Пособие для российских землевладельцев Руководитель авторского коллектива и ответственный

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 13 14 15 16 17 18 19 20 ... 35

Раздел II. Что должно и что может государство

Глава 8.Управление в области использования

и охраны земель

1.Понятие и общая характеристика

Понятие "управление"

имеет много значений1. В обобщенном виде под ним пони-

мается любое целенаправленное организующее воздействие

на какие-либо процессы для приведения их в соответствие

с определенными закономерностями. В области землеполь-

зования управление - распределительная деятельность го-

сударственных органов и органов внутрихозяйственного

управления по организации рационального использования и

охраны земель. Государственное управление - ведущая

форма организующего воздействия на общественную жизнь в

ее различных проявлениях. Вместе с тем в этой сфере все

более активизируется роль общественных организаций, ко-

торые в соответствии со своими уставными задачами

участвуют в решении политических, хозяйственных, в том

числе и земельных, вопросов2. Дальнейшее повышение ак-

тивности общественных организаций - одно из проявлений

развития экономической и политической системы нашего

общества, дальнейшего расширения демократии. Новое зе-

мельное законодательство, как уже было сказано выше,

предоставляет широкую хозяйственную самостоятельность

пользователям земли. Они сами без вмешательства госу-

дарства планируют внутрипроизводственное использование

и охрану земель. Но при этом хозяйства не должны нару-

шать обязательные требования законодательства о рацио-

нальном использовании земель и охране природы. Таким

образом, можно выделить несколько видов управления: го-

сударственное, общественное, внутрихозяйственное. Осу-

ществляя функции государственного управления в области

рационального использования и охраны земель, государс-

тво в лице своих компетентных органов устанавливает оп-

ределенные правила и нормы, касающиеся организации ис-

пользования как всех земель

__________________________________________________________

1 Латинское слово "админист-

рация" в переводе на русский язык означает "управление"

(Словарь иностранных слов. М., 1979. С. 18). 2 См.,

например, Закон Российской Федерации "Об общественных

объединениях" от 19 мая 1995 г. ь 82-ФЗ //СЗ. 1995. ь

21. Ст. 1930.

__________________________________________________________

ных ресурсов страны, так и отдельных его частей (кате-

горий земель, видов землепользования, различных земле-

пользователей, собственников, арендаторов). При этом

государственному управлению в области использования и

охраны земель присущи конкретные признаки. Оно может

выражаться в двух принципиально различных качествах: 1)

