Российский государственный университет им. И

1   ...   9   10   11   12   13   14   15   16   ...   23

Американская дипломатия и создание Организации Объединенных Наций:

в поисках нового миропорядка


В статье рассматривается роль Соединенных Штатов Америки в разработке Устава и создания Организации Объединенных Наций. Делая ставку на создание международной организации как ведущего элемента послевоенного устройства, США стремились реализовать свои национальные интересы, преодолеть сопротивление «изоляционистов», а также сделать мир управляемым и предсказуемым. Существенное воздействие на позицию Соединенных Штатов в данном вопросе оказала внутриполитическая ситуация, администрация Ф. Рузвельта была вынуждена идти на компромиссы для того, чтобы разработать модель, которую бы утвердил Конгресс.


Создатели ООН выбрали средний путь между тем, который

предлагали циники, утверждающие, что война будет всегда,

и вариантом тех, кто мечтал об идеальном мировом порядке.

А. МакЛэйш


На протяжении последних шестидесяти лет Соединенные Штаты играли важнейшую роль в мировой политике. Лидирующие позиции США во многом обусловлены глобальными изменениями, которые произошли вследствие Второй мировой войны. Именно в ходе этого мирового конфликта администрации Ф. Рузвельта удалось потеснить изоляционистов и создать идеологические, стратегические и экономические предпосылки для активной внешнеполитической деятельности Соединенных Штатов. Американская правящая элита осознавала, что война дает стране уникальный шанс повлиять на контуры будущего послевоенного миропорядка и занять лидирующие позиции в мировой политике.

Американская дипломатия оказала существенное влияние на складывание ялтинско-потсдамского миропорядка, а также на процесс формирования международных институтов, которые до сих пор являются частью современного мироустройства. Соединенные Штаты сыграли ведущую роль в учреждении Организации Объединенных Наций (ООН)  всемирной универсальной межправительственной организации.

Почему именно США инициировали и активно содействовали созданию международной организации? Какова была позиция администрации Ф. Рузвельта по вопросу о роли международной организации в послевоенном миропорядке? Какие интересы преследовали США, учреждая Организацию Объединенных Наций? В настоящей статье предпринимается попытка ответить на эти вопросы.

История учреждения ООН для многих российских исследователей является лишь незначительным эпизодом в дипломатии периода Второй мировой войны. Большинство учебников лишь вскользь упоминают о конференции в Сан-Франциско и о подписании Устава Организации. Однако обращение к источникам и зарубежной литературе, прежде всего американской, показывает, что в США вопрос о создании международной организации был неразрывно связан с проблемами послевоенного устройства мира и предотвращения мировой войны. Эта «идеалистическая» тенденция появилась еще после Первой мировой войны, когда американская дипломатия выдвинула предложение о создании Лиги Нации. Инициатива В. Вильсона основывалась, с одной стороны, на идеалистическом представлении о том, что такая организация сможет решить глобальные проблемы, с другой стороны, на реалистическом стремлении президента минимизировать влияние изоляционистов и вывести США в ранг мировых держав.

В. Вильсон первым попытался доказать, что взаимозависимость может быть более продуктивной и эффективной, чем независимость в «блестящей изоляции». Но большая часть политической элиты США не восприняла эту идею и Конгресс, отказавшийся ратифицировать Статут Лиги Наций, разрушил надежды В. Вильсона на создание новой и эффективной системы поддержания мира.

Печальный опыт В. Вильсона, провал Лиги Наций, не сумевшей предотвратить начало новой войны, а также анализ комплекса причин, которые породили мировой конфликт, стали определяющими факторами, повлиявшими на стратегию администрации Ф. Рузвельта по вопросу о послевоенном устройстве и роли международной организации в будущем миропорядке.

Также значительную роль в определении стратегии американской дипломатии сыграла позиция Ф. Рузвельта, который всегда был сторонником создания международной организации. А. Хисс назвал Ф. Рузвельта «отцом – основателем ООН», одержимым идеей международной организации⁷¹⁸. Весь процесс разработки планов послевоенного мироустройства был замкнут на президента: все проекты направлялись президенту, ему же лично докладывал К. Хэлл, координировавший этот вопрос в Госдепартаменте.

Для Ф. Рузвельта решение о необходимости создания международной организации стало логическим продолжением идей В. Вильсона, а также результатом твердого убеждения, выработанного еще в дебатах 1930-х гг., что для поддержания мира необходимо предотвращать развитие конфликтов⁷¹⁹. В отличие от В. Вильсона Ф. Рузвельт был сторонником более прагматичного подхода к международным организациям, считая, что, будучи их членом, США смогут обеспечивать порядок в «проблемных зонах» и способствовать расширению своего влияния. Он был приверженцем идеи объединения великих держав, поддерживающих порядок среди малых государств⁷²⁰.

