Задачи и возможности соблюдение прав человека в россии общая

Вид материала

Доклад

Содержание В.м. заварзину Уполномоченный по правам человекав Российской Федерации

Подобный материал:

• История принятия Конвенции о правах ребенка, 46.56kb.
• Уважаемый Александр Александрович! Уважаемые члены коллегии! Уважаемые коллеги, приглашенные!, 83.4kb.
• Эти вопросы уже поднимались в специальном докладе Уполномоченного в 2007 году «О соблюдении, 92.52kb.
• Викторина ко Дню Защиты прав человека, Цели викторины, 65.46kb.
• Задачи работы: изучить формирование концепции прав человека; проанализировать разработку, 272.04kb.
• Юридическая природа норм, регулирующих государственную защиту участников уголовного, 167.38kb.
• И. И. Лизикова общая характеристика работы, 699.55kb.
• Е. Н. президент Федеральной нотариальной палаты «Человек, его права и свободы являются, 77.04kb.
• Защиты прав человека, 17.03kb.
• Программа учебной дисциплины Охрана и обеспечение прав личности в уголовном процессе, 149.5kb.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на пакет законопроектов, предусматривающих основания и
порядок привлечения к дисциплинарной ответственности
военнослужащих и лиц, приравненных к ним в силу закона

Председателю Комитета
Государственной Думы по обороне
В.М. ЗАВАРЗИНУ

Председателю Комитета
Государственной Думы
по конституционному законодательству
и государственному строительству
В.Н. ПЛИГИНУ

Рассмотрев пакет принятых 9 ноября 2005 года в первом чтении законопроектов, предусматривающих основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих и лиц, приравненных к ним в силу закона, полагаю необходимым высказать свои замечания относительно неконституционности ряда их положений, нарушающих прав человека.

По логике прилагаемых к проектам перечней актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию, базовым в этом блоке является проект федерального закона № 191570-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам юридической ответственности военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания", который находится в системной связи с проектом федерального закона №191584-4 "О порядке применения к военнослужащим дисциплинарного ареста" и проектом федерального конституционного закона № 191569-4 "О внесении изменений в ст.ст. 7, 15, 22 и 23 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации".

I. Несмотря на сказанное, с точки зрения целевой направленности первостепенное значение среди них имеет проект федерального закона "О порядке применения к военнослужащим дисциплинарного ареста", а два других приняты в его обеспечение. Таким образом, изменения, вносимые в Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации", направлены на обоснование процедуры, предусмотренной федеральными законами. Однако такая юридическая модель нарушает конституционное требование, вытекающее из системного единства ст.ст. 15 (ч. 1), 76 (ч. 3) и 108 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым федеральные конституционные законы не могут подвергаться модификации в развитие изменений по вопросам более низкого уровня правового регулирования.

II. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Этот перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. Часть 3 ст. 118 Конституции Российской Федерации гласит: "Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается". В связи с этим возложение на суды иных функций помимо данных видов судопроизводства является неправомерным.

Противоречие конституционным требованиям состоит в том, что военные суды наделяются функцией дисциплинарного производства, то есть на них возлагается особый вид судопроизводства, что вытекает из следующего.

Установленному Конституцией Российской Федерации кругу видов (форм) судопроизводства соответствует отраслевое процессуальное законодательство, которое либо представлено в виде самостоятельного свода законов (кодекса), либо кодифицировано по сути, поскольку составляет относительно самостоятельную процессуальную часть сводного закона, а именно:
- Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (его разделы второй "Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации" и третий "Особенности производства в Конституционном Суде Российской Федерации по отдельным категориям дел"),
- Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации,
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации,
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (разделы III, IV).

Производство по материалам о применении к военнослужащим дисциплинарного ареста (с предложенной регламентацией, размещенной в различных проектных законодательных актах) не подпадает ни под один из названных видов судопроизводства - ни по характеру, ни по источнику правового регулирования. Напротив, представленными законопроектами, преимущественно проектом федерального закона № 191584-4, устанавливается самостоятельный вид производства - с его структурой, включающей стадийность движения дела, процессуальными сроками, установленной формой документов и т.д., причем без каких-либо ссылок на действующее отраслевое процессуальное законодательство, хотя ряд процедур не нуждается в самостоятельном правовом регулировании как, например, предусмотренное ч. 2 ст. 20 федерального закона в проекте № 191584-4 - о правовой судьбе вещественных доказательств.

