучению и использованию

земельных ресурсов, за исключением градостроительной

деятельности и геологоразведочных работ; привлекают к

административной ответственности лиц, виновных в нару-

шении земельного законодательства. Законами и иными

нормативными правовыми актами субъектов Российской Фе-

дерации с учетом местных условий могут устанавливаться

дополнительные функции соответствующим комитетам по зе-

мельным ресурсам и землеустройству за счет средств бюд-

жетов субъектов Российской Федерации. Полномочия зако-

нодательных (представительных) органов субъектов Рос-

сийской Федерации на регулирование земельных отношений

производны от конституционно-правового статуса респуб-

лик, краев, областей, автономной области, автономных

округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. К полномо-

чиям законодательных (представительных) органов субъек-

тов Российской Федерации на регулирование земельных от-

ношений в соответствии с их конституциями и уставами

относится принятие законов и иных нормативных правовых

актов об утверждении порядка отнесения земель к госу-

дарственной (субъекта Российской Федерации), муници-

пальной и частной собственности; определении территорий

с особым правовым режимом использования земель по сог-

ласованию с органами местного самоуправления; установ-

лении порядка платежей за земли в соответствии с феде-

ральным законом; утверждении порядка управления и рас-

поряжения землями субъектов Российской Федерации; ут-

верждении Региональных программ повышения плодородия

почв, использования и охраны земель, порядка их финан-

сирования за счет средств бюджетов субъектов Российс-

кой Федерации, а также организации государственного

контроля за использованием и охраной земель; установле-

нии порядка ведения дополнительной земельно-кадастровой

документации с учетом местных условий.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации на регулирование земельных отноше-

ний - как

и полномочия федерального Правительства - осуществляют-

ся на основе разделения властей, предусмотренных ст. 10

Конституции Российской Федерации. К полномочиям органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации на

регулирование земельных отношений относятся: управление

земельными ресурсами, природно-сельскохозяй-ственное

районирование земель, зонирование земель, территориаль-

ное планирование использования земель; разработка и вы-

полнение региональных программ повышения плодородия

почв, использования и охраны земель; перевод земель из

одной категории в другую в соответствии с установленной

подведомственностью; осуществление ведения государс-

твенного земельного кадастра, землеустройства, монито-

ринга земель и государственного контроля за использова-

нием и охраной земель; распоряжение земельными участка-

ми, находящимися в государственной собственности субъ-

ектов Российской Федерации; организация государственной

регистрации прав на землю; выкуп частных и муниципаль-

ных земель для нужд субъектов Российской Федерации;

согласование генеральных планов поселений с учетом ин-

тересов рядом расположенных поселений и планов развития

территорий субъектов Российской Федерации. Полномочия

органов местного самоуправления на регулирование зе-

мельных отношений направлены в соответствии со ст. 12,

130-133 Конституции Российской Федерации на обеспечение

самостоятельного решения вопросов местного значения,

владение, пользование и распоряжение муниципальной

собственностью, осуществление охраны порядка. К полно-

мочиям органов местного самоуправления на регулирование

земельных отношений относятся определение долгосрочной

перспективы развития муниципальных образований, терри-

ториальное планирование использования земель, зонирова-

ние земель, разработка и утверждение генеральных планов

территорий муниципальных образований по согласованию с

органами государственной власти субъектов Российской

Федерации; установление порядка использования земель

муниципальных образований, ограничений, обременений,

сервитутов; управление и распоряжение муниципальными

землями; установление размеров платежей за земли муни-

ципальных образований, предоставление льгот по плате за

землю в соответствии с федеральным законом и законами

субъектов Российской Федерации; перевод муниципальных

земель из одной категории в другую, за исключением зе-

мель сельскохозяйственного назначения и особо охраняе-

мых территорий; разработка и выполнение программ повы-

шения плодородия почв, использования и охраны земель;

выкуп земель для муниципальных нужд, продажа прав на

земельные участки; определение земельных участков, в

отношении которых действует право органов местного са-

моуправления на преимущественную покупку; организация

распределения земельных участков для застройки, сеноко-

шения, выпаса скота, огородничества и других нужд насе-

ления; ведение государственного земельного кадастра,

землеустройства, инвентари-

зации земель, государственная регистрация прав на зем-

лю; информирование населения об использовании земель;

принятие решений о применении санкций к гражданам и

юридическим лицам (в том числе приостановление деятель-

ности предприятий, учреждений и организаций), нарушаю-

щим земельное законодательство и нормативные правовые

акты органов местного самоуправления по вопросам земле-

пользования, за исключением случаев, если применение

соответствующей санкции запрещено законом или должно

осуществляться в ином порядке; контроль за использова-

нием земель на территориях муниципальных образований.