Таким образом, Ф. Рузвельт рассматривал создание международной организации и основанной на ней системы коллективной безопасности как наиболее вероятный, реализуемый вариант обеспечения национальных интересов Соединенных Штатов. Также как и когда-то В. Вильсон, Рузвельт защищал проект учреждения ООН для того, чтобы окончательно покончить с изоляционистами и создать предпосылки для трансформации мира на основе либеральных ценностей.

Более того, Ф. Рузвельт был убежден, что именно разобщенность мировых держав в условиях мирового экономического кризиса, неспособность преодолеть его катастрофические социальные и политические последствия стали основной причиной Второй мировой войны. Именно поэтому и необходимо создание всемирной международной организации как одного из элементов послевоенного миропорядка, способной преодолеть разобщенность и выработать стратегию решения глобальных проблем.

Изначально для американской позиции в вопросе о создании международной организации очень сильна внутриполитическая и идеологическая составляющая. Что касается практической работы, то США первыми из стран антигитлеровской коалиции преступили к разработке планов создания будущей ООН.

Уже осенью 1939 г. в Госдепартаменте в обстановке строжайшей секретности создается группа по разработке плана глобальной безопасности⁷²¹. На заседаниях группы обсуждались различные проекты послевоенного урегулирования. В работе принимали участие как эксперты по международному праву и международным отношениям, так и высокопоставленные чиновники Госдепартамента. Причем практически сразу началась борьба за лидерство в разработке этого вопроса между К. Хэллом и заместителем Госсекретаря С. Уэллесом. Госсекретарь стремился полностью подчинить процесс себе, а Уэллес, пользуясь доверительными отношениями с президентом, хотел замкнуть процесс на себя.

На начальном этапе Ф. Рузвельт стремился сохранить в тайне разработку проектов, опасаясь, что подобная работа может вызвать критику изоляционистов. В администрации Ф. Рузвельта опасались вызвать в Сенате неуместные ассоциации с Лигой Наций. В апреле 1940 г. группа сформулировала самые общие положения по вопросу о послевоенном порядке. В них в частности говорилось о необходимости создания специального органа, объединяющего великие державы, в распоряжение которого передаются международные силы по поддержанию мира⁷²².

На высшем уровне вопрос о создании новой международной организации впервые был поставлен в августе 1941 г. во время совместной конференции Ф. Рузвельта и У. Черчилля в Арджентии. Президент США предложил образовать англо-американские «полицейские силы» для обеспечения стабильности в послевоенном мире. Более широкая организация безопасности могла возникнуть, по его мнению, лишь спустя 15-20 лет после окончания войны⁷²³. Данная концепция в измененном варианте легла в основу работы по определению структуры будущей Организации.

Важным этапом в разработке основ будущего миропорядка стало подписание Атлантической хартии. Хотя фраза о создании международной организации по поддержанию мира не была включена в документ, но необходимость новой системы безопасности косвенно подтверждалась в тексте. В хартии целью союзников провозглашалось установление справедливого и безопасного миропорядка в послевоенный период. В документе в качестве целей ведения войны со странами оси провозглашалось создания более справедливого миропорядка, основанного на принципе сотрудничества, свободы совести, права на самоопределения, свободы торговли, экономического и социального развития. Эти принципы отражали либеральные, демократические ценности, разделяемые частью американской элиты.

Положения Атлантической хартии получили одобрение 26 государств. Подписание хартии и Декларации Объединенных Наций стало важным этапом в борьбе с изоляционизмом и свидетельствовало о росте влияния сторонников активного участия США в послевоенном урегулировании.

Таким образом, в начале 1942 г. появились политические предпосылки для систематической работы по проблеме послевоенного мироустройства. В это время заместитель Госсекретаря С. Уэллес, воспользовавшись отсутствием Государственного секретаря К. Хэлла, сформировал консультативный комитет по послевоенной внешней политике. В рамках этого органа были созданы подкомитеты по международным политическим отношениям, территориальным и колониальным проблемам, международным экономическим отношениям, вооружению и свободе морей, а позже и международной организации⁷²⁴. С. Уэллес пригласил в консультативный комитет как представителей Госдепартамента (Л. Пасвольский, Х. Ноттер) и администрации (Б. Коэн, Д. Найлс), так и влиятельных представителей общественности (И. Бован, Н. Дэвис)⁷²⁵. Стремясь заручиться поддержкой Конгресса, он попытался наладить неформальный канал связи между администрацией и Капитолийским холмом. Для этого С. Уэллес попросил присоединиться к работе комитета У. Остина – видного сторонника интервенизма среди республиканцев, а также Т. Коннели – демократа, возглавлявшего сенатский комитет по международным отношениям.