III. Проектные правовые нормы (в их совокупном единстве) посягают на конституционные принципы осуществления правосудия - самостоятельность судебной власти, независимость судей, отправление правосудия только судом, - закрепленные в ст.ст. 10, 118 (ч. 1), 120 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, а также установленные в их развитие иные основополагающие требования, среди которых обязательность судебных постановлений, установленная ст. 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

3.1. Сущность судебной власти искажается тем, что на основании ч. 3 ст. 8 законопроекта № 191584-4 командир (начальник), направляя в суд материалы о совершении военнослужащим грубого дисциплинарного проступка (административного правонарушения), прилагает к ним "свое заключение о сроке дисциплинарного ареста, который целесообразно определить", и, таким образом, навязывает суду меру наказания для виновного, предвосхищая его решение. Вмешательство в отправление правосудия усугубляется тем, что и командир (начальник), и судья являются военнослужащими, причем первый нередко занимает более высокую ступень в военно-чиновничей иерархии (должность, звание, выслуга лет и т.д.).

В то же время в силу п. 4 ст. 289 Федерального закона "О статусе военнослужащих", предусмотренной п. 2 ст. 1 проекта № 191576-4, исполнение назначенного судом наказания может быть и досрочно прекращено, например "на основании решения командира воинской части, в которой военнослужащий проходит военную службу, а при наличии условий, предусмотренных абзацем 3 п. 2 настоящей статьи, - также на основании решения начальника гарнизона (военного коменданта гарнизона) по месту нахождения гарнизонной гауптвахты".

Таким образом, решение суда не является обязательным для исполнения, чем подрывается не только авторитет судебной власти, но и всеобщий принцип деликтного права - "неотвратимость наказания".

3.2. Самостоятельность и независимость судебной власти ставится под сомнение и возложением обвинительных функций на военные суды, которые согласно пп. 5, 6 ч. 1 ст. 19 федерального закона в проекте № 191584-4, установив в действиях военнослужащего, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, наличие признаков преступления или административного правонарушения, за совершение которого административная ответственность наступает на общих основаниях, обязаны передавать материалы военному прокурору или возвратить должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении. Частью 2 той же проектной статьи установлено, что в оговоренных в ней случаях названные решения судьи не лишают командира ("должностное лицо гарнизона") права вновь направить в суд материалы о применении дисциплинарного ареста, что также свидетельствует о пренебрежении принципом обязательности судебных решений.

Пунктами 6, 7 ч. 1 ст. 27 того же проекта обвинительные функции возложены и на вышестоящие - окружные (флотские) суды при рассмотрении жалоб на решения судов первой инстанции, так же как ч. 3 этой статьи установлена необязательность решений суда для командира (начальника).

IV. Законопроектами не обеспечивается соблюдение, таких принципов отправления правосудия как состязательность и равноправие сторон, право на защиту, презумпция невиновности, право на обжалование и пересмотр дела вышестоящим судом (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 47, ст. 49, ч. 3 ст. 50, ч. 3 ст. 123 и др. Конституции Российской Федерации), а равно, общеправовых принципов законности, справедливости и гуманизма.

4.1. Прежде всего, не для всех дисциплинарных проступков, отнесенных к категории грубых предусмотрены четкие материально-правовые основания для признания их таковыми в правоприменительной практике, а, следовательно, и для наложения такого дисциплинарного взыскания, значительно ограничивающего права человека, как дисциплинарный арест. Пунктом 5 ст. 28.6 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции проекта №191576-4) часто называются либо субъективно-оценочные признаки проступков (например, уклонение от исполнения обязанностей военной службы), либо только их видовая принадлежность (нарушение порядка подчиненности, а также уставных правил взаимоотношений между военнослужащими; нарушение правил несения боевого дежурства; нарушение правил несения пограничной службы; нарушение уставных правил караульной службы; нарушение правил несения службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; нарушение уставных правил несения внутренней службы и патрулирования в гарнизоне). Критерии для отнесения этих проступков к категории грубых не определены ни по характеру, ни по степени вредоносности, которые в лучшем случае найдут отражение в подзаконных нормативных правовых актах (очевидно, в виде воинских уставов), а в худшем - будут отданы на усмотрение правоприменителей.

4.2. Наряду с этим правовые институты, не нуждающиеся в дополнительном правовом регулировании, с неясной целью подробно воспроизводятся в проектах, при этом также неизбежно - не без погрешностей. Так, например, в проекте № 191576-4 в один ряд поставлены и обстоятельство, исключающее виновность, и обстоятельства, исключающие противоправность деяния, которые образуют самостоятельные правовые институты. Последние детально урегулированы гл. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации, и всякое отступление от его регламентации не может не повлечь их дискредитации.

