Курс лекций нижний Новгород Издательство фгоу впо «вгавт», 2010
| Вид материала | Курс лекций |
- Курс лекций 2-е изд., перераб и доп. Издательство фгоу впо «вгавт», Нижний Новгород,, 4374.03kb.
- Методическое пособие для студентов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция, 858.97kb.
- Учебное пособие Издательство фгоу впо вгавт н. Новгород, 2007, 1819.73kb.
- Краткий курс лекций по философии учебно-методическое пособие для студентов всех специальностей, 2261.57kb.
- Курс лекций Нижний Новгород 2008 Печатается по решению редакционно-издательского совета, 2472.34kb.
- А. С. Галанов административное право, 1040.35kb.
- А. С. Галанов муниципальное право, 943.08kb.
- Техническая эксплуатация транспортного радиооборудования (водный транспорт), высших, 626.88kb.
- Учебное пособие Нижний Новгород 2010 Печатается по решению редакционно-издательского, 2109.64kb.
- Комплекс учебно-методических материалов нижний Новгород 2010 Печатается по решению, 1734.26kb.
6.4. Виды государственных органов в Российской Федерации
Государственные органы многообразны, на что обращалось внимание в предыдущем изложении. Под несколько иным углом зрения они могут подразделяться на виды по ряду оснований.
По порядку образования:
- первичные (представительные, выборные) – Президент, Законодательное собрание;
- вторичные (производные, назначаемые), например, Правительство. Правительство РФ формируется Президентом РФ при утверждении Председателя Правительства Государственной Думой; Верховный Суд РФ формируется Советом Федерации по представлению Президента РФ.
По юридической силе (объему властных полномочий):
- федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, и др.);
- органы государственной власти республик – субъектов РФ;
- органы государственной власти иных субъектов РФ – краев и областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.
По времени действия (по срокам полномочий):
- постоянные (Президент, Федеральное Собрание, Правительство и т.д.);
- временные, создаваемые для достижения краткосрочных целей, например, в связи с введением военного или чрезвычайного положения.
По порядку (способу) принятию решений:
- коллегиальные (Государственная Дума, Правительство РФ, избирательные комиссии);
- единоличные (Президент РФ, Уполномоченный по правам человека, министр, губернатор и т.п.).
По характеру компетенции:
- на органы общей компетенции, принимающие в пределах своих полномочий решения по вопросам широкого плана (Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и др.);
- специальной компетенции, осуществляющие деятельность в какой-либо определенной сфере общественной жизни (министерства, государственные комитеты и др.).
По структуре или способу организации:
- простые, не имеющие внутренних подразделений, например, нотариат;
- сложные, отличающиеся усложненной структурной организацией (министерства, ведомства и др.).
Исходя из принципа разделения властей, государственные органы классифицируются на:
- законодательные;
- исполнительные;
- судебные.
Органы государственной власти субъектов РФ. Их наименование, компетенцию, структуру субъекты РФ устанавливают самостоятельно.
Органами государственной власти субъекта РФ являются:
- глава субъекта РФ;
- законодательный (представительный) орган субъекта РФ;
- органы исполнительной власти (администрация) субъекта РФ, правительство и др.
В субъектах РФ действуют федеральные судебные и прокурорские органы.
Предложенная классификация государственных органов способствует углублению и систематизации соответствующих знаний. Государственные органы, несмотря на различия по способам образования, структуре, компетенции, сферам деятельности, органически связаны и являются частями общего механизма Российского государства.
6.6. Основные принципы организации и деятельности государственных органов
Принципы организации и деятельности государственных органов – это основные идеи, исходные положения, определяющие подходы к их формированию и функционированию. Уделим внимание краткой характеристике таких принципов.
Принцип разделения властей подразумевает разделение единой государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную. Соответственно, на указанные три вида делятся органы государственной власти. Они действуют:
- самостоятельно в рамках своей компетенции;
- имеют сходные цели – реализация функций государства;
- взаимосвязаны, образуют единую систему государственных органов;
- дополняют, сдерживают, контролируют друг друга.
Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Данный принцип зафиксирован в ст. 2 Конституции РФ. Исходя из него, государственные органы:
- призваны максимально обеспечивать законные интересы человека;
- обязаны уважать, соблюдать и защищать его права и свободы;
- не имеют права издавать акты, нарушающие права и свободы человека.
Принцип демократизма. Этот принцип нашел воплощение в ст. 3 Конституции РФ, в которой сказано: «Народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». К тому же, в юридической литературе существующие в стране общественные институты (партии, общественные движения, общественные организации и др.) признаются важным проявлением реализации принципа демократии в стране.
Демократия как принцип, политическое мировоззрение, идея свободы и прав человека и гражданина, находит отражение в сознании граждан, должностных лиц, государственных деятелей, лидеров общественно-политических движений..
В целом принцип демократизма наиболее отчетливо проявляется в политической организации общества, основанной на признании народа в качестве источника власти («народовластие»), а также в политическом режиме, допускающему граждан к управлению государственными делами и наделяющему их широким кругом прав и свобод.
Принцип сочетания централизма и федерализма. Данный принцип обозначает:
- все государственные органы образуют единую систему государственных органов, во главе которых находятся высшие органы государственной власти;
- между центром (федерацией в целом) и субъектами федерации (соответственно между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ) разграничены полномочия (предмет ведения);
- выделены вопросы исключительного ведения федерации, вопросы совместного ведения, вопросы исключительного ведения субъектов РФ;
- субъекты федерации самостоятельно устанавливают собственную систему органов государственной власти;
- субъекты федерации влияют на формирование федеральных органов государственной власти (представительство в Совете Федерации, дача согласия на назначение прокурора субъекта РФ, участие в формировании судейского корпуса и др.)
Принцип сочетания выборности и назначаемости. В Российской Федерации государственные органы могут быть как выборными, так и назначаемыми. Так, согласно Конституции РФ и специальному закону (Закон 1999 г.) Президент РФ избирается всеобщим голосованием. Далее, он назначает федеральных министров, иных должностных лиц, формирует ряд государственных органов.
Принцип использования коллегиальности и единоначалия. Этот принцип подтверждается существующей политико-правовой реальностью. Органы государственной власти в российской Федерации могут быть:
единоличными (Президент РФ, глава субъекта РФ и др.) – осуществляют свою работу на основе единоначалия;
коллегиальными (Государственная Дума, Совет Федерации и др.) – совместно (коллегиально) принимают решения.
Равный доступ к государственной службе. Смысл этого принципа в следующем: все граждане Российской Федерации, обладающие соответствующей подготовкой, имеют право на занятие государственных должностей без дискриминации по признакам национальности, расы, социального происхождения, принадлежности к той или иной партии, отношения к религии и др.
Вакантные государственные должности замещаются на конкурсной основе (с учетом профессиональных знаний, личных качеств, трудовой биографии (анкета, послужной список), достижений на прежних местах работы).
Принцип профессионализма. Данный принцип подразумевает:
- наличие специальной подготовки у работников государственных органов;
- учет данной подготовки при приеме на работу и продвижению по службе;
- контроль за соответствием уровня профессиональной подготовки занимаемой должности (аттестации и др.).
Принцип законности. Этот принцип обязывает государственные органы, государственных служащих соблюдать и надлежаще использовать нормы Конституции РФ, законов, подзаконных актов при осуществлении своей деятельности. Правовые акты, принятые компетентными государственными органами, не могут противоречить актам вышестоящих органов.
Принцип легальности образования и деятельности органов государства. Смысл этого принципа в следующем: государственные структуры могут учреждаться лишь в порядке, определенном Конституцией РФ и действующим законодательством. Легальность органов государства устанавливается различными способами (выборность, назначаемость соответственно действующему законодательству).