Ф. Рузвельт, который находился в тесных дружеских отношениях с С. Уэллесом, предоставил ему возможность самостоятельно определять направление работы комитета. Президент сформулировал задачу консультативного комитета следующим образом « разработка различных вариантов решения проблем»⁷²⁶.

Заседания комитета проходили в обстановке секретности, так как администрация не желала обнародовать свои планы раньше времени. Но С. Уэллес считал, что в любом случае реализация проекта организации должна начаться еще до окончания войны для того, чтобы избежать повторения ошибок В. Вильсона.

Материалы комитета свидетельствуют о том, что все члены комитета основывали свой анализ исходя из презумпции победы союзников и продолжения их сотрудничества после войны. Однако одни эксперты считали, что в основе будущего мира должен лежать союз между Британией и США, другие – что необходимо создание всеобщей организации мира.

В апреле 1942 г. Уэллес попытался объединить различные подходы в первом оформленном проекте. Он считал, что в структуре международной организации должен существовать орган, представляющий всех членов и небольшой по составу «исполнительный комитет». По его замыслу в комитете должны доминировать страны «большой четверки» - США, Великобритания, СССР и Китай. Кроме того, проект предусматривал создание региональных комитетов по безопасности, т.е. Уэллес был уверен, что региональный подход к проблеме поддержания мира не только более эффективен, но и полностью отвечает интересам Соединенных Штатов. По его мнению, такой принцип позволил бы первоначально рассматривать споры на региональном уровне, а затем передавать их на рассмотрение исполнительного комитета, что позволит великим державам сохранить влияние в зонах своей ответственности. Участники комитета обсудили проект и продолжили свою работу.

Однако вскоре после возвращения в Вашингтон К. Хэлла борьба между Госсекретарем и С. Уэллесом возобновилась. Консультативный комитет был распущен, но подкомитеты продолжили деятельность. Госсекретарь рассчитывал, что тем самым он подорвет влияние С. Уэллеса, однако последний, продолжая руководить подкомитетом по политическим делам, сохранил ведущие позиции в разработке проектов послевоенного миропорядка. В июле 1942 г. Уэллес возглавил подкомитет по международной организации, созданный для детального обсуждения проекта будущей всемирной организации⁷²⁷.

Бурная деятельность С. Уэллеса чрезвычайно раздражала К. Хэлла, который не имел возможности контролировать полностью процесс разработки послевоенной стратегии США. Отношения между ними стремительно ухудшались. Наметились и разногласия относительно проектов будущей международной организации. Госсекретарь выступил с критикой идеи Уэллеса о включении региональных советов в структуру организации и стал последовательно отстаивать принцип универсальности. Помимо К. Хэлла сторонниками учреждения универсальной организации были Г. Уоллес и В. Уиллки.

В начале 1942 г. сам Ф. Рузвельт не был полностью уверен, в каком именно направлении необходимо двигаться. В тот период времени основное внимание президент уделял отношениям между союзниками и ситуации, сложившейся на фронтах. Ф. Рузвельт, разделяя во многом идею глобальной перестройки системы международных отношений, понимал, что структура и задачи будущей всемирной организации должны быть приемлемы как для союзников, так и для Сената. Без участия союзников невозможно было создать представительную организацию, а без одобрения Сената невозможно было участие США в подобном международном институте.

Исходя из этих соображений президент в официальных выступлениях, прежде всего, подчеркивал важность сохранения единства союзников после войны и необходимость создания эффективной системы коллективной безопасности. Если первоначально Ф. Рузвельт полагал, что стабильность в послевоенном мире может быть обеспечена американо-британским союзом, то по ходу войны ему стало понятно, что необходимо более широкое объединение США, Великобритании, СССР и Китая. В мае 1942 г. Ф. Рузвельт на встрече с В. Молотовым изложил свое видение будущей организации как «четырех полицейских», поддерживающих стабильность в мире. Т.е. залогом эффективности организации американский президент считал сотрудничество между крупнейшими государствами.

Эта идея нашла воплощение в очередном предварительном проекте будущей международной организации, разработанном в подкомитете в декабре 1942 г. Структура организации должна была состоять, согласно проекту из нескольких органов. Во-первых, «Исполнительного комитета», представляющего «большую четверку». Во-вторых, «Всеобщего совета», включающего всех членов, также в рамках организации предусматривалось создание региональных комитетов и Комиссии по всеобщей безопасности и вооружению⁷²⁸. Кроме того, в проекте содержалось предложение об учреждении Международного суда, Международной организации труда, Международной организации здравоохранения и социального обеспечения, Экономической комиссии и Комиссии по международным валютным отношениям. Фактически данная инициатива предусматривала «комплексный» подход к проблеме. С. Уэллес предлагал создать совершенно новый послевоенный миропорядок путем учреждения международных институтов, регулирующих все важнейшие аспекты международных отношений: от поддержания мира до экономики и культурного сотрудничества. Содержание этого смелого проекта было известно немногим. На публике озвучивалась, прежде всего, идея объединения держав для предотвращения мирового конфликта.