Вместе с тем в абзаце 2 п. 9 ст. 282 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в проекте № 191576-4) среди обстоятельств, не допускающих привлечение к дисциплинарной ответственности, названо, например, совершение деяния "во исполнение обязательного для военнослужащего приказа или распоряжения командира". Однако при этом умалчивается такое необходимое условие (признак) данного правового института, как осознанная исполнителем правомерность приказа (распоряжения) и, соответственно, действий, совершаемых в его исполнение. Если же они являются заведомо незаконными для исполнителя ч. 2 ст. 42 Уголовного кодекса Российской Федерации - базового источника правового регулирования по данному вопросу - исключает правомерность деяния, совершенного во исполнение приказа или распоряжения и предусматривает уголовную ответственность на общих основаниях. Не соответствует условиям правомерности деяний, установленным ст. 40 Уголовного кодекса Российской Федерации, и указание абзаца восьмого того же пункта на то, что "вопрос о дисциплинарной ответственности за причинение вреда охраняемым законом интересам в результате психического принуждения, а также в результате физического принуждения, вследствие которого лицо сохранило возможность руководить своими действиями, решается с учетом положений абзаца пятого настоящего пункта", то есть не иначе, как на основе усмотрения начальника.

Не находит объяснения отсутствие указания на такое важнейшее свойство противоправного акта, позволяющее по правилам деликтных отраслей права освободить виновного от ответственности, как малозначительность деяния.

4.3. Не менее чем при установлении материально-правовых оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности и освобождения от нее неконституционность проявляется в регулировании процессуального порядка.

4.3.1. Так, в досудебном производстве допускается предварительное задержание без судебного решения на срок, превышающий установленный ч. 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации. Причем согласно п. 4 ст. 2812 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в проекте № 191576-4) срок задержания исчисляется "с момента доставления, а военнослужащего, находящегося в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения, - со времени его вытрезвления". Такой порядок, помимо своей неконституционности по форме, нарушает права человека тем, что не сопровождается регламентацией правового порядка установления времени вытрезвления, что позволяет определять его произвольно - по усмотрению самих правоприменителей.

4.3.2. Право на выбор альтернативы решения - о направлении материалов в суд либо о самостоятельном назначении наказания, более мягкого, нежели дисциплинарный арест - предоставлено командиру ("должностному лицу гарнизона") на дискреционной основе, без определения для этого четких правовых критериев. При этом в силу ч. 1 ст. 4, ч. 1, 2 ст. 5, ч. 3 ст. 7 проекта № 191584-4 при наличии "данных, указывающих на совершение подчиненным по службе военнослужащим, к которому может быть применен дисциплинарный арест, грубого дисциплинарного проступка" первоначально решается вопрос применения дисциплинарного ареста; но, "исходя из обстоятельств совершения такого проступка, его последствий, формы вины, прежнего поведения военнослужащего, а также продолжительности его военной службы", командир ("должностное лицо гарнизона") вправе самостоятельно "применить иную меру дисциплинарного воздействия".

Такой порядок, прежде всего, не согласуется с общеправовыми принципами гуманности и справедливости, а также противоречит принципу, установленному п. 1 ст. 286 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в проекте № 191576-4), согласно которому дисциплинарный арест "как вид дисциплинарного взыскания является крайней мерой дисциплинарного воздействия". Кроме того, при такой регламентации усмотрение командира ("должностного лица гарнизона") является стимулом для коррупционных и иных противоправных проявлений.

Между тем все материалы о грубом нарушении, за которое может быть назначен дисциплинарный арест, должны рассматриваться и разрешаться судом, и только им может быть определена степень вины и, соответственно, строгость наказания.

4.3.3. Напротив, ст.ст. 7, 8 этого проекта предусмотрено множество способов для реализации субъективного и избирательного отношения командиров и начальников (по их усмотрению) к фактам совершения военнослужащими дисциплинарных проступков (административных правонарушений) при рассмотрении соответствующих материалов и решении вопроса об их направлении в суд. Однако их дискреционные решения в соответствии с проектом № 191584-4 принимаются также и при исполнении принятого судом решения: "как правило, немедленно после его вынесения" (ч. 1 ст. 30). Поскольку это "правило" законопроект не предусматривает, практически им является усмотрение командира (начальника). Кроме того, судебное решение о назначении дисциплинарного ареста, как отмечалось, не обязательно для командира (начальника) и может быть прекращено ими досрочно или вовсе не принято к исполнению.