Принцип территориальности. Существенно то, что названный принцип положен в основу организации системы государственных органов. Территория государства делится на территориальные единицы. Соответственно, сама система государственных органов строится с учетом этих единиц. Каждый орган действует в определенном пространстве различных уровней – федерального, республиканского, краевого, областного и т.д.
Можно сказать, что последовательная ориентация должностных лиц, государственных служащих на названные принципы позволяет достичь большей результативности государственного управления в Российской Федерации.
6.7. Бюрократия и коррупция в государственном аппарате
Основная проблема, возникающая при рассмотрении феномена бюрократии, заключается в многозначности этого термина. Бюрократия (буквально – господство канцелярии, от французского bureau – бюро, канцелярия и … «кратия» - власть). Отсюда и термин «бюрократ», то есть служащий определенных звеньев государственного аппарата, чиновник.
Основные черты бюрократии:
- бюрократия – явление общественное, социальное, присущее социуму (обществу);
- бюрократия неразрывно связана с таким социальным явлением, как власть;
- бюрократия может касаться не только власти государственной, но и власти в любой общественной организации (например, в партии);
- бюрократия может существовать только в ситуации, когда субъект и объект власти разделены, отчуждены друг от друга. В этом состоит объективная основа бюрократии. Имеется в виду то, что реальное несовпадение субъекта и объекта власти, их разделенность объективно определяют и несовпадение (несоответствие) их интересов. Это содержит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использовании ее для удовлетворения интересов властной системы и входящих в нее членов. Именно в этом и заключается суть бюрократизма, его сущность.
Как соотносятся понятия «бюрократия» и «бюрократизм»?
Бюрократия – это определенный способ организации власти в официальных общественных образованиях. В этой связи в справочной литературе нередко признается, что бюрократия, по сути, рациональная система управления – необходимый элемент социальной системы, оцениваемый со знаком «плюс», т.е. позитивно. В этой системе дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне.
С этой точки зрения бюрократизм – это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управленческую систему. Бюрократизм, как явление, также включает набор известных негативных характеристик, свойственных органам исполнительной власти и др. В этом смысле бюрократизму свойственны игнорирование интересов граждан, пренебрежение общественными интересами, круговая порука (борьба за честь мундира), протекционизм, назначение на должность не по признакам профессионализма, знаний и опыта, а по мотивам дружбы, личной преданности. Как видно, складывается особый негативно-бюрократический стиль деятельности бюрократов.
Бюрократизм может быть свойствен любому уровню государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом. При этом, бюрократизм – явление динамическое, подвержен трансформации.
В механизме государства разные системы органов власти в разной степени подвержены бюрократизации.
Этот показатель связывают прежде всего с управленческим, профессиональным чиновничьим аппаратом государства, который в большей степени закрыт для общества. Как видим, представительные органы государственной власти, формируемые демократическим путем, более подконтрольны обществу и менее подвержены бюрократизации. Вместе с тем и здесь имеют место бюрократические проявления: ориентация депутатов на свои личные или бюрократические интересы парламента, «проталкивание» законопроектов, угодных узкой группе лиц («заказные» законы) и т.д.
Особенно опасна бюрократизация юрисдикционных органов государства (правоохранительных). Дело в том, что они используют наиболее острые приемы государственного властвования, могут существенно ущемлять интересы людей. Известны факты, когда обнаруживалась невиновность людей, которым органы, призванные осуществлять правосудие, выносили жесткие приговоры. Суть в том, что в своей деятельности они принимали в расчет прежде всего бюрократические интересы своей системы и, конечно, интересы лиц, функционирующих в этой системе. Задача общества заключается в том, чтобы подчинить государственную бюрократию со свойствами «бюрократизма» правовым и нравственным нормам, т.е. побудить их служить интересам общества, а не групповым бюрократическим интересам.