Процесс разработки планов создания международной организации активизировался в 1943 г. после стратегических побед на основных фронтах, а также появления освобожденных территорий⁷²⁹. В январе 1943 г. перед встречей в Касабланке С. Уэллес доложил Ф. Рузвельту основные результаты работы подкомитета, а в начале марта 1943 г. представил ему детальный план будущей ООН, разработанный на основе декабрьского варианта. Именно этот проект Ф. Рузвельт представил А. Идену и предложил обсудить в Форин Офисе. По этой причине в британском внешнеполитическом ведомстве сделали вывод о том, что мнения президента и С. Уэллеса – практически идентичны⁷³⁰. Таким образом, ранней весной 1943 г. были одобрены основные положения американского проекта. Госдепартамент имел огромный задел в этом направлении, и англичане волей-неволей были вынуждены следовать уже продолженным американцами путем. У. Черчилль также выступил за создание региональных советов наряду с всемирным советом, объединяющим великие державы. В этой ситуации Ф. Рузвельт стал еще больше склоняться к идее учреждения организации на основе принципа регионализма.

В апреле 1943 г. в «Сэтедей Ивнинг Пост» с одобрения Рузвельта опубликована статья Ф. Дэвиса, излагающая взгляды президента США на будущую организацию⁷³¹. Согласно статье структура организации должна включать две комиссии по безопасности. Первая комиссия в составе США, Британии и СССР должна нести ответственность за сохранение мира в Европе; вторая, с участием Китая – поддерживать стабильность в Азии. Также предусматривалось, что монополия на применение силы и обладание крупными армиями должна принадлежать «Большой четверке», а остальные страны должны разоружиться. Данный проект стал своеобразным компромиссом. В нем сочеталась концепция «четырех полицейских» и региональный подход.

Одобрение регионального подхода президентом означало усиление позиций С. Уэллса. Убежденный в необходимости более активных действий, в т.ч. и по подготовке общественного мнения, Уэллес, начинает делать публичные заявления о будущем миропорядке и делать «утечки» информации без одобрения Госсекретаря. Весной 1943 г., действуя абсолютно самостоятельно, он даже попытался организовать обсуждение в Сенате вопроса об учреждении международной организации. «Самодеятельность» С. Уоллеса привела в ярость Госсекретаря и не нашла поддержки у президента. Ф. Рузвельт считал, что в этом вопросе необходимо держать Конгресс на «безопасном расстоянии».

Летом 1943 г. противостояние между К. Хэллом и С. Уэллесом достигло апогея. В июле 1943 г. К. Хэлл распустил все подкомитеты по послевоенному планированию. Из-за интриг Государственного секретаря Уэллес в конце августа 1943 г. был вынужден уйти в отставку. С этого момента процесс разработки планов послевоенного миропорядка и структуры будущей международной организации полностью переходит под контроль К. Хэлла.

Теперь важнейшая задача Госсекретаря заключалась в том, чтобы убедить Ф. Рузвельта в несостоятельности включения региональных советов в структуру международной организации. К. Хэлл считал универсалистский подход более эффективным. По его мнению, создание региональных группировок подорвет международный порядок, так как каждая великая держава будет доминировать в своих регионах и реальных предпосылок к глобальному сотрудничеству так и не будет создано.

Уже осенью К. Хэллу удалось убедить Ф. Рузвельта в необходимости создания универсальной международной организации, основанной на всеобщем представительстве. Рузвельт осознавал, что эффективный послевоенный мировой порядок будет возможен только при сохранении сотрудничества между союзниками и крупнейшими государствами на самой широкой основе, но при этом настаивал на сохранении инициативы за большой четверкой. Летом 1943 г. наметился коренной перелом в войне, Ф. Рузвельт и К. Хэлл понимали, что сложилась благоприятная ситуация для активизации работы по созданию Организации. Они решили, что необходимо завершить процедуру ее учреждения еще до окончания вооруженных действий. Поэтому уже летом 1943 г. в администрации Рузвельта инициируют процесс согласования проекта будущей организации союзниками по антигитлеровской коалиции.