4.3.4. Регулируя порядок производства, включая принятие командиром ("должностным лицом гарнизона") решений - о направлении материалов в суд, принятии более мягкого наказания, нежели дисциплинарный арест, освобождении от наказания - проект №191584-4 не требует ни признания вины, ни согласия с предъявленным обвинением со стороны военнослужащего, объявленного нарушителем, вследствие чего сводится на нет значение конституционного принципа презумпции невиновности.

В силу ч. 2 ст. 4 проекта № 191584-4 установление обстоятельств дисциплинарного проступка и виновности нарушителя в случае, когда применение дисциплинарного ареста признается нецелесообразным, не требуется, и никакие процедуры для этого в нарушение того же принципа презумпции невиновности законопроектами не предусмотрены. Вряд ли командиры (начальники) в своей практической деятельности прибегают к аналогии закона и, как следствие, широко используют порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания, предусмотренный Трудовым кодексом Российской Федерации (ст. 193-195) или аналогичный порядок по правилам Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе" (ст. 58 и др.).

К сказанному следует добавить, что, если отдельным, даже не самым значимым стадиям производства проект № 191584-4 посвящает целые главы, то прокурорский надзор по материалам о применении к военнослужащим дисциплинарного ареста лишь назван в ст. 3 и практически не урегулирован. Более того, согласно ч. 2 ст. 12 проекта процессуальными, а следовательно, и надзорными полномочиями прокурор обладает лишь по материалам, в рассмотрении которых принимает участие, в том числе, когда это в соответствии с п. 2 ст. 10 проекта признано необходим судьей при подготовке к судебному рассмотрению.

4.3.5. В подтверждение тезиса об установлении проектом №191584-4 самостоятельного вида судопроизводства он детально (но не безошибочно) регулирует как "судебное рассмотрение материалов о совершении военнослужащим грубого дисциплинарного проступка (административного правонарушения)" (гл. 4), так и "пересмотр постановления судьи по результатам судебного рассмотрения материалов о совершении военнослужащим грубого дисциплинарного проступка (административного правонарушения)" (гл. 5), не указывая при этом вид и характер последней из названных судебной инстанции и фактически исключая дальнейший пересмотр судебных решений - в порядке надзора.

В соответствии со ст. 13 того же проекта в судебном рассмотрении материалов принимает участие "командир воинской части (должностное лицо гарнизона), направивший в гарнизонный военный суд указанные материалы, или его представитель". Однако их роль и полномочия не регулируются, за исключением права на ознакомление со всеми материалами, хотя реализация такого полномочия уже предусмотрена ст. 7 "Рассмотрение командиром воинской части (должностным лицом гарнизона) материалов о совершении военнослужащим административного правонарушения".

V. Важнейшим конституционным требованием, предъявляемым к актам нормативно-правового регулирования, является их правовая определенность, однако оно не учтено при подготовке рассматриваемых законопроектов.

В проекте № 191584-4 нечетко названы субъекты досудебного производства по материалам о применении к военнослужащим дисциплинарного ареста (ч. 2, 3, 10 ст. 5 и др.), "иные лица", которым предоставлено право выступать в качестве защитника (ч. 2 ст. 11) и др. При этом согласно ч. 3 ст. 11 указанного проекта защитник "допускается к участию в судебном рассмотрении материалов о совершении военнослужащим грубого дисциплинарного проступка (административного правонарушения) на основании ходатайства военнослужащего с момента принятия судьей материалов к производству". Однако форма такого ходатайства, равно как, и момент принятия судьей материалов к производству не определены.

Сомнительно выглядят процессуальные сроки (установленные, например, ч. 4, 5, 13, 14 ст. 5 того же проекта), которые к тому же, не будучи, как правило, пресекательными, не выполняют какой либо регулятивной роли; при этом не дано ответа на вопрос о действиях субъектов производства по окончании предельного срока процессуального задержания нарушителя; не приведены бесспорные правовые основания для выбора места рассмотрения судьей материалов о совершении военнослужащим грубого дисциплинарного проступка (административного правонарушения), которое избирается судьей военного суда на сугубо дискреционной основе (ст. 16).