Коррупция. С вопросами бюрократии связаны и вопросы коррупции в органах власти. В переводе с латинского «коррупция» (corruption) означает «подкуп», «порча», «упадок», «совращение». В Большом юридическом словаре «коррупция» определяется как общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных или неимущественных благ или преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц.
Иными словами, коррупция – использование должностными лицами, наделенными организационно-распорядительными полномочиями своего официального положения для противоправного, вопреки интересам службы или деятельности, извлечения материальных и иных благ. Известно, что проблема коррупции в современной России весьма острая, распространена среди различных ветвей государственной власти. Коррупция наносит ущерб экономике, способствует подрыву авторитета и престижа власти, ставит под сомнение ее легитимность, вызывает у людей недоверие к властно-управленческим структурам1.
В РФ коррупция, по сути, понятие собирательное, определяющее правонарушения самого различного вида – от дисциплинарных, до уголовно-правовых. Антикоррупционными нормами УК РФ являются в первую очередь нормы о должностных преступлениях: о злоупотреблении должностными полномочиями, о превышении должностных полномочий, о получении и даче взятки, о служебном подлоге.
В юридической литературе выделяют следующие виды коррупции:
- бытовая коррупция;
- коррупция в органах власти;
- коррупция в судебных, правоохранительных и контролирующих органах;
- политическая коррупция.
Причины современной коррупции в России связаны не только с ее прошлым, но и условиями переходного периода: слабостью государственных институтов, изменениями в социальной структуре общества, правовым нигилизмом. К тому же, возникший слой состоятельных предпринимателей нередко вынужден идти на подкуп государственных служащих для достижения своих целей.
В числе основных причин коррупции можно выделить следующие:
1) рост коррупции обусловливается переходным характером современного Российского государства, преобладанием в обывательской среде новых нравственных ценностей, центральное место среди которых занимает культ личного преуспевания и обогащения;
2) несовершенство законодательства и правового регулирования. Наличие в законах и подзаконных нормативных правовых актах недостатков и пробелов, создающих предпосылки для различных коррупционных злоупотреблений. Именно отсутствие в законодательных актах регулирований прямого действия позволяет чиновникам трактовать закон в свою пользу на основании внутриведомственных распорядительных актов или принимать произвольные решения;
3) имеют место иные недостатки законов и подзаконных актов, способствующих проявлению злоупотреблений должностными лицами. В их числе: широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества, отсутствие детализированных запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих в реализации ими своих полномочий, контроля, в том числе общественного, за деятельностью органов власти;
4) отсутствие прозрачных и законодательно урегулированных механизмов замещения и назначения на должность государственных и муниципальных служащих, а также недостаточная правовая регламентация требований и условий, которым должны соответствовать служащие, недостаточное изучение биографии кандидатов на должность;
5) высокая степень закрытости в работе государственных ведомств, скрытая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе правотворчества (в особенности подзаконного правотворчества). Зачастую граждане и организации не имеют возможности свободно ознакомиться с данными документами, что создает благодатную почву для произвола чиновников;
6) неэффективность, до недавнего времени, мер противодействия коррупции и мер ответственности за совершенные правонарушения. Известно, что к ответственности привлекались в основном служащие низовых структур исполнительной власти, в то время как верхний слой, в котором коррупция распространена значительно больше нередко оставался в своем прежнем статусе.
Итак, коррупция, приобретшая стойкие черты, начинает угрожать верховенству закона, демократии, правам человека, принципам равенства и справедливости, препятствовать конкуренции, угрожать стабильности демократических институтов и моральным устоям общества. По-видимому, только действительно существующая, сильная система публичной государственной власти, способна стать тем «противовесом», который сможет парализовать коррупцию, контролировать, «сдерживать» проявления бюрократизма1.
Контрольные вопросы по теме
1.Что означает понятие «механизм государства»? Назовите его особенности.
2. Как соотносятся понятие «механизм государства» и «государственный аппарат»?
