Пособие для российских землевладельцев Руководитель авторского коллектива и ответственный

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 35

выкупных платежей за него. По этому законодательству

земля была крестьянам выделена, но использование зе-

мельных участков существенно ограничивалось обязатель-

ствами перед бывшими собственниками по их выкупу. Обя-

зательства эти были настолько долгосрочными, что в тео-

рии сложилось мнение о надельном землепользовании как о

разновидности долгосрочной аренды - оброчного пользова-

ния2. Внутри земельной общины [в центральных губерниях

России (собственно России) именно она являлась субъек-

том земельных отношений] право пользования предоставля-

лось крестьянской семье (крестьянскому двору). Кресть-

янской земли, находящейся в личной собственности, в это

время почти не было. Законы от 26 июля 1863 г. и 24 но-

ября 1866 г.3 продолжили реформу тем, что приравняли

статус удельных, государственных и помещичьих крестьян,

тем самым объединив их в сословие крестьян с единой

юрисдикцией. 18 мая 1882 г. учреждается Крестьянский

поземельный банк4. В том, что касалось прав крестьян на

землю, его роль заключалась в некотором упрощении полу-

чения (приобретения) земельных участков крестьянами на

праве личной собственности, не распространенной среди

этого сословия. Однако до Столыпинской реформы операции

Банка не играли существенной роли в расширении прав

собственности на крестьянские земли. Дальнейшее законо-

дательство до реформы Столыпина особых качественных из-

менений в правах крестьян на землю не внесло. Законода-

тельство 1863 г. (Законы от 18 июня и 14 декабря) огра-

ничивали права надельных крестьян в вопросах передела

залога и отчуждения земли с тем, чтобы укрепить и уско-

рить выплату выкупных платежей5. Это не позволило при-

равнять крестьян к иным

_________________________________________________________

1 Свод законов Российской импе-

рии. Прил. к т. IX. 2 См.: Хауке О.А. Крестьянское зе-

мельное право. М., 1914. С. 205. 3 Свод законов Рос-

сийской империи. Прил. к т. IX. 4 Там же. 5 Свод зако-

нов Российской империи. Прил. к т. IX.

_________________________________________________________

сословиям в вопросах реализации прав на землю еще неко-

торое время Положение стало существенно изменяться пос-

ле 1905 г. В это время не только расширились права

крестьян на землю (отмена выкупных платежей Указом от 3

ноября 1905 г. способствовала этому в особенности), но

и был сделан шаг в направлении реализации личного права

собственности на землю. Столыпинская реформа, если

рассматривать ее с этой точки зрения, была направлена

на переход от преимущественно права общей собственности

на землю среди крестьян (общинное землевладение) к пра-

ву личной собственности главы хозяйства. Таким образом,

в период с 1861 по 1917 г. законодательство шло в нап-

равлении предоставления крестьянскому сословию прав на

землю, равных существовавшему в России праву личной

собственности на землю. Это право включало владение

землей, право использовать землю ограничивалось обязан-

ностью не нарушать права собственников соседних участ-

ков и права сервитута. Право распоряжения земельным

участком заключалось в праве заключать все виды сделок,

предусмотренных гражданским законодательством для нед-

вижимости, а также совершать иные действия, предусмот-

ренные правом для распоряжения недвижимостью. Законом

была предусмотрена возможность выкупа земель для госу-

дарственных нужд. Существовало и регулируемое законода-

тельством право сервитута. Движение это происходило че-

рез длительные переходные этапы, в рамках которых права

крестьян на землю значительно ограничивались правами

общины на надел, правами бывших собственников на полу-

чение выкупной платы, сословными ограничениями. Содер-

жание этих ограничений носило в большинстве случаев по-

литический характер и обусловливалось значительным вли-

янием консервативных кругов, состоявших в основном из

крупных землевладельцев, и преобладанием в начале ре-

форм идеологии общинного строя. Община, осуществляя

свои права, могла производить периодические переделы

земли крестьян, могла продавать, сдавать в аренду зе-

мельный надел по согласованию с пользователем. Община

распоряжалась недрами, выпасами, лугами. С реформой

Столыпина, радикализм которой был продиктован состояни-

ем российской экономики после неудачных военных дейс-

твий против Японии и революционных событий в самой

стране, было предпринято наступление на идеологию об-

щинного земледелия. Основанием были предполагаемые эко-

номические преимущества частного хуторского сельскохо-

зяйственного производства перед общинным. Следствием

этого было закрепление и распространение права частной

(личной) собственности на землю среди крестьян. К 1917

г. реформа, начатая П.А.Столыпиным, не была завершена.