Нельзя признать удачной регламентацию ряда процессуальных стадий. Помимо чрезмерной громоздкости, которой можно было бы избежать приведением ссылок на статьи процессуального законодательства, ряд процессуальных действий участников процесса не может быть безошибочно истолкован правоприменителем. К таким случаям относится, например, ст. 24 проекта № 191584-4, ч. 1 которой предусмотрен порядок подачи жалобы на судебное решение "в окружной (флотский) военный суд через судью, вынесшего указанное постановление". Однако не ясно, как это может быть сделано военнослужащим, находящимся "под дисциплинарным арестом".

Спорно урегулированы обстоятельства, исключающие производство по материалам о применении к военнослужащим дисциплинарного ареста, которые приводятся как в проекте № 191576-4 (ч. 1 предлагаемой ст. 283 и др. Федерального закона "О статусе военнослужащих"), так и в проекте № 191584-4 (например, в его ст. 5). В этой связи следует высказать серьезное возражение относительно того, что предложенная регламентация вопросов применения к военнослужащим дисциплинарного ареста чрезмерно разбросана по источникам правового регулирования, в связи с чем неизбежны множественные противоречия, дублирование и не оправданная конкуренция правовых норм.

Спорным является и перечень доказательств, приведенный в п. 3 ст. 283 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в проекте № 191576-4), который противоречит нашедшей отражение в актах процессуального законодательства теории доказательств, выделяющей как собственно доказательства - фактические данные (сведения), так и их источники - материальные носители информации, к которым относятся протоколы, показания, вещественные доказательства и т.д. Но, главное, этот список не согласуется с положениями проекта № 191584-4, ч. 12 ст. 5 которого к доказательствам, не требующим дополнительного подтверждения (вопреки теории доказательств), относит, в частности, данные, полученные в результате ранее проведенной ревизии, не упомянутые в проекте № 191576-4.

Наряду с обильным применением усмотрения правоприменителей, допускаемого предусмотренными проектами правовыми нормами, нельзя не отметить также, что сконструированы они на основе множества оценочных понятий и даже предположений. Например, ряд полномочий субъектов дисциплинарного производства определяется наличием необходимости (по-видимому, "производственной", относящейся к отправлению военной службы): продление срока досудебного производства (ч. 5 ст. 5), принятие решений при подготовке к судебному рассмотрению материалов (ст. 10), оглашение "иных материалов" судьей "при продолжении судебного заседания" (ч. 2 ст. 18 проекта № 191584-4).

VI. Помимо несогласованности представленных в одном блоке законопроектов - относительно доказательств и доказывания обстоятельств совершенного военнослужащим дисциплинарного проступка (административного правонарушения) и т.д. - они содержат и более существенные противоречия, наносящие ущерб их системному единству правового регулирования, а также нарушающие равенство граждан перед законом и судом.

Так, согласно ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в том числе, в редакции проекта № 191576-4) специальный порядок привлечения к ответственности за совершение административного правонарушения должен применяться не только к военнослужащим (гражданам, призванным на военные сборы), но и "к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации". Между тем порядок назначения дисциплинарного ареста в остальной части данного законопроекта и сопровождающих его проектов того же блока предусмотрен только для военнослужащих. Иные лица из числа названных в законопроекте не упоминаются. Тем самым по сравнению с военнослужащими, служащие федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, поставлены в более выгодные условия, поскольку, находясь за рамками общей процедуры привлечения к ответственности, они не охвачены и специальным порядком.

Системное единство правового регулирования нарушается и ч. 2 ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в редакции данного законопроекта), где приводятся процессуальные положения, регулируемые разделом IV, а по вопросам подведомственности - разделом III Кодекса.

Пренебрежение отраслевой принадлежностью норм правового регулирования усматривается, в частности, во внесении множественных изменений в главу III "Обязанности и ответственность военнослужащих" Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции проекта № 191576-4), дополненную двенадцатью новыми статями, которые содержат (нередко одновременно) нормы и материального (ст. 282, 286, 287, 289), и процессуального права (ст. 283, 286, 289, включая исполнительное производство (ст. 285, 288, 289).

С учетом того, что отраслевой характер правового регулирования не соблюдается и в двух других проектах, предложенная в этом блоке регламентация значительно затруднит правоприменительную деятельность, чем будут обусловлены множественные нарушения прав человека.

Изложенные обстоятельства позволяют обратить внимание на необходимость существенной доработки законопроектов в целях приведения их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и действующим кодифицированным законодательством.

Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации
9 декабря 2005 года