Для того, чтобы реализовать свой проект, американцам необходимо было достичь компромисса с британской стороной, отстаивавшей принцип создания региональных организаций. На Квебекской конференции Ф. Рузвельт убедил премьер-министра Великобритании поддержать концепцию всемирной универсальной организации. К тому времени У. Черчилль уже осознал, что наладить тесное сотрудничество с СССР не удастся, а в таких условиях региональная организация не могла быть эффективна. Именно поэтому У. Черчилль отказался от регионального принципа и поддержал предложение Ф. Рузвельта. Соглашаясь на американский вариант, Черчилль стремился вовлечь США в европейские дела. В тексте декларации, принятой по итогам конференции, говорилось о необходимости скорейшего создания всеобщей международной организации по поддержанию мира и безопасности, основанной на принципе суверенного равенства всех наций и открытой для всех больших и малых государств⁷³².

Решимость США и его союзников создать международную организацию мира была закреплена на Московской конференции в октябре 1943 г. Стороны также договорились начать совместные консультации по разработке проекта будущей организации. В ноябре 1943 г. на Каирской конференции Китай дал согласие на участие в переговорном процессе по учреждению международной организации.

На Тегеранской конференции Ф. Рузвельт изложил И. Сталину свое видение будущей международной организации, в которой США, СССР, Великобритания и Китай играют в мире роль 4 полицейских⁷³³. Предполагалось, что на этих странах будет лежать главная ответственность по поддержанию мира и действиям в случае угрозы безопасности. Рузвельт пояснил, что СССР и Великобритания могли бы предоставить сухопутные войска для полицейских сил, а США – военно-морские и воздушные соединения⁷³⁴. Сталин проявил большой интерес к этому вопросу и отметил, что СССР придает большое значение эффективным мерам по предотвращению агрессии⁷³⁵.

Таким образом, к концу 1943 г. союзники обменялись мнениями о роли и структуре будущей организации, причем очевидно было определенное сходство взглядов. Наиболее четко оно проявлялось в том, что основная задача такой организации – поддерживать международный мир, опираясь на объединенные вооруженные формирования.

Анализ событий показывает, что осенью 1943 г. США удалось запустить процесс создания организации на уровне межсоюзнических отношений, а также инициировать интенсивные переговоры о будущем организации. Фактически союзники согласились с мнением США, что одним из элементов послевоенного миропорядка должна стать международная организация по поддержанию мира.

Этот внешнеполитический прорыв сопровождался важной внутриполитической победой администрации Ф. Рузвельта. В течение лета 1943 г. шли активные консультации администрации президента с Конгрессом. В итоге осенью 1943 г. Конгресс одобрил резолюции, поддерживающие создание международной организации с механизмом поддержания справедливого и длительного мира⁷³⁶. Администрация Ф. Рузвельта заручились поддержкой законодательной власти. Это удалось благодаря тому, что администрация смогла убедить конгрессменов в необходимости продолжения сотрудничества союзников в деле предотвращения конфликтов, сделав основной акцент на безопасность и защиту национальных интересов.

В конце 1943 г. в Госдепартаменте активизировалась работа по окончательному оформлению позиции США. Вернувшись с Тегеранской конференции, Ф. Рузвельт решил наметить основные положения Устава будущей организации. Л. Пасвольский 29 декабря 1943 г. представил президенту проект, согласно которому организация должна возглавляться небольшим исполнительным комитетом, в котором большая четверка наделена правом вето⁷³⁷. Исполнительный комитет фактически представлял собой сочетание двух органов из предыдущих проектов – исполнительного совета и «полицейского комитета» четырех держав.

В предложениях Л. Пасвольского предусматривалось также создание форума всех членов – Генеральной Ассамблеи, Секретариата и Всемирного Суда. В проекте признавалось право других государств, помимо «большой четверки» участвовать в решении важнейших вопросов, а также наделение Ассамблеи широким кругом полномочий. Этот проект означал перенесение принципа универсальности с членства на функции и цели будущей организации. Фактически начался отход от ограниченной концепции диктата четырех полицейских в сторону предоставления большего участия малым странам.

В начале февраля 1944 г. Ф. Рузвельт разрешил К. Хэллу использовать проект Л. Пасвольского как основу американского предложения, представляемого на рассмотрение союзников⁷³⁸. В посольства СССР и Великобритании в Вашингтоне 19 февраля 1944 г. направлен перечень вопросов по проблеме создания международной организации. С апреля 1944 г. начались активные консультации Госдепартамента по данному вопросу с неправительственными организациями США и массированная подготовка общественного мнения. Учитывая опыт В. Вильсона, администрация Ф. Рузвельта придавала большое значение пропаганде идеи создания организации мирового порядка, а также стремилась заручиться поддержкой республиканцев в Конгрессе⁷³⁹.

В июне 1944 г. Госдепартамент обратился к Великобритании и СССР с предложением начать совместную работу по подготовке конференции по разработке Устава будущей организации. В августе 1944 г. США, Великобритания и СССР обменялись меморандумами о планах будущей организации для определения круга вопросов, которые должны были обсуждаться на конференции в Думбартон-Окс.