Следствием этого было то, что сельское хозяйство опери-

ровало как правом частной собственности на землю, так и

правом собственнос-

ти общины на надел; к этим правам присоединялось право

аренды как основное право пользования земельным участ-

ком. После 1917 г. ситуация резко изменилась - права на

землю приобрели совершенно иное содержание. Крестьянс-

кий наказ в рамках Декрета "О земле" от 26 октября 1917

г. (по старому стилю) объявил всю землю народным досто-

янием, отменил частную собственность на землю, запретил

сдавать ее в аренду и в залог. Земля передавалась в

распоряжение земельных комитетов1, которые являлись

полномочными органами государственной власти на мес-

тах2. Тем самым земля переходила в распоряжение госу-

дарства. Декрет о социализации земли предусматривал,

что всякая собственность на землю и другие природные

ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими переда-

ется органам государственной власти3. Таким образом, из

всех юридических конструкций осталось место только пра-

ву пользования землей. Однако недолгие времена нэпа,

отличительными чертами которых было развитие хозяйс-

твенной инициативы частных лиц, в том числе и в сель-

ском хозяйстве, и существование рыночных отношений под

жестким государственным контролем, в строго ограничен-

ных размерах, потребовали ввести конструкцию, с одной

стороны, расширяющую права крестьян на землю, с другой

стороны, не умаляющую государственную монополию на этот

природный объект. Такая конструкция была изобретена, и

по своему содержанию она была по-своему оригинальна.

Речь идет о праве трудового землепользования, утверж-

денном Законом о трудовом землепользовании4 и закреп-

ленном Земельным кодексом РСФСР от 30 октября 1922 г.5

Право трудового землепользования предоставлялось всем

гражданам РСФСР для ведения сельского хозяйства и жела-

ющим обрабатывать землю своим трудом (ЗК РСФСР 1922 г.,

ч. 1). Права трудового землепользования не мог быть ли-

шен никто, кроме случаев, прямо указанных в законе, а

место расположения земельного участка, предоставленно-

го по этому праву, могло быть изменено лишь при лесоус-

тройстве, а также при земельных переделах в тех общест-

вах, где существовал общинный порядок землепользования

(ст. 95). Право трудового пользования считалось бесс-

рочным. В рамках пользования гражданин имел право вес-

ти: а) хозяйственное использование земли способом, изб-

ранным им по своему усмотрению;

________________________________________________________

1 Декрет II Всероссийс-

кого съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских

депутатов от 26 октября 1917 г. Собрание узаконений

1917 г. ь 1. С. 3. 2 О переходе земли в распоряжение

земельных комитетов. Принято СНК РСФСР 5ноября 1917 г.

Собрание узаконений 1917 г. ь 2. С. 23. 3 Декрет ВЦИК

"О социализации". Собрание узаконений 1918 г. ь 25. С.

346 //Газета Рабочего и Крестьянского правительства.

1918 г. 19 февр. 4 Закон о трудовом землепользовании от

22 мая 1922 г. Собрание узаконений 1922г. ь36 5 Там же.

С. 12.

________________________________________________________

б) возводить, устраивать и использовать на земле строе-

ния и сооружения для хозяйственных и жилищных нужд.