Разграничение указанных полномочий между представитель-

ными и иными органами местного самоуправления устанав-

ливается Федеральным законом об общих принципах органи-

зации местного самоуправления в Российской Федерации,

законами субъектов Российской Федерации о местном само-

управлении и уставами муниципальных образований. Сог-

ласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы

местного самоуправления не входят в систему органов го-

сударственной власти; согласно ст. 132 Конституции Рос-

сийской Федерации органы местного самоуправления могут

наделяться отдельными государственными полномочиями с

передачей необходимых для их осуществления материальных

и финансовых средств: реализация переданных полномочий

подконтрольна государству. Прежде чем переходить к сос-

таву и назначению земель, надо разобраться, что такое

земельные отношения и земельный участок. Земельные от-

ношения - это общественные отношения между органами го-

сударственной власти, органами местного самоуправления,

юридическими лицами, гражданами, т.е. участниками зе-

мельных отношений, по поводу владения, пользования и

распоряжения землями, а также по поводу государственно-

го управления земельными ресурсами. Участниками земель-

ных отношений являются Российская Федерация, субъекты

Российской Федерации, муниципальные образования, юриди-

ческие лица и граждане Российской Федерации. Иностран-

ные граждане, лица без гражданства и иностранные юриди-

ческие лица могут выступать участниками земельных отно-

шений на определенных условиях, рассмотренных далее.

Объектами земельных отношений являются земельные участ-

ки и права на них. Земельный участок - это часть по-

верхности земли, имеющая фиксированную границу, пло-

щадь, местоположение, правовой статус и другие харак-

теристики, отражаемые в государственном земельном ка-

дастре и документах государственной регистрации прав на

землю. Граница земельного участка фиксируется на планах

и выносится в натуру. Площадь земельного участка опре-

деляется после выноса границы в натуру. Правовой статус

земельного участка включает в себя целевое назначение,

разрешенное использование и форму законного владения.

Владельцы земельного участка - общее наименование лиц,

имеющих право собственности на земельный участок, пос-

тоянного

(бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого

владения, аренды земельного участка. Земельные участки

и права на них, а также прочно связанные с земельными

участками объекты (почва, замкнутые водоемы, лес, мно-

голетние насаждения, здания, строения, сооружения и

др.), перемещение которых без несоразмерного ущерба их

назначению невозможно, находятся в обороте нераздельно,

если иное не предусмотрено законом. Земельный участок

может быть делимым и неделимым. Делимым признается зе-

мельный участок, который без изменения своего целевого

назначения и разрешенного использования может быть раз-

делен на части, каждая из которых после раздела может

образовать самостоятельный земельный участок, подлежа-

щий государственной регистрации. Неделимым признается

земельный участок, который по своему целевому и хозяйс-

твенному назначению и разрешенному использованию не мо-

жет быть разделен на самостоятельные земельные участки.

Земельный участок может быть признан неделимым на осно-

вании закона.

2. Земли Российской Федерации

Земли

Российской Федерации по целевому назначению и правовому

режиму подразделяются на следующие основные категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли по-

селений; 3) земли промышленности, транспорта, связи,

радиовещания, телевидения, информатики, космического

обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; 4)

земли особо охраняемых территорий; 5) земли лесного

фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Все эти

земли используются в соответствии с установленными для

них целевым назначением и правовым режимом (подробнее

об этом см. гл. 3-6 настоящего пособия). Целевое назна-

чение и соответствующий ему правовой режим земель явля-

ются основными принципами российского земельного права

(о чем дальше будет рассказано более подробно). Целевое

назначение земель - это установленные законодательством

порядок, условия, предел эксплуатации (использования)