3. Какое место занимает государственный аппарат в государственном механизме?
4. Сформулируйте определение государственного органа. Назовите его признаки.
5. Раскройте смысл понятий «компетенция» и «государственно-властные полномочия» государственного органа.
6. Назовите виды государственных органов в современной России.
7. Раскройте содержание основных принципов организации и деятельности органов российского государства.
8. Что означают понятия «бюрократизм» и «коррупция» в государственном аппарате?
9. Назовите основные причины коррупции в современной России.
Тема 7. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ
7.1. Теоретические истоки данного принципа
При характеристике механизма государства недостаточно указать на его особенности, сопоставить с понятием “государственный аппарат”, определить структуру государственного механизма, специфику его элементов.
Государственная власть, механизм государства тогда эффективно действуют, когда есть соответствующее разделение труда, институты государства “выстраиваются” по-особому, формируются самостоятельные ветви власти, каждая из которых сконцентрирована на “своей” особой стороне. В этой связи в истории человечества разрабатывалась и обосновывалась теория разделения властей в государстве, ключевые положения которой необходимо раскрыть в плане рассматриваемой темы. Как видно, отправное положение этой теории в следующем: для обеспечения процесса нормального функционирования государства в нем должны существовать относительно независимые друг от друга власти – законодательная, исполнительная и судебная. Законодательная власть должна принадлежать парламенту, исполнительная – правительству, судебная – суду. Такое разделение необходимо для того, чтобы не допустить сосредоточения всей власти в руках одного лица или небольшой группы лиц.
Теория разделения властей – далеко не новое порождение общественно-политической мысли. В самом общем виде идея разграничения форм государственной деятельности высказывалась древнегреческими философами и учеными. Известно, что Платон (427-347 г. до н.э.) в основном сочинении «Государство» говорил о государственном искусстве законодателя и судьи, считая оба искусства связанными между собой. При этом уточнялось то, что они «направлены на один и тот же предмет, но вместе с тем и отличны друг от друга»1.
Древнегреческий философ и ученый-энциклопедист Аристотель (384-322 г. до н.э.) обосновывал идею разделения властей в труде «Политика», полагал, что ее реализация необходима для результативного управления делами общества2.
Значительно позже древнегреческий историк и государственный Деятель Полибий (200–120 гг. до н.э.) в важнейшем труде «История» отметил преимущество такой формы правления, при которой составные элементы (законодательные органы и др.) при осуществлении своих задач не перевешивали бы другие. “Дабы таким образом, – отмечал Полибий, – государство неизменно пребывало в состоянии равномерного колебания и равновесия, наподобие идущего против ветра корабля”.
Значительное развитие теория разделения властей получила в средние века. Первоначально она была направлена на обоснование ограничения власти короля, а затем стала использоваться как теоретическая и идеологическая база борьбы против всех форм диктатуры. Опасность последней – реальность, с которой необходимо считаться. Особый интерес в этом плане вызывают теоретические положения, взгляды английского философа–материалиста Дж. Локка (1632–1704) и французского философа–просветителя Ш. Монтескье (1689–1755).
Дж. Локк, стремясь предотвратить узурпацию власти одним лицом или группой лиц, считал необходимым ограничить политическую власть через ее разделение. Законодательная власть должна быть отдана избираемому народом представительному органу – парламенту. Исполнительная власть должна быть вверена монарху, деятельность которого правомерна пока она исходит из общих интересов. Судебную власть Локк считает составным элементом исполнительной власти. В своем известном произведении “Два трактата о правлении” (1690) Дж. Локк подчеркивает исключительную важность системы «сдержек и противовесов», способных обеспечить связь различных властей, их сбалансированность и соподчинение. Согласно Локку, законодательная власть высшая по отношению к другим, но последние не должны стать ее придатком1.