управление государства - собственника земли, недвижимо-

го имущества (хозяйственное управление); 2) управление

государства - органа власти, т. е. суверена, обладающе-

го территориальным верховенством в отношении всех зе-

мель независимо от форм собственности. В первом случае

земля, будучи объектом управления, является для госу-

дарственных органов объектом их хозяйственной деятель-

ности; во втором - территорией, т. е. пространственной

границей государственной власти. В чем особенности двух

названных правомочий управления и почему их надо разли-

чать? Когда осуществляется управление в области земле-

пользования со стороны государства в лице его компе-

тентных представительных органов власти или исполни-

тельно-распорядительных органов, то оно, как правило,

выражается в обязательных властных предписаниях, адре-

сованных землепользователям (например, при установлении

земельного налога, при государственном контроле и эко-

логических требованиях, ведении земельного кадастра,

выявлении правонарушений и т.п.). Правовые же решения,

исходящие от органов государства (например, органов

местной администрации), которые решают чисто хозяйс-

твенные вопросы в части земли - имущества, принимаются

ими не как органами государственной власти, а как хо-

зяйствующими субъектами (например, при заключении дого-

воров аренды земли, выявлении неиспользуемых земель для

передачи их в фонд земельной реформы, при оказании по-

мощи хозяйствам и т.п.). Таким образом, с одной сторо-

ны, земля выступает как объект, на который распростра-

няются властные функции государства, с другой - как

объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в

методах регулирования отношений, возникающих по поводу

осуществления властных функций государства и по поводу

хозяйственных отношений, связанных с использованием и

охраной земель. В первом случае применяется метод влас-

ти и подчинения, который проявляется как правовой импе-

ратив (от латинского - повелевание, требование, при-

каз, указание). Во втором - метод, не допускающий, как

правило, императива, который выражается в согласованиях

и учете волеизъявления землепользователя при формирова-

нии тех или иных решений органа государственного управ-

ления земельными ресурсами. Безусловно, требуются, нап-

ример, согласования при выборе объектов мелиорации уго-

дий и способов ее проведения, применении химизации, вы-

явлении оптимального варианта изъятия земли для госу-

дарственных или общественных нужд и т.п. Данный метод

осуществления правомочий управления может выражаться

также в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного

использования угодий, в частности агротехнической куль-

туры земледелия, организации внутрихозяйственного под-

ряда и т.д. Однако наблюдение государства - собственни-

ка земли в лице его компетентных органов за поведением

землепользователя, действующего в условиях "хозяйствен-

ной свободы", может смениться методом правового импера-

тива. Так, в силу права государственной собственности

на землю отвод земли для хозяйственных потребностей

производится на основании решения (постановления) ком-

петентного государственного органа. Те же органы выно-

сят решение об изъятии (продаже) земли или каких-либо

изменениях в праве землепользования. Следовательно,

внешне возникновение, изменение или прекращение земель-

ных правоотношений происходит на основании администра-

тивно-правового властного акта - решения (постановле-

ния) государственного органа. Однако в этом случае дан-

ный государственный орган выступает в качестве хозяйс-

твующего субъекта, иными словами - "управляющего госу-

дарственным земельным имуществом", а не как "власть".

Хотя уполномоченный орган государства может предоста-

вить (продать) земельный участок, а может, если к этому

имеются основания, и отказать или решить вопрос не так,

как желает проситель, возникающие отношения следует

рассматривать как земельные, а не как административные

(властные). В этих действиях проявляется "власть" собс-

твенника над своим имуществом, а не власть государс-

тва-суверена. Этот вопрос для практики очень важен, и

он заслуживает пояснения. Административно-правовому ме-

тоду регулирования общественных отношений характерно,

безусловно, проявление "власти подчинения". Этот метод

не исключен в земельных отношениях. Участники таких от-

ношений не равноправны, ибо один дает обязательные для

исполнения предписания, а другой обязан их точно и вов-

ремя исполнять. Но властный, административно-правовой

метод применяется тогда, когда в земельных отношениях

присутствует общегосударственный интерес; он применим

даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном земле-

устройстве, но опять-таки только в той части, в какой

органы землеустройства по закону правомочны давать обя-

зательные предписания землепользователям; то же, напри-

мер, при разрешении земельных споров, установлении са-

нитарно-защитных зон и т.д. С особенной силой админист-

ративно-правовой метод регулирования земельных отноше-

ний проявляется в случаях обнаружения нарушений земель-

ного законодательства, а также при необходимости их

предупредить. Здесь проявляется деятельность не только

правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитра-

жа), органов Минприроды, санитарной службы, но и земле-

устроительной службы. Вовремя обнаружить правонаруше-

ние, а лучше всего предупредить его - первейшая задача

землеустроителей района, и они выполняют (безусловно, в

рамках закона) эту свою должностную функцию, пользуясь

методом административного воздействия.

Административно-правовой метод регулирования земельных

отношений нельзя смешивать с методом голого, произволь-

ного администрирования, широко распространенного в пе-

риод застоя и предшествующий ему период культа власти.