земель для конкретных целей в соответствии с категория-

ми земель. Правовой режим земель определяется совокуп-

ностью правил их использования и включения в гражданс-

кий оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных

земельным, градостроительным, лесным, водным, природо-

охранным и иным законодательством, законодательством о

недрах, и распространяется на земли определенной кате-

гории. На землях, отнесенных к нескольким категориям,

действуют все правила и ограничения, установленные для

соответствующих кате

горий. В случае спора по правовому режиму земельного

участка приоритет имеет категория земель более строгого

правового режима. Целевое назначение и правовой режим

основных категорий земель определяются федеральными за-

конами, законами субъектов российской Федерации и отра-

жаются в градостроительной и землеустроительной доку-

ментации. В настоящее время отнесение земель к катего-

риям, перевод их из одной категории в другую осущест-

вляются в отношении: земель федерального значения, в

том числе земель особо охраняемых территорий федераль-

ного значения, и межрегиональных проектов, а также зе-

мель лесного фонда в лесах первой группы - Правительст-

вом Российской Федерации или уполномоченным им феде-

ральным органом по согласованию с органами исполнитель-

ной власти субъектов Российской Федерации; земель сель-

скохозяйственного назначения, земель лесного фонда в

лесах второй и третьей группы, водного фонда - органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации по

согласованию с органами местного самоуправления, а в

городах Москве и Санкт-Петербурге - органами исполни-

тельной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга; зе-

мель лесного фонда в лесах первой группы в многолесной

зоне для развития поселений и при отводе земельных

участков независимо от площади под линейные сооружения

согласно проектной документации и установленным норма-

тивам - органами исполнительной власти субъектов Рос-

сийской Федерации; муниципальных земель поселений, за

исключением земель сельскохозяйственного назначения, -

органами местного самоуправления; муниципальных земель

сельскохозяйственного назначения - органами исполни-

тельной власти субъектов Российской Федерации; земель

особо охраняемых территорий регионального и местного

значения - законодательными (представительными) органа-

ми субъектов Российской Федерации. (Здесь излагается

примерное распределение компетенции: порядок перевода

земель из одной категории в другую устанавливается фе-

деральным законом и законами субъектов Российской Феде-

рации.) Категория земель указывается в: постановлениях

органов исполнительной власти и решениях органов мест-

ного самоуправления о предоставлении (передаче) земель-

ных участков или об установлении особых правовых режи-

мов использования земель особо охраняемых территорий и

земель иного назначения; свидетельствах, Договорах и

иных документах, удостоверяющих права на землю; Доку-

ментах государственного земельного кадастра; документах

го-сударственной регистрации. Нарушение установленной

подведомственности перевода земель из одной категории в

другую может являться основанием для признания недейс-

твительными актов органов исполнительной власти субъек-

тов Российской Федерации и органов местного самоуправ-

ле-

ния, а также сделок с земельными участками, совершенных

на их основании, либо для отказа в государственной ре-

гистрации прав на землю. Понятие разрешенного использо-

вания земельных участков логически вытекает из принципа

целевого назначения и соответствующего ему правового

режима земель. Разрешенное использование земельного

участка - это использование земельного участка с учетом

целевого назначения, установленных ограничений и обре-

менении. Разрешенное использование земельного участка

определяется на основе зонирования земель, градострои-

тельной и землеустроительной документации. Разрешенное

использование земельного участка может содержать требо-

вания к: способам использования земельного участка и

запрещению тех из них, которые ведут к деградации земли

и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей

природной среды; плотности, высоте и глубине застройки

в соответствии с градостроительной документацией и

строительными нормами и правилами; размещению социаль-

но-культурных, коммунально-бытовых, промышленных и иных

зданий, строений и сооружений в пределах соответствую-

щей зоны или земельного участка; видам пользования,

оказывающим негативное воздействие на здоровье человека

или связанным с повышенной для него опасностью; пре-

дельно допустимым нормам нагрузки на окружающую природ-

ную среду; сохранению зеленых насаждений. Перечень тре-

бований, включаемых в разрешенное использование земель-

ного участка, устанавливается вне зависимости от прав

на данный земельный участок. Разрешенное использование

земельных участков определяется органами исполнительной

власти субъектов Российской Федерации и органами мест-

ного самоуправления при зонировании земель, а также при

предоставлении конкретных земельных участков и указыва-

ется в документах. Самовольное изменение разрешенного

использования земельных участков не допускается.

3.Некоторые актуальные и отчасти

дискуссионные вопросы

Существует проблема государственно-правового характера,

о которой, как представляется, недостаточно говорится.

К чьей компетенции относится регулирование земельных

отношений? С одной стороны, земельное законодательство

состоит в ведении Российской Федерации и ее субъектов,

часть которых не принимает идею частной собственности

на землю (Марий Эл, Татарстан, Башкортостан, Дагестан и

др.). Оставляем на время вопрос о верховенстве феде-

рального законодательства над законодательством субъек-

тов Федерации, о способах согласования их законодатель-

ства по вопросам совместной компетенции, причем это от-

носится не только к тем, кто не признает частной собс-

твенности, но и к тем, кто шагнул дальше

федерального законодательства (Воронежская, Тульская

области и др) Дело еще и в том, что если исходить из

ГК, согласно которому земля и другие природные ресурсы

объявляются вещью, имуществом (с некоторой спецификой,

определяемой соответствующим при-родоресурсным законо-

дательством), то их регулирование охватывается граж-

данским законодательством, находящимся в исключительном

ведении Федерации: следовательно, предстоит увязывать

эти различные виды, "этажи" компетенции, учитывая сов-

ременное состояние федеративных, равно как и земельных,

отношений. Для ведения хозяйства на земле и повышения

ее эффективности узловым вопросом является форма владе-

ния землей. Пробивающая себе в настоящее время частная

собственность на землю, в том числе сельскохозяйствен-

ного назначения, выдвигает по крайней мере еще две

проблемы - об охране земель, находящихся в частной

собственности граждан, обеспечении их экологического

благополучия (как принято было писать в международных

документах и в наших российских актах - "для нынешнего

и будущего поколений"); о цивилизованном преодолении

категорических формулировок и обещаний предыдущего

строя и законодательства. По первому вопросу - о сохра-

нении и облагораживании земель - решение представляется

поначалу довольно простым, списанным из-за границы: на-

до ужесточить требования к фермеру, усилить государс-

твенный и общественный контроль за рациональным исполь-

зованием земель частниками, ввести достаточно жесткие

санкции за деградацию и нарушение земель, другие небла-

гоприятные последствия хозяйственной деятельности,

простимулировать природоохранные технологии, снабдить

собственников земли экологическими нормативами режимов

оптимального использования земельных участков. Это все

меры в основном правового характера, не считая, разуме-

ется, мероприятий по созданию инфраструктуры, снабжению

фермеров техникой, семенами, удобрениями, т.е. усилий

по подъему фермерского и иного, расположенного на земле

хозяйства организационно-экономического плана. Однако

действительность и ход земельной реформы заставляют от-

нестись к правовым мерам более тщательно и осторожно.