Ш. Монтескье в основном сочинении “О духе законов” углубляет содержание теории разделения властей. Чтобы избежать возможности злоупотреблять властью, считает Монтестье, необходима такая система, при которой законодательная, исполнительная и судебная власть были бы разделены и взаимно сдерживали бы друг друга.“Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их... Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судебная получает возможность стать угнетателем”1.
Если Дж. Локк разделение властей трактовал как их сотрудничество и тесное взаимодействие на основе преобладания законодательной власти над исполнительной, то Ш. Монтескье подчеркивал необходимость полного равновесия, независимости и даже жесткого обособления властей. По Монтескье, ни одна власть не должна была вторгаться в компетенцию другой, но каждая, защищая себя, могла контролировать и сдерживать другую власть, предотвращая превышение полномочий, злоупотребления и деспотизм.
Позднее теория разделения властей получила развитие в трудах французского философа Ж.Ж. Руссо (1712–1778). В отличие от Монтескье, Руссо признавал необходимость как разделения власти, так и ее единства. Основу государственной власти он видит в суверенитете народа, рассматривая законодательную, исполнительную и судебную власти лишь особыми проявлениями единой верховной власти2. Позиция Руссо отвечала требованиям времени и способствовала революционным процессам во Франции конца XVIII века.
Теоретическое обоснование позиций относительно позитивного или негативного отношения к теории разделения властей содержатся в работах отечественных ученых и государственных деятелей дооктябрьского (1917 г.) периода.
Известный ученый-юрист Б.А. Кистяковский признавал теорию разделения властей не обоснованной. Как государство есть нечто целое, единое и неделимое, так и власть неделима. Власть принадлежит государству в целом, и в нем не должно быть несколько властей3.
Последовательно и определенно по этому поводу раскрывал свои взгляды Н.Н. Алексеев: «Те три власти, которые различает Ш. Монтескье, вовсе не самостоятельные государственные власти, а не что иное, как различные функции одной и той же государственной власти, единой по существу»1.
Следует также отметить, что ученые-юристы того периода, признавая позитивный смысл теории разделения властей, в основном полагали, что законодательная власть стоит выше всех других властей государства. Приоритет первой ветви из властей – законодательной – признавали Гессен В.М.2, Лазаревский Н.И. и др. В качестве аргумента приводилось то, что в основе верховенства законодательной власти – верховенство закона. В этой трактовке законодательная власть не сконцентрирована в руках правящей элиты, она обеспечивает функциональную взаимозависимость исполнительной и судебной подсистем общества. Такое толкование приоритетного положения законодательной ветви власти, по мнению сторонников названного подхода, подчеркивает ее позитивную социальную способность к достижению общественных целей.
М.М. Сперанский, М.М. Ковалевский, А.И. Елистратов, Б.И. Чичерин и другие ученые и государственные деятели дооктябрьского (1917 г.) периода уделяли внимание реализации теории разделения властей.
Идеи теории разделения властей оказали значительно воздействие на политическое мировоззрение. Они были отражены в Декларации прав человека и гражданина, принятой в 1789 году Национальным собранием Франции. В этом документе провозглашалось: “общество, в котором не обеспечено пользование права и не проведено разделение властей, не имеет конституции”. Принцип разделения властей впервые и наиболее последовательно был воплощен в Конституции США 1787 г. Это подтверждает то, что эта теория логически достаточно последовательна.
Отметим следующее: с установлением после Октября 1917 г. Советской власти в нашей стране ценность теории разделения властей стала отрицаться. Такой подход предопределяется тем, что все рычаги государственной власти концентрировались в руках партийно-государственной элиты большевиков. В этой связи теория разделения властей рассматривалась советской наукой исключительно как буржуазная (реакционная) и по этой причине отрицалась. И в период “диктатуры пролетариата”, и после провозглашения “общенародного государства” неизменным оставалось положение о полновластии Советов, объединяющих законодательную, исполнительную и контрольную власть. Формальная независимость признавалась только за судом. Такие взгляды господствовали вплоть до начала 90-х гг.