На конференции представителей СССР, США, Великобритании и Китая в Думбартон-Окс (21 августа – 28 сентября 1944 г.) в основу обсуждения были положены американские предложения, как наиболее проработанные⁷⁴⁰. Примерная общность предварительных документов участвовавших в переговорах стран, а также всеобщее убеждение в необходимости создания международной организации⁷⁴¹, позволили достаточно быстро договорится о структуре будущей Организации Объединенных Наций. Были определены функции и состав основных органов организации: Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Международный Суд, Экономический и социальный Совет и Секретариат. Хотя положения Устава об Экономическом и Социальном совете, а также Совете по Опеке были согласованы сторонами лишь в общих чертах.

Первоначально на конференции делегация СССР выступила против включения социальных и экономических вопросов в сферу деятельности организации. По свидетельству А.А. Рощина в Москве опасались, «что расширение функций организации приведет к смешению сферы внешней политики и внутренних дел каждого государства»⁷⁴² Позднее советская делегация пошла на уступки в этом вопросе, согласившись на наделение будущей организации универсальными функциями.

Ведущая роль в организации и в системе безопасности закреплялась за великими державами. Основным компонентом системы должен был стать Совет Безопасности, в распоряжении которого должны находиться вооруженные силы. Американская делегация выступила с предложением сделать Бразилию постоянным членом Совета Безопасности для того, чтобы соблюсти принцип справедливого географического представительства. Тем самым США рассчитывали заручиться поддержкой латиноамериканских стран, которые составляли большинство на учредительной конференции. Эта инициатива не нашла поддержки, но стороны согласились предложить Франции место постоянного члена Совета.

В Госдепартаменте не ожидали, что советская делегация согласится с большинством формулировок, предложенными США на встрече в Думбартон-Оксе. На конференции державам не удалось принять окончательного решения лишь по нескольким важным вопросам – процедуре голосования в Совете Безопасности и составе первоначальных членов Организации.

Наибольшую сложность представляла проблема применения права «вето». СССР выступал за распространение права «вето» на все решения Совета Безопасности, включая процедурные вопросы. США настаивали на том, чтобы постоянные члены Совета Безопасности не участвовали в голосовании, в случае рассмотрения спора, стороной которого они являлись. Американцам необходимо было добиться принятия данной формулировки в связи с внутриполитическими проблемами. В виду мощной критики со стороны оппозиции, администрация Ф. Рузвельта вынуждена была отстаивать формулировку, ограничивающую право «вето». В противном случае существовала большая вероятность того, что Конгресс не ратифицировал бы Устав, наделяющий членов Совета Безопасности неограниченными правами, что ставило под вопрос весь проект международной организации⁷⁴³.

Что касается вопроса о составе членов ООН, то Ф. Рузвельт считал, что претензии СССР на включение в Организацию пятнадцати советских республик  попытка И. Сталина выторговать наиболее благоприятные условия⁷⁴⁴.

Несмотря на то, что союзники не смогли решить ряд важных проблем, в Госдепартаменте и администрации Ф. Рузвельта высоко оценили результаты конференции. В целом настрой был достаточно оптимистичный. С октября 1944 г. администрация Ф. Рузвельта инициировала беспрецедентную кампанию в прессе по поддержке идеи создания Организации Объединенных Наций. В общественные организации было разослано около 200 000 копий проекта Устава ООН, разработанного на конференции в Думбартон-Оксе⁷⁴⁵. По радио и в печати активно разъяснялось американскому населению, почему Соединенным Штатом необходимо участвовать в создании ООН. Таким образом, в конце 1944 г. в США началось подготовка общественного мнения к принятию идеи международной организации.

Летом и осенью 1944 г. при активном участии Соединенных Штатов началось создание других международных институтов, призванных регулировать отношения между государствами в неполитических сферах. На конференции в Бреттон-Вудсе были учреждены ключевые инструменты экономической стабилизации международной системы  Международный Валютный Фонд и Банк Реконструкции и Развития. А в ноябре 1944 г. создана Международная Организация Гражданской Авиации. Таким образом, еще до учреждения всемирной международной организации началась работа по созданию специализированных агентств, выполняющих конкретные, прикладные функции. Тем самым подчеркивалось, что цель союзников заключается в создание эффективной международной организации, основная задача которой – подержание мира.

Вопрос о составе и правилах голосования в Совете Безопасности решался на Ялтинской конференции в феврале 1945 г. Союзники одобрили американский проект – так называемую «ялтинскую формулу»⁷⁴⁶ Она предусматривала, что «право вето» не должно применятся при решении процедурных вопросов. Страна, являющаяся одной из сторон конфликта, должна воздержаться от голосования при принятии решений, касающихся мирного урегулирования споров⁷⁴⁷. Таким образом, были соблюдены как интересы СССР, выступавшего за применение принципа единогласия при решении вопроса об угрозе мира, и учтен «исключительно важный для народа Соединенных Штатов принцип справедливости для всех членов организации»⁷⁴⁸ С принятием формулы голосования завершился этап предварительной работы создания международной организации.