Землепользователь не имел права совершать на своем зе-

мельном участке действия или отстраивать сооружения,

нарушающие существенные интересы иных землепользовате-

лей. Покупка, продажа, завещание, дарение, залог земли

пользователям запрещались (ст. 24, 25, 27). Трудовой

пользователь имел право на строения, растения, посевы и

все, что соединено с участком земли. В качестве гаран-

тии землепользования в ЗК была заложена норма, в соот-

ветствии с которой в случае нарушения земельных прав

или необоснованного вмешательства в хозяйство пользова-

телей земельная комиссия по просьбе землепользователя

была обязана восстановить нарушенные права на землю или

вмешательство в хозяйство до разрешения спора о нару-

шенном праве по существу (ст. 26). Как видно из иссле-

дования, трудовому землепользователю предоставлялся тот

объем прав, который позволял ему использовать землю в

целях ведения сельского хозяйства. Распоряжение землей

в формах, предусмотренных правом для иных имущественных

объектов, запрещалось, и этим подчеркивалось, что это

именно право пользования государственной землей. Однако

в отличие от иных возможных форм права пользования тру-

довое землепользование отличалось большей хозяйственной

независимостью и отсутствием временных ограничений. В

условиях нэпа это был тот максимум, который позволял

развить производственную самостоятельность мелких аг-

рарных производителей. Как известно из истории, это

принесло свои плоды, и сельское хозяйство постепенно

оживилось после Гражданской войны. Однако изменение аг-

рарной политики и переход к всеобщей коллективизации

были уже несовместимы с индивидуальной хозяйственной

самостоятельностью, и следующее земельное законодатель-

ство уже отказалось от конструкции трудового землеполь-

зования. Дальнейшее правовое регулирование прав граждан

на землю развивалось в рамках теоретических установок

социалистического землепользования, основными принципа-

ми которого были: целевой характер права землепользова-

ния; устойчивость права землепользования; бесплатность

права землепользования1. Основным фундаментом, на кото-

ром выстраивались отношения по землепользованию и регу-

лирование этих отношений законодательством, было право

исключительной государственной собственности на землю2.

Перечисленные принципы распространялись на реализацию

прав на землю всеми предусмотренными законодательством

субъектами. Среди субъектов значились и граждане, одна-

ко права их были в значительной степени ограничены.

Статья 22 Основ законодатель-

________________________________________________________

1 Общая теория советского

земельного права. М., 1983. С. 264. 2 Советское земель-

ное право/ Под ред. Н.И. Краснова, В.П. Балезина М.,

1977.С.140; Общая теория советского земельного права С.

259 и др.

________________________________________________________

ства СССР о земле предоставляла право на земельные

участки гражданам только для ведения личного хозяйства

без применения наемного труда. В основном в советское

время права на землю предоставлялись гражданам, прожи-

вающим в сельской местности. Это - право приусадебного

землепользования, пользование участками для индивиду-

ального огородничества, пользование сенокосами, выпаса-

ми. Однако было бы неверно считать, что крестьянские

хозяйства (единоличные) с коллективизацией прекратили

свое существование. Действительно, количество их было

незначительно, и они не играли практически никакой роли

в аграрной экономике, тем не менее по ст. 29 Основ зе-

мельного законодательства 1968 г. граждане пользовались

участками предоставленной им земли для ведения сельско-

го хозяйства в порядке и в пределах норм, устанавливае-

мых законодательством союзных республик. Республиканс-

ким законодательством регулировался порядок предостав-

ления земель крестьянским хозяйствам и предельные раз-

меры земельных участков. В ЗК РСФСР 1970 г. на этот

счет содержались отсылочные нормы о том, что порядок

пользования и размеры земельных участков, предоставляе-

мых единоличным крестьянским хозяйствам, устанавливают-

ся Советом Министров республики. Само по себе это ста-

вило крестьянские хозяйства в положение, худшее, чем

иные хозяйственные формы. По характеру возникновения в

этот период право землепользования крестьянских хозяйс-

тв считалось первичным, т.е. земля предоставлялась не-

посредственно государством в лице исполкома райсовета

из земель государственного запаса. По срокам землеполь-

зования это было землепользование бессрочное. Право

землепользования предоставлялось законодательством

крестьянскому двору - семейно-трудовому объединению

лиц, совместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей

силы не допускался. Однако к современному положению за-

конодательство было приведено реформой не сразу. Как

известно, идея первоначального этапа реформ о необходи-

мости приблизить крестьянина к земле получила свое воп-

лощение в союзном законодательстве в виде института

аренды земли и института пожизненного наследуемого вла-

дения. Политика союзного государства в отношении рефор-

менного предоставления прав крестьянам на землю была

осторожной, и содержание основных институтов прав на

землю было достаточно ограниченным: введенное реформой

право пожизненного наследуемого владения предполагало

собственно владение и пользование земельными участками,

распоряжение же ограничивалось передачей права по нас-

ледству. Предложения же о введении права собственности

на землю вызывали категорические протесты политических

деятелей. Дальнейшее законодательное расширение прав

граждан на землю происходило на уровне российского за-

конодательства - вразрез с союзным. И хотя оба институ-

та были восприняты российским законодательством [Закон

РСФСР "О земельной реформе" говорил,

что земельные участки для производства сельскохозяйс-

твенной продукции предоставляются государством в поль-

зование и владение (ст.2)], российское законодательство

пошло дальше союзного в предоставлении прав гражданам

на земли сельского хозяйства. В Законе РСФСР "О кресть-

янском (фермерском) хозяйстве" и в ряде нормативных ак-

тов того же периода устанавливается и право собствен-

ности на землю (ст. 1). Закрепил сформировавшийся спи-

сок правовых форм использования земли гражданами ЗК,

утвердив, что граждане РСФСР имеют право по своему вы-

бору на получение в собственность, пожизненное наследу-

емое владение или аренду земельных участков, в том чис-

ле и для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства

(ст.7). Однако и в этот период права на землю были в

достаточной степени ограничены.