С началом «перестройки» - периодом реформирования России проблема разделения властей в государстве стала обсуждаться в научной литературе, в периодической печати. В России, по сравнению с рядом других государств, принцип разделения властей получил конституционное закрепление.
Принятие Конституции России 12 декабря 1993 г. положило начало новому периоду в развитии теории и практики разделения властей, продолжающемуся до настоящего времени.
7.2. Особенности реализации принципа разделения властей в современной России
Разделение властей – один из принципов действующей Конституции РФ 1993 г.. Ст. 10 Конституции указывает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны. На основе этого принципа государственную власть в стране осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды (ст. 10, 11).
Согласно конституционному положению, на общефедеральном уровне законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание – парламент. Он состоит их двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).
Исполнительную власть в стране осуществляет правительство Российской Федерации (ст. 110).
Судебная власть осуществляется «посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть, в конституционном порядке выделяются следующие.
Конституционный Суд Российской Федерации представляет собой орган конституционного контроля, «самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства». Задачи Конституционного Суда как специализированного органа конституционного контроля: защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства Конституции РФ на всей территории государства.
Верховный Суд Российской Федерации является «высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции» (ст. 126 Конституции РФ).
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации выступает как высший судебный орган «по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами» (ст. 127 Конституции РФ).
Президент РФ по природе и характеру выполняемых функций - глава государства, но не является органом какой-либо из трех властей. Согласно ч. 2. ст. 80 Конституции России, Президент РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Поэтому в юридической литературе высказано следующее убедительное суждение: «у Президента РФ – своя форма власти, согласно которой он решает задачи “обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех иных органов государственной власти – и Российской Федерации, и субъектов РФ»1. Как видно, этот вывод подкрепляется содержанием ст. 80, 85 Конституции РФ. Существенно и то, что никакие другие органы подобными возможностями не располагают.
С этой точки зрения президентская власть (как власть главы государства) несколько возвышается над другими ветвями власти. Образно говоря, Президент РФ стоит несколько особняком от законодательной, исполнительной и судебной властей, в силу отмеченной выше специфики (обеспечение согласования их функционирования и взаимодействия). Вместе с тем нередко признается, что Президент – глава государства – больше тяготеет к исполнительной власти. Он осуществляет определенные полномочия, свойственные этой власти, и официально либо фактически руководит центральными органами исполнительной власти государства, а, по сути всей системой этих органов на территории страны.
Каков смысл понятия «ветвь государственной власти»? В отечественной юридической литературе последнего времени предлагаются различные трактовки этого понятия1. В целом можно сказать так: ветвь государственной власти – это обособленная организационно-функциональная структура государственного механизма, реализующая определенную управленческую функцию посредством специализированных форм, методов, процедур.
Конституция РФ достаточно четко закрепила за каждой из ветвей власти круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию, предусмотрела в этом плане необходимые сдержки и противовесы.
Обратим внимание на инструменты системы сдержек и противовесов применительно к названным ветвям государственной власти в современной России. Соответственно, назовем следующие положения: а) применительно к законодательной власти используется довольно жесткая юридическая процедура, которая регламентирует основные стадии законодательного процесса (ст. ст. 105, 108 Конституции Российской Федерации); б) право Президента Российской Федерации наложить вето при поспешных решениях законодателя (ст. 107 Конституции Российской Федерации); в) предусмотренная Основным Законом страны возможность для Государственной Думы и Совета Федерации в установленном порядке (ст. 107 Конституции РФ) преодолеть вето Президента; г) право Президента принять решение об отставке Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 117 Конституции Российской Федерации); д) право Государственной Думы выразить вотум недоверия Правительству Российской Федерации (ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации); е) необходимость согласия Государственной Думы при назначении Президентом на должность Председателя Правительства Российской Федерации (п. “а” ст. 83 Конституции Российской Федерации); ж) право Государственной Думы выдвинуть обвинение против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности (п. “ж” ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации); з) право Президента Российской Федерации распустить Государственную Думу (ст. ст. 111, 117 Конституции Российской Федерации) и др.
