Geum.ru

Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   24   25   26   27   28   29   30   31   ...   44
Глава VIII. Финансирование выборов и референдума


Статья 57. Финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов и референдума


1-3. Пунктами 1-3 комментируемой статьи предусматривается бюджетное финансирование расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума. Установлено соответствие между уровнем выборов, референдума и уровнем бюджета, из которого финансируются расходы комиссии. На практике, однако, возможна экономия указанных расходов в случае совмещения дня голосования на выборах (референдуме) разного уровня и возложения полномочий комиссий, сформированных для подготовки и проведения выборов одного уровня на комиссии, сформированные для подготовки и проведения выборов другого, более высокого уровня. В этом случае расходы на подготовку и проведение выборов более низкого уровня сокращаются, что не является нарушением вышеуказанных принципов. Так, в 1999 г. одновременно с выборами депутатов Государственной Думы проводились дополнительные выборы депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики второго созыва по пяти избирательным округам, в Мурманской области - выборы депутатов областной Думы и повторные выборы в городской Совет Мурманска по шести одномандатным избирательным округам. В этих случаях финансирование осуществлялось из федерального бюджета и бюджетов данных субъектов РФ. Возможно также финансирование выборов в органы местного самоуправления из бюджета субъекта Российской Федерации. Вместе с тем органы (лица), уполномоченные назначать выборы, референдум, должны исходить из возможности соответствующего бюджета и не вправе требовать финансирования выборов, референдума из вышестоящего бюджета.

Кроме того, положениями п. 1 предусматривается возможность финансирования комиссиями расходов, связанных с эксплуатацией и развитием средств автоматизации, обучением организаторов выборов и избирателей за счет средств, выделенных комиссиям из соответствующего бюджета, что обусловливает необходимость предусматривать средства на эти цели в бюджетах субъектов РФ для ИКС РФ.

Комментируемый п. 2 впервые с учетом потребностей практики определяет, что расходы соответствующих комиссий, связанные с проведением проверки подписей, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, могут производиться до официального опубликования решения о назначении референдума за счет средств, выделяемых этим комиссиям в текущем году из соответствующего бюджета.

Положение п. 3 обязывает исполнительные и законодательные органы государственной власти, органы местного самоуправления предусматривать в соответствующих бюджетах средства на подготовку и проведение выборов. Так, в федеральном бюджете на 2002 г. расходы на подготовку и проведение федеральных выборов были предусмотрены для ЦИК России в разделе 30 "Прочие расходы", подразделе 02 "Подготовка выборов и референдумов" в сумме 190 миллионов рублей отдельной статьей. В этом же разделе и подразделе федерального бюджета на очередной финансовый год также отдельной статьей предусматриваются и расходы на эксплуатацию и развитие ГАС "Выборы" и на обучение организаторов выборов и референдумов.

Кроме того, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти обязаны осуществлять финансирование комиссий, организующих выборы и референдумы, в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума.

4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает исключения из принципа бюджетного финансирования в случаях отказа от финансирования либо несвоевременного перечисления средств избирательной комиссии, комиссии референдума (последнее положение следует понимать расширительно, распространяя и на случаи перечисления средств не в полном объеме). Предусмотрено право комиссий получать целевые кредиты банков на