В основе оправданного, мотивированного административ-

но-правового метода регулирования земельных отношений

всегда присутствуют экономические расчеты и прогнозы

(государственный план; проект, согласованный в надлежа-

щем порядке и утвержденный компетентным государственным

органом; экономические нормативы, обосновывающие приня-

тие тех или иных решений, и т.д.). При голом админист-

рировании преобладают субъективизм и произвол отдельных

должностных лиц, руководствующихся не государственными

или общественными интересами, а сиюминутными выгодами

какого-либо ведомства, иногда усердием не по разуму,

соображениями корыстной заинтересованности. Команд-

но-административный метод управления экономикой был

господствующим в определенный период нашей истории, его

не избежали и земельные отношения. Безусловно, адми-

нистративно-правовой метод регулирования земельных от-

ношений, как метод правовой, т.е. основанный на законе,

не имеет ничего общего с произволом, что было характер-

но для командно-административного метода. Важно, одна-

ко, всегда иметь в виду, что административный метод,

будучи закрепленным в законе, распространяется не на

все виды земельных отношений, а лишь на те, где он яв-

ляется необходимым и полезным для практики. Если это

забывается, то неизбежны нарушения законности, масштабы

которых возрастали по мере искажений в понимании мето-

дов регулирования земельных отношений. Так, на стадии

предоставления государственной земли может, как было

уже сказано, применяться административный метод, но уже

на следующей за этим стадии - при внутрихозяйственном

планировании использования земли - применение этого ме-

тода значительно ограничено, что видно на примере сель-

ского хозяйства. С одной стороны, контроль за правиль-

ным использованием земли в сельскохозяйственных коопе-

ративах, колхозах, совхозах, акционерных обществах,

арендных коллективах не может осуществляться при от-

сутствии у землеустроительной службы властных полномо-

чий; с другой - эта служба не может руководствоваться в

своей деятельности только методом администрирования, в

том числе в области организации внутрихозяйственного

использования земли. Землепользователи самостоятельно,

без чьего-либо принуждения и администрирования вправе

решать вопросы культуры и технологии земледелия, севоо-

боротов, агромелиоративных мероприятий и др. В услови-

ях демократизации управления экономикой самостоятель-

ность землепользователей, в том числе государственных

предприятий, приобретает еще большее значение, чем это

было ранее, так как она необходима для развития и ук-

репления материальной заинтересованности и самофинанси-

рования. Новое законодательство расширяет права всех

землепользователей, в том числе собственников земли и

несобственников, запрещая вмешательство в их хозяйс-

твенную деятельность. В отличие от административно-пра-

вового метода здесь применяется метод свободного дозво-

ления, т.е. свободного усмотрения землепользователей и

принятия ими своих собственных решений. Земельный закон

дает правомочие всякому пользователю земли (или по тер-

минологии теории права - "управомочивает") свободно

действовать, тогда как орган государственного управле-

ния обязан воздержаться от каких-либо решений, ограни-

чивающих хозяйственную свободу землепользователя. И ес-

ли закон допускает административно-правовое вмешатель-

ство во внутрихозяйственные дела владельцев земли, то

это возможно лишь в строго указанных в законе случаях:

при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с

сорной растительностью, эрозией почв, по защите других

государственных и общественных интересов. Таким обра-

зом, если в одних случаях допускается метод администри-

рования, то в процессе внутрихозяйственного использова-

ния земли - смешанный метод, т.е. в основном свободное

дозволение и в ограниченных законом случаях администри-

рование. Характерный пример сложного содержания метода

земельных отношений - предоставление государственной

земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предос-

тавляется на основании хозяйственного решения компе-

тентного органа управления, а затем заключается дого-

вор, который устанавливает права и обязанности участни-

ков договорных (арендных) отношений. Но если арендатор

нарушает земельное законодательство, к нему применяется

метод административного воздействия, который, однако,

не исключает судебного рассмотрения возникшего конфлик-

та. Таким образом, два названных метода, проявляясь в

соответствующих правомочиях органов государства и зем-

лепользователей, обоснованно сочетаются, находятся во

взаимной связи, дополняя друг друга. Органы государства

выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осущест-

вления их функций нельзя искусственно разрывать или

противопоставлять. Напротив, единство цели - служить

развитию сельскохозяйственного производства и в конеч-

ном счете благосостоянию людей - обусловливает единство

политического, социального и хозяйственного руководства

в деятельности по управлению государственным земельным

фондом страны. В научной и учебной юридической литера-

туре периода застоя и предшествующего ему периода в це-

лях оправдания на практике культа власти (командно-ад-

министративного метода управления) всячески проводилась

мысль, что право собственности советского государства

ничем не ограничивается и что оно может совершать любые

акты владения, пользования и распоряжения. Но в то же

время и тогда было хорошо известно, что государс-

тво-собственник ограничено в своих действиях требовани-

ями экономических законов, которые нельзя отменить ни-

какими властными указаниями, от каких бы органов они ни

исходили. Тем не менее правомочия госу-

дарства-собственника земли относились к сфере исключи-

тельно властной деятельности государства. Отождествле-

ние управления в области землепользования с неограни-

ченным властвованием (администрированием) носило на се-

бе печать практики командно-административного метода

управления экономикой. Но право никогда не может быть

выше, чем экономический строй и обусловленное им куль-

турное развитие общества. Следовательно, собственность

на землю - это, как было показано, не только объект по-

литической власти, но и объект хозяйствования. Значит,

какие бы политические страсти ни разгорались в общест-

ве, нельзя игнорировать того положения, что земля - это

имущество, и хозяйственная эксплуатация этого имущества

особого рода должна подчиняться методам хозяйствования,

исключающим голый диктат, пусть даже прикрываемый наду-

манными авторитетами, "политическими" установками и

т.п. Государственное управление в области землепользо-

вания нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлени-

ем, выражающемся в организации использования земли са-

мими сельскохозяйственными предприятиями и другими

пользователями земли. Их органы управления издают пра-

вовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные

для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленно-

го предприятия. Их юридическая сила обеспечивается са-

мими владельцами (пользователями) земли. Нарушения наз-

ванных правовых норм органы управления предприятия (хо-

зяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного

воздействия. Правовые же акты органов государственного

управления исходят от имени государства; они имеют об-

щий характер, а их исполнение может обеспечиваться ор-

ганами государственного принуждения. Они обязательны

для органов внутрихозяйственного управления. Таким об-

разом, государственное управление отличается от внутри-

хозяйственного как по субъекту издаваемых актов управ-

ления, так и по их правовому содержанию. Функции управ-

ления в области использования и охраны земель, выражен-

ные в соответствующих нормах права, сводятся, в основ-

ном, к следующим видам (направлениям) деятельности: 1)

планирование и прогнозирование использования земельных

ресурсов;

2) зонирование земель; 3) распределение

и перераспределение земель1; 4) землеустройство и внут-

рихозяйственная организация землепользования; 5) веде-

ние государственного земельного кадастра; 6) мониторинг

земель; 7) контроль за правильным использованием зе-

мель; 8) разрешение земельных споров. Таким образом,

деятельность органов государства и других владельцев

земли по управлению и организации землепользования ши-

рока и многогранна. Поэтому практическое значение имеет

разграничение их правомочий, ибо в разных функциях уп-

равления в том или ином сочетании по-разному проявляют-

ся методы управления, о которых говорилось выше.

_________________________________________________________

1. О трех названных функциях управления

изложено в других главах, освещающих эти вопросы.

_________________________________________________________

2. Землеустройство

Назначение и задачи землеустройс-

тва определены ст. 112 ЗК. В ней указывается, что зем-

леустройство включает систему мероприятий, направленных

на осуществление земельного законодательства, решений

государственных органов по вопросам использования И ох-

раны земель, создание благоприятной экологической среды

и улучшение природных ландшафтов. Задачами землеуст-

ройства, как сказано в названной статье закона, являют-

ся организация рационального использования земель во

всех отраслях народного хозяйства. С его помощью созда-

ются оптимальные условия эксплуатации земли, учитывают-

ся региональные, отраслевые, индивидуальные (внутрихо-

зяйственные) особенности ее использования, и таким об-

разом решаются более конкретные задачи организации зем-

лепользования. Обобщая деятельность органов землеустро-

ительной службы, можно выделить такие ее основные функ-

ции: общегосударственные; отраслевые, ведомственные;

внутрихозяйственные и межхозяйственные. На уровне обще-

государственных мероприятий по землеустройству прово-

дятся: определение основного целевого характера земель-

ных массивов, разработка крупных региональных, комп-

лексных программ охраны и рационального использования

земельных фондов; планирование и прогнозирование - раз-

работка генеральных, республиканских, областных, район-

ных и региональных схем использования земель и схем

землеустройства крупных проектов по охране земель; раз-

работка целевых программ мелиорации, рекультивации,

борьбы с водной и ветровой эрозией почв. Межотраслевое

планирование и прогнозирование представляют собой науч-

Blog

Пособие для российских землевладельцев Руководитель авторского коллектива и ответственный