В этой связи можно отметить следующее: если единство государственной власти – ее глубинное свойство, проявляющееся в нацеленности на обеспечение общенациональных интересов личности, то разделение властей – теоретико-правовая конструкция, обусловленная потребностью сохранить названное свойство. Этого можно достичь путем строгого разграничения компетенции трех ветвей власти, а также их взаимодействия. Имеется в виду достаточно четкое сбалансированное единство государственного механизма.
Общие моменты, относящиеся к рассматриваемой теории, заключаются в следующем: законодательная, исполнительная и судебная ветви власти должны взаимодополняться, но не пересекаться, не накладываться одна на другую. Они не вправе выходить за пределы полномочий, установленных Конституцией и законом. К тому же, надо отметить, что разделение властей ни в коей мере не означает их противостояние. Каждая ветвь имеет свои функции и наделяется соответствующей компетенцией; власти обладают возможностью сдерживать и контролировать друг друга. Если одна из трех властей оказывается приоритетной, то очень сложно говорить о разделении властей. В этом случае следует говорить лишь о разделении компетенции между ними.
В науке признается, что оптимальные формы разделения и взаимодействия властей в современной России еще не устоялись, требуют дальнейшего совершенствования. Обращается внимание также на то, что это «разделение является неполным; функции властей частично пересекаются»1.
В этой связи приводится ряд убедительных аргументов. Известно, что законодательная власть принадлежит Федеральному Собранию. Однако Президент страны, в эту ветвь не входящий, во-первых, пописывает и обнародует федеральные законы, а во-вторых, издает указы и другие правовые акты, в том числе и нормативного характера. По-видимому, Президента, являющегося главой государства, вернее всего было бы отнести к исполнительной власти. Но положений о том, что Президенту принадлежит исполнительная власть, в Конституции нет. Примечательно и то, что Президент осуществляет и некоторые функции тесно связанные с правосудием: назначение судей, а также помилование преступников.
К тому же, отметим следующее: деятельность исполнительных органов не исчерпывается одним лишь “исполнением законов”. Это более основательная и многообразная управленческая деятельность, связанная с реализацией самого общественного предназначения государства, осуществлением его функций. Сказанным объясняется значение нормотворческой, организационной деятельности этих органов и др. Вместе с тем в юридической литературе по этому поводу высказано такое суждение: «органы исполнительной власти не вправе заниматься первичным нормотворчеством, издавать нормативные акты, имеющие силу закона», ибо это означает «вторжение» в сферу законодательной власти2.
Следует учитывать и то, что теория разделения властей нигде полностью не была воплощена в жизнь. В одних странах равновесие властей было нарушено в пользу парламента, в других в пользу правительства.
Для современного Российского общества принцип разделения властей особенно важен и значим. Он выражает не только разделение труда между государственными органами, но умеренность, “рассредоточенность” государственной власти, предупреждающую ее концентрацию, превращение ее в авторитарную власть.
Контрольные вопросы по теме
1. В чем смысл принципа или теории разделения властей в государстве?
2. Каковы теоретические истоки теории разделения властей?
3. Что означает понятие «ветвь государственной власти»?
4. Каковы особенности классических ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной?
5. Почему в практике государственной деятельности необходима система «сдержек и противовесов» относительно ветвей государственной власти?
6. Конституция РФ 1993 г. устанавливает разделение властей и вместе с тем говорит о единстве системы государственной власти. Как можно объяснить данное конституционное положение?
7. Каковы особенности реализации принципа разделения властей в современной России?
8. Уточните место и роль Президента РФ в системе разделения властей.
9. Какова степень реализации теории разделения властей на федеральном и региональном уровне Российской Федерации?