При нынешнем состоянии государственного, и прежде всего

контрольного, аппарата эти меры могут на селе обернуть-

ся против землевладельца, стать в руках определенного

круга людей инструментом подавления свободы фермерской

и иной сельской деятельности, средством злоупотребле-

ния. Земледелец в поле часто не воин про-тив местной

бюрократии, цепляющейся за свои привилегии и возможнос-

ти. Агропромышленный комплекс продолжает быть основным

загрязнителем земель и других элементов окружающей

среды: отходы животноводческого производства, исполь-

зование ядохимикатов и пестицидов, перерабатывающая

промышленность, ослабление производственной и техноло-

гической дисциплины, труднос-ти осуществления контроля

на объектах, разбросанных на обшир-

ных территориях, - все это приводит к тому, что состоя-

ние земли и всей окружающей природной среды в сельской

и городской местностях, согласно Национальному докладу

об охране окружающей природной среды, остается тревож-

ным, ряд регионов обладают признаками зон чрезвычайной

экологической ситуации или экологического бедствия. В

связи с изменением характера и структуры сельского хо-

зяйства законодательное обеспечение экологической поли-

тики имеет несколько аспектов. Целесообразно видеть и

здесь, как отмечалось выше, проблему сочетания центра-

лизованных, федеральных и децентрализованных, центро-

бежных начал. Сельское хозяйство, земледелие традицион-

но было наименее централизованной сферой народного хо-

зяйства ввиду различий в климатических и географических

параметрах, навыках ведения земледелия и животноводс-

тва, участия органов местного самоуправления и населе-

ния в производстве питания. В современных условиях про-

тиворечивости законодательной системы, неурегулирован-

ности некоторых существенных вопросов, наличия экономи-

ческого и политического кризиса децентрализация управ-

ления процессами в сельском хозяйстве имеет свои сторо-

ны: ослабляется отрицательное влияние неразберихи и ха-

оса в налаживании политической и правовой систем, нака-

ла амбиций и противоборств элитных группировок, неком-

петентности и непрофессионализма управления; прагмати-

ческие инерционные силы общества, направленные на выжи-

вание в непосредственном смысле этого слова, дают себя

знать в ходе производства продуктов питания. Однако,

как показывает практика и социологические выборочные

исследования, приоритет экологических ценностей по

сравнению с продовольственными, производственными, жи-

лищными, медицинскими в настоящее время в бытовом соз-

нании населения не наблюдается, проблемы сохранения ок-

ружающей природной среды в местностях, не являющихся

крайне неблагополучными, отступают на задний план, а то

и вообще игнорируются. Ослабление государственного зе-

мельного, экологического контроля не заменяется повыше-

нием самосознания граждан, должностных лиц; экономичес-

кий механизм возмещения причиненного окружающей среде

вреда не заработал в полную силу и пока не оправдывает

возлагаемых на него надежд. Воспрянувшие в 80-х гг. об-

щественные объединения снизили свою активность и нео-

хотно реализуют имеющиеся у них в соответствии с рос-

сийским законодательством полномочия; нередко эгоисти-

чески поступают субъекты Федерации, что во многом обус-

ловлено предыдущей многолетней политикой интенсивного

развития экономики на затратных началах. Между тем зе-

мельное и экологическое пространство трудно разделить

на административно-национальные территории: федератив-

ное государство несет ответственность за благополучие

не только перед своими субъектами и гражданами, но и

перед Содружеством Независимых Государств и перед всем

международным сообществом: права граждан, в том числе

на землю, на благоприятную ок-

сужающую среду, достоверную информацию о их состоянии и

на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или иму-

ществу правонарушением, являются непосредственно дейс-

твующими, защищаемыми государством, определяющими смысл

законов, деятельность законодательной, исполнительной и

судебной власти, местного самоуправления. При этих обс-

тоятельствах возникает необходимость обеспечения феде-

ративным государством продовольственной и экологической

безопасности своих граждан путем использования всех ци-

вилизованных средств, накопленных в этой области чело-

вечеством, применительно к нашим историческим и геогра-

фическим условиям. Сельское хозяйство и правовая охрана

плодородия почв - вечный вопрос для землевладельцев.

Земля в сельском хозяйстве является незаменимым средс-

твом производства, поэтому вопрос об охране почв явля-

ется актуальным постоянно. Статья 46 Закона об охране

окружающей природной среды возлагает на юридических и

физических лиц, ведущих сельское хозяйство, обязанность

выполнять комплекс мер по охране почв от вредного воз-

действия различных факторов, ухудшающих состояние окру-

жающей природной среды. Кодекс об административных пра-

вонарушениях предусматривает ответственность должност-

ных лиц за бесхозяйственное использование земель в виде

штрафа в размере до одного минимального оклада. Статис-

тические данные свидетельствуют о том, что с 1991 г. в

России нарастает отрицательный баланс питательных ве-

ществ в пашне. Фактически в сельском хозяйстве это ста-

ло проблемой номер один (баланс в кг/га определяется

суммированием поступления минеральных и органических

удобрений и вычитанием выноса питательных веществ с

урожаем и сорняками). Одной из причин уменьшения гуму-

сового слоя и потери продуктивности почв является неп-

ринятие всех возможных мер по ежегодному восстановлению

баланса. Некоторые ученые считают, что возникла опас-

ность в начале следующего века перейти "порог" снижения

плодородия почвы, за которым начнется резкое падение

урожайности. В ноябре 1992 г. было принято постановле-

ние Правительства Российской Федерации "О государствен-

ной комплексной программе повышения плодородия почв

России". На этой нормативной основе разработаны и при-

няты соответствующие программы в субъектах Федерации.

Анализ показал, что программа повышения плодородия почв

в Московской области в полном объеме не выполняется.

Главным ее недостатком является то, что она не имеет

достаточной финансовой базы. Главам администраций ра-

йонов рекомендовано для финансового обеспечения прог-

раммы использовать средства, получаемые за счет отчуж-

дения земель для сельскохозяйственных нужд и ДРУГИХ ис-

точников. По данным Главного управления сельского

хо-зяйства Московской области, на поддержку программы

суммы из бюджета области выделяются ежегодно, но без

учета инфляции. В

то же время значительное количество хозяйствующих субъ-

ектов в результате диспаритета цен на промышленную и

сельскохозяйственную продукцию борются за свое выжива-

ние и испытывают острый дефицит собственных средств.

Таким образом, реальность показывает, что законодатель-

ство действует, но эффективность правового механизма

пока невелика. 4 февраля 1994 г. Президентом Российской

Федерации издан Указ "О государственной стратегии Рос-

сийской Федерации по охране окружающей среды и обеспе-

чению устойчивого развития". Одним из основных направ-

лений деятельности является экологически безопасное

развитие сельского хозяйства. Причем для обеспечения

экологической безопасности государство осуществляет ре-

гулирование и стимулирование природоохранной деятель-

ности путем проведения социально-экономической, финан-

совой и налоговой политики. В связи с этим необходимо

дальнейшее совершенствование хозяйственного механизма:

закон должен не просто констатировать финансирование

программ из различных источников, а заложить четкий

принцип долевого участия в затратах. Применительно к

охране плодородия почв можно рассмотреть возможность

солидарного финансирования мероприятий государством и

землепользователями. Статья 106 ЗК о видах экономичес-

кого стимулирования рационального использования и охра-

ны земель также подлежит применению, так как на сегод-

няшний день работает только один пункт; и нужно плани-

ровать простое и расширенное воспроизводство плодоро-

дия. Законодательство и прежде всего Конституция Рос-

сийской Федерации позволяют решать эти проблемы при ус-

ловии надлежащего функционирования правовой системы и

обеспечения правопорядка. Согласно ст. 72 Конституции

вопросы владения, пользования и распоряжения землей,

недрами, водными и другими природными ресурсами, приро-

допользования, охраны окружающей среды и обеспечения

экологической безопасности, установления общих принци-

пов организации системы органов государственной власти

и местного самоуправления находятся в совместном веде-

нии Федерации и ее субъектов. На наш взгляд, это пред-

полагает как минимум согласование решений субъектов по

этим вопросам с Федерацией, недопустимость односторон-

него подхода к реализации этих полно-мочий, совместное

обсуждение и рассмотрение указанных проблем. Однако в

области экологии часть полномочий относится к ведению

Российской Федерации, и это находится в русле развития

мирового опыта установления международных требований к

трансграничным загрязнениям, ответственности членов ООН

за экологическое состояние своих территорий, экологи-

ческую защищенность своих граждан. В соответствии со

ст. 71 Конституции России в ее ведении находятся феде-

ральная государственная собственность и управление ею

(процесс разграничения собственности на природные ре-

сурсы на федеральную, субъектов Федерации и др. уже по-

шел), установление основ федеральной политики и феде-

ральные программы в области экологического развития

Российской Федерации (федеральными программами предус-

матривается оздоровление регионов озера Байкал, городов

Нижнего Тагила Свердловской области и Братска Иркутской

области), определение статуса и защита территориального

моря, воздушного пространства, исключительной экономи-

ческой зоны и континентального шельфа Российской феде-

рации (операция "путина" на Дальнем Востоке продемонс-

трировала возможности и силу федеральных природоохран-

ных служб) и, на наш взгляд, не менее важное, чем пре-

дыдущее, - метеорологическая служба, стандарты, эталоны

(т.е. важнейшие критерии и требования к выбросам в ат-

мосферу, загрязнениям вод, земли и недр, государствен-

но-правовые способы обеспечения единства в подходах к

мониторингу и состоянию окружающей среды). Если учесть,

что согласно ст. 114 Конституции Правительство Российс-

кой Федерации обеспечивает проведение в стране единой

государственной политики в области экологии, осущест-

вляет управление федеральной собственностью, осущест-

вляет меры по обеспечению законности, прав и свобод

граждан, то становится ясно, что конституционная компе-

тенция федеральных органов достаточна для осуществления

экологических задач, возникающих при проведении земель-

ной реформы. Вопрос может заключаться в наличии полити-

ческой воли государства, осознании необходимости приня-

тия неотложных и решительных мер по выживанию населения

страны. Развитие рыночных отношений в землепользовании

не исключает применения правовых средств воздействия на

нерадивых хозяйственников: осуждение административ-

но-командной системы в нашей стране предполагает нара-

щивание гласных юридических институтов и инструментов,

способных обеспечить сохранение общего блага, каковым

является земля и вся окружающая природная среда. Зако-

нодательство России предусматривает возможность оценки

экологических показателей сельскохозяйственного предп-

риятия при решении вопросов о его приватизации, объяв-

лении банкротства, передаче из одного ведомства в дру-

гое, изменении форм собственности. Правда, эти вопросы

остались не до конца разработанными, право- и природо-

охранительные органы и их должностные лица не всегда

вооружены желанием и соответствующими подробными пред-

писаниями и инструкциями, но современная обстановка та-

ко-ва, что позволяет с помощью прямого воздействия за-

кона при наличии решительности и воли добиваться об-

щественно полезных целей, настаивать на реализации норм

закона. Проблема правосознания не только не отходит на

задний план, но в условиях провозглашения правого госу-

дарства получает еще большее звучание. Из печати из-

вестны случаи воспрепятствования органам Роскомзема и

природоохраны в получении полной докумен-тации предпри-

ятий и организаций по разным мотивам, в том числе ввиду

частной собственности, необходимости соблюдения коммер-

ческой тайны и т.п. Предвзятое и искаженное представ-

ление о полной

автономности собственника от общества! Технический

прогресс на Земле достиг такого уровня, что собственни-

ки сами заинтересованы в обеспечении обществом, госу-

дарством основополагающих критериев жизни, прежде всего

экологических; разумеется, на правовой основе и в инте-

ресах гражданина, а не чиновника. Российское законода-

тельство по вопросам коммерческой тайны именно для эко-

логической информации делает исключение, т.е. не позво-

ляет собственнику не выдавать ее компетентным органам,

и предстоит известить и научить граждан, равно как и

должностных лиц, снабдить их не только знанием своих

прав, но и пониманием государственной ответственности

за экологическое состояние общества. Таким образом,

неблагополучие обстановки в аграрном секторе экономики

предполагает сосредоточение государственного земельного

и экологического контроля в руках Федерации, использо-

вание государственными органами своих полномочий на

благо общества, констатацию необходимости централизации

государственного управления в условиях формирования

открытого демократического общества, правовое образова-

ние и воспитание граждан и должностных лиц. Обеспечение

правопорядка в земельных отношениях зависит не только и

не столько от количества законов, сколько от состояния

их применения, от обеспечения режима законности, неотв-

ратимости ответственности за их нарушение. Правовой

беспредел, о котором известно читателю, констатируется

не только в области землепользования, природопользова-

ния, но и в других сферах общественных отношений: про-

возглашение правовой реформы и правового государства не

всегда подкрепляется соответствующим комплексом законо-

послушных действий и поступков различных уровней влас-

ти; как отмечается в Послании Президента Российской Фе-

дерации Федеральному Собранию, порой приходится выхо-

дить за пределы правового поля. Поэтому, обсуждая пра-

вовые проблемы земельных отношений, целесообразно ви-

деть их место и роль в обеспечении рационального и эф-

фективного использования земель, других природных ре-

сурсов, идти от общего - к частному, от главного _ к

второстепенному. Исходя из этого, нельзя не помнить

главное целевое назначение земель, приобретающее исклю-

чительное значение в настоящее время, - использование

для сельскохозяйственных нужд, обеспечение продовольст-

венной безопасности страны, решение - рано или поздно -

продовольственной программы, удовлетворение потребнос-

тей населения в пище надлежащего, современного качества

При обсуждении концепций земельной и связанной с ней

аграрной реформы эта сторона земельных отношений неред-

ко опускается или отходит на задний план, между тем она

должна иметь приоритетное значение. Главный предмет

дискуссии о формах использования земли и видах собс-

твенности на нее порой заслоняет вопросы сохранения ка-

чества почв, плодородия сельскохозяйственных угодий, их

рекультивации, иных форм их восстановления и сохранения

рачительного хозяйствования на земле. Проблема земель-

ной собствен-

ности слишком идеологизируется, становится символом

принадлежности, отчасти мифической линией наступления

или обороны. Все участники дискуссий выступают за ста-

бильность и эффективность земельных отношений: при этом

некоторые сторонники частной земельной собственности

обставляют ее такими условиями и оговорками, что она,

по существу, становится скорее институтом пожизненного

наследуемого владения, чем свободно распоряжаемым иму-

ществом. Вдумаемся в предлагаемые и существующие огра-

ничения земельной собственности: различного толка мора-

тории на покупку и продажу земель сельскохозяйственного

назначения (по срокам, по кругу субъектов этих правоот-

ношений), обязательность сельскохозяйственной подготов-

ки и соответствующих знаний, согласие на сделки органов

местного самоуправления и органов государственной влас-

ти (что, кстати, наличествует и в ряде стран Западной

Европы), учет планов землеустройства, планировки насе-

ленных пунктов и социального развития территорий и мно-

гое другое, почерпнутое (в том числе) из зарубежного

опыта, ложащееся на российские условия. Мы просто обя-

заны иметь их в виду, и они, наши обстоятельства, сво-

дятся к иному правосознанию как граждан, так и долж-

ностных лиц; к иному, как отмечают все участники дис-

куссий, состоянию и режиму законности и правопорядка; к

иному, на наш взгляд очень важному и актуальному, уров-

ню развития третьей и четвертой власти - правосудие и

вся правоохранительная система не стали еще полностью

самостоятельными и независимыми от других властей, не

подчиняются только закону, а свобода информации и глас-

ность не превратились в необходимый элемент функциони-

рования общества, зависят от государственных субсидий и

окриков, хотя и сделано на пути демократизации за пос-

ледние десять лет немало. Обставление частного земель-

ного собственника - в порядке успокоения и утешения его

противников - многочисленными рогатками в условиях бю-

рократизированного и коррумпированного аппарата спо-

собствует его беспомощности, беззащитности перед монс-

тром-государством, приближает к положению наследуемого

пожизненного владельца, фактически и на деле во многом

сводит на нет ^остроту дискуссий и позиций категоричных

сторонников частной собственности земель сельскохозяйс-

твенного назначения. Идиллическая картина обращения

крестьянина в независимый суд на деле не всегда выдер-

живает столкновения с действительнос-тью: круговая по-

рука должностных лиц оказывается сильнее демократичес-

ких законов и реформаторских начинаний. Увеличение чис-

ла земельных чиновников и их заработной платы не оказа-

лось пропорциональным эффективности оказания ими помощи

фермерам. Хотя число последних достаточно велико, но

многие из них оказываются в безысходной зависимости от

окружения, начинают опускать руки, не заботятся о буду-

щем земли. Думается, поворот крестьянина к терпеливой и

постоянной за-боте о земле и ее будущем лежит не столь-

ко в плоскости правовых

решений, сколько в стабильности земельных отношений,

гарантированности владельцу земли плодов его урожая по

сходной цене, в создании психологического климата вок-

руг рачительного, заботливого крестьянина как кормильца

и хранителя плодородия почв России, в принятии экономи-

ческих мер. И механическое заимствование зарубежного

опыта не всегда удачно. Поместили в земельное законода-

тельство Российской Федерации норму о предпочтительнос-

ти передачи земли лицам, владеющим сельскохозяйственны-

ми навыками, почерпнутую в Европе, норму в целом спра-

ведливую, обоснованную, но при конкурсе на участок,

открытости его проведения, справедливости решения. А

получились известные случаи вымогательства под эту нор-

му, отказа в предоставлении участка, своеволия и волюн-

таризма. Смущают порой исключительно категорические вы-

ражения предыдущего земельного законодательства. Встре-

чали ли вы в законодательстве, кроме земельного, выра-

жения "навсегда", "навечно"? В знаменитом Декрете о

земле от 26 октября 1917 г. говорится об уничтожении

частной собственности НАВСЕГДА и без всякого выкупа. И

это был не большевистский декрет, как модно было долгое

время писать, это был наказ крестьянства, принесенный

на Второй съезд Советов партией эсеров, который больше-

вистская фракция съезда, не имевшая надежного большинс-

тва, поддержала, провела через голосование, обеспечив

опору советской власти на первых порах. Другое дело,

что последующими декретами о социализации земли идеи

Декрета от 26 октября были поколеблены, а затем и в

значительной степени извращены. Факт остается фактом -

уникальное выражение "навсегда" было связано с отменой

частной собственности на землю. Характерно, что Учреди-

тельное собрание в январе 1918 г. среди немногих декре-

тов приняло Декрет о земле, воспроизведя в основном

Декрет от 26 октября 1917 г. и его провозглашение в ка-

тегорической форме отмены частной собственности на зем-

лю. Вторично подобная формулировка стала использоваться

при организации коллективных хозяйств и передаче им зе-

мель "навечно", что вошло в земельное законодательство

30-70-х гг. Но уже в 80-х гг. законодательство Союза

ССР и Российской Федерации начало отказываться от этого

"навечно", заменять его на бессрочное пользование. Во

что это вылилось в дальнейшем - известно. И вот перед

нами проблема законодательной техники, солидности и ле-

гитимности высших органов государственной власти, зако-

нодательных учреждений, причем в данном случае исполь-

зующих многолетние традиции и чаяния российского

крестьянства. Как сегодняшнему законодателю отрешиться

от обещаний крестьянских депутатов, составляющих боль-

шинство на Втором съезде Советов в 17-м, на Учредитель-

ном собрании в 18-м? Надо думать о преемственности и

авторитете Российского государства.