В США результаты Ялтинской конференции получили поддержку прессы и общественного мнения, сопротивление изоляционистов было окончательно сломлено. Президент Ф. Рузвельт, обращаясь 1 марта 1945 г. к Конгрессу заявил, что «принятие Устава ООН поможет предотвратить агрессию, но, как и американская конституция, Устав не безупречен»⁷⁴⁹ После утверждения «ялтинской формулы» с новой силой началась кампания в поддержку ООН, которую возглавили А. Мак Лейш и А. Стивенсон, а также подготовка к учредительной конференции в Сан-Франциско. Ф. Рузвельт рассматривал учредительную конференцию как пик карьеры и логическое завершение «своего проекта».

Однако судьба распорядилась иначе. Смерть американского президента стала неожиданным препятствием на пути реализации проекта ООН. Его преемник, Г. Трумэн не воспринимал идею международной организации с таким энтузиазмом. Более того, он фактически не принимал участие в подготовке Устава и не знал о многих неофициальных договоренностях, которые были достигнуты И. Сталиным и Ф. Рузвельтом.

Проведение Англией и США переговоров с генералом К. Вольфом без участия СССР, сохранение разногласий по польскому вопросу, нерешенность проблемы о предоставлении места для Белоруссии (БССР) и Украины (УССР) в создающейся организации привели к первому «похолодание» советско-американских отношений. Это поставило под угрозу созыв конференции. И. Сталин не хотел посылать представительную делегацию в Сан-Франциско. Серьезную проблему для США также представляли латиноамериканские страны, которые настаивали на приглашении Аргентины для участия в конференции, а также на наделении Генеральной Ассамблеи более широкими полномочиями.

Г. Трумэн, понимая, сколько уже было инвестировано в проект ООН как в политическом, так и финансовом плане, принял решение смягчить свою позицию по отношению к СССР. Только после направления специального запроса со стороны Г. Трумэна и У. Черчилля на имя Сталина в Кремле решили, что В.М. Молотов должен встретиться с новым президентом США и поехать в Сан-Франциско⁷⁵⁰.

Еще до открытия учредительной конференции между СССР и США возникли трения по вопросу об участии в ее работе Украины и Белоруссии. Делегации УССР и БССР дожидались в Сан-Франциско официального приглашения. Представители Латинской Америки требовали пригласить на конференцию Аргентину, а иначе отказывались голосовать за допуск Украины и Белоруссии. В.М. Молотов отказался пойти на такую сделку и проголосовал против приглашения Аргентины. Только под нажимом США, «в качестве знака доброй воли», латиноамериканские страны 27 апреля проголосовали за приглашение Украины и Белоруссии.

Соединенные Штаты использовали все имеющиеся ресурсы для того, чтобы проект Устава, согласованный союзниками на конференции в Думбартон-Окс и на встрече в Ялте бы принят. Активно «пробивая» проект международной организации, Соединенные Штаты оказались в непростом положении. Госдепартамент любой ценой должен был добиться утверждения документа, при этом нельзя было допустить радикального изменения Устава.

Это обстоятельство делало американскую позицию в определенном смысле уязвимой, поэтому в администрации предприняли все возможные меры для предотвращения «неудобных» инициатив. ФБР собирало сведения о работе лоббистских групп, выступающих против ООН, спецслужбы прослушивали переговоры большинства делегаций, прибывших на конференцию⁷⁵¹.

Особое внимание Госдепартамент уделял обсуждению на конференции положений, связанных с деятельностью Совета Безопасности в области поддержания мира и применением права «вето». Несмотря на то, что в Ялте была согласована формула голосования в Совете Безопасности, ряд латиноамериканских стран выступил против права «вето». Но в итоге союзникам удалось отстоять принцип единогласия.

Более серьезную проблему для США представляла позиция СССР. На конференции Молотов заявил, что право «вето» может быть использовано и при голосовании, определяющем статус вопроса повестки дня (процедурный или не процедурный вопрос). Советская сторона считала, что «вето» может применяться и для блокирования дискуссии в Совете Безопасности. В Вашингтоне расценили эту позицию как попытку ограничить возможности Совета Безопасности. В Госдепартаменте полагали, что право «вето» должно использоваться только для блокирования принудительных мер против одного из постоянных членов Совета Безопасности.