2. Земельная реформа в российском законодательстве

Итак, прошло более пяти

лет с того времени, когда в Российской Федерации нача-

лось осуществление на базе общих экономических реформ

земельной реформы. Для этого была создана соответствую-

щая правовая основа (база) - совокупность правовых ак-

тов, определяющих цели и задачи реформы, сроки, этапы,

формы и методы ее проведения. Правовая основа земельной

реформы зиждется на нормах Конституции Российской Феде-

рации. В развитии этой правовой основы следует разли-

чать два важнейших этапа: 1-й этап, когда она развива-

лась на основе ранее действовавшей Конституции Российс-

кой Федерации, и 2-й этап, когда была принята на рефе-

рендуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция Российской

Федерации. Первый этап характеризуется острейшей борь-

бой по вопросам реформы, собственности на землю, форм

хозяйствования на ней, поэтому в Конституцию вносились

неоднократные поправки, принимались новые акты. Второй

этап, наоборот, характеризуется серьезной инертностью в

регулировании земельной реформы и даже серьезным право-

вым нигилизмом (об этом говорится дальше). В указанную

выше совокупность актов входят законы и другие законо-

дательные акты (кодексы и постановления высших органов

законодательной власти, указы Президента Российской Фе-

дерации, постановления Правительства Российской Федера-

ции, правовые акты министерств и ведомств). Различают

три группы актов: Во-первых, речь прежде всего идет о

специальных земельно-правовых актах. Так, за период с

1990 г. по настоящее время было принято (из числа наи-

более важных) более 25 законов, более 30

указов Президента Российской Федерации, более 40 поста-

новлений Правительства Российской Федерации. Во-вторых,

естественно, земельная реформа осуществляется на основе

общего, так называемого экономического, гражданского,

рыночного законодательства: о приватизации; о собствен-

ности; о предприятиях и предпринимательской деятельнос-

ти; о банках; о налоговой системе; об акционерных об-

ществах; об антимонопольной деятельности; о банкротс-

тве; об инвестиционной деятельности; о залоге. Их общие

положения, естественно, распространяются и на регулиро-

вание земельных и аграрных отношений. Это регулирование

осуществляется главным образом благодаря взаимосвязи

земельной реформы с аграрной, т.е. через регулирование

земельно-аграрных отношений, главным образом организа-

ции и деятельности субъектов аграрного и всего агропро-

мышленного сектора. В-третьих, поскольку земельная ре-

форма неразрывно взаимосвязана с аграрной реформой, то

земельно-правовые нормы находят свое место и в аграр-

но-правовых актах: например, в законах о социальном

развитии села, деятельности АПК, крестьянских (фермерс-

ких) хозяйств, сельхозкооперативов, актах об их эконо-

мической поддержке. Таких актов (законов, указов, пос-

тановлений Правительства) за время реформ было принято

также немало (тоже из числа наиболее важных актов): бо-

лее 30 законов, более 20 указов Президента, более 20

правительственных актов. Принят также ряд ведомственных

актов (Госкомзема, Минсельхозпрода и т.д.). Таким обра-

зом, правовая основа земельной реформы как совокупность

правовых актов представляет собой весьма серьезную пра-

вовую основу не только в количественном, но и в качест-

венном отношении. Причем правовые акты разных уровней

стали приниматься в самом начале реформы - сначала 1990

г., и по мере развития реформ, общественных отношений и

необходимости улучшения их регулирования происходило

принятие новых актов, т.е. постоянное пополнение числа

действующих актов. В отдельных актах были проблемы,

противоречия, другие недостатки, но они регулярно уст-

ранялись. Следовательно, правовая основа систематически

укреплялась, "догоняла" практику, жизнь, общественные

отношения. Поэтому нельзя согласиться с теми, кто пыта-

ется свалить многие недостатки и ход земельной (да и

аграрной) реформы на слабость ее правовой основы. Пра-

вовая основа в целом обеспечивала проведение реформы,

иначе она вообще бы не могла осуществляться. Цели и за-

дачи земельной реформы были сформулированы в первых же

правовых актах о земельной реформе. С соответствии с

законодательством земельная реформа - это коренное из-

Blog

Пособие для российских землевладельцев Руководитель авторского коллектива и ответственный