Таким образом, противоречия возникли не по поводу отмены права «вето», а по вопросу о пределах его использования⁷⁵². Однако любое изменение в толковании права «вето» могло привести к провалу голосования по Уставу ООН в Конгрессе. Для выработки компромисса потребовалось личная встреча Г. Гопкинса, А.Гарримана с И. Сталиным, которая состоялась 6 июня 1945 г. Сталин согласился, что право «вето» не должно быть использовано для блокирования любой дискуссии в Совете. СССР, Англия, США и Франция 7 июня 1945 г. обнародовали совместное заявление, в котором указывалось, что на основе принципа единогласия постоянных членов, Совет Безопасности будет действовать только в отношении непроцедурных решений. Большинство участников конференции 22 июня 1945 г. проголосовало за принятие разработанной в Ялте формулы голосования в Совете Безопасности.

В целом структура Организации, определенная великими державами на встрече в Думбартон-Оксе, не претерпела значительных изменений по результатам конференции в Сан-Франциско. Соединенным Штатам удалось добиться своей цели  не допустить радикальных изменений согласованного «большой тройкой» Устава Организации. Но трудности, с которыми столкнулась американская дипломатия на конференции при рассмотрении уже согласованных вопросов, а также факт неоднократного обращения напрямую к И. Сталину, свидетельствуют о том, что былое единство союзников исчезло. Стороны балансировали на грани, шантажируя срывом конференции, они пытались добиться новых уступок. В это связи примечательно наблюдение одного из советских делегатов А.А. Рощина, который отметил, что уже «в конце работы конференции чувствовалось наступление «холодной войны»»⁷⁵³

Администрация Трумэна стремилась «выжать» максимум из своего дипломатического успеха. Церемония подписания Устава ООН, организованная лучшими специалистами Голливуда, должна была символизировать триумф Соединенных Штатов. Президент Г. Трумэн, прибывший в Сан-Франциско на последнее заседание конференции, заявил: «Устав Организации Объединенных Наций, который вы только что подписали, является прочной основой, на которой мы можем построить лучший мир. Этот акт войдет в историю. После победы в Европе и в ожидании окончательной победы в этой самой разрушительной из всех войн, мы одержали победу над самой войной... Вместе с этим Уставом для всего человечества открывается надежда на наступление такого времени, когда все достойные его представители получат возможность жить так, как это подобает свободным людям»⁷⁵⁴ Президент США провозгласил ООН центром своей международной политики, подчеркнув, что именно с участием в организации связаны надежды на мирное будущее.

Уже через месяц, 28 июля 1945 г., Сенат подавляющим большинством голосов (за  89; против  2) одобрил Устав ООН, а 24 октября того же года, после ратификации Устава большинством государств-членов, Организация официально начала свою работу.

Создание Организации Объединенных Наций стало возможным благодаря уникальному стечению обстоятельств, сложному сочетанию личностного фактора и расстановки сил на мировой арене. Учреждение этой организации – результат целенаправленной деятельности американской дипломатии. Многие политики уже в то время воспринимали этот проект как проявление идеализма в духе идей Вильсона, или, еще хуже, как проявление «американского лицемерия», как попытку США замаскировать свою имперскую политику.

На наш взгляд, Ф. Рузвельт решил сделать международную организацию одним из элементов послевоенного устройство по другим причинам. Мотивация американцев представляла собой сочетание стремления реализовать национальные интересы, внутриполитических соображений, направленных на преодоление влияния изоляционистов, а также желания создать международные нормы и институты, которые могли бы сделать мир более предсказуемым. Учреждение международной организации, по замыслу архитекторов ООН, неизменно должно было привести к формированию системы согласованного регулирования международных отношений на надгосударственной основе. При помощи международных институтов планировалось сохранять и воспроизводить «международные режимы», удобные для Соединенных Штатов. Кроме того, военное и экономическое могущество США в послевоенный период подкреплялось и привилегированным положением в ООН.

История Организации показывает, что не все расчеты американской дипломатии оказались верными. Единство союзников сохранить не удалось, а существование в послевоенном мире двух сверхдержав, СССР и США, которое очень быстро переросло в противостояние, сделало ООН «заложницей» развития отношений между бывшими союзниками. Противостояние этих государств зачастую блокировало Совет Безопасности и препятствовало деятельности Организации. ООН не стала ни мировым правительством, ни инструментом давления США. С началом эпохи деколонизации Соединенные Штаты потеряли многие рычаги влияния в ООН, в настоящий момент организация не является «послушным орудием» в руках Вашингтона, а наоборот, зачастую становится препятствием в реализации американской политики (о чем часто напоминают неоконсерваторы).

Несомненно, что задумка Ф. Рузвельта оказалась удачной. Организация действительно стала долгосрочным проектом, направленным на изменение конфигурации международных отношений. Многие международные нормы, принятые ООН ограничивают права и накладывают ограничения на государства. И даже после распада ялтинско-потсдамского миропорядка Организация остается одним из существенных элементов современной системы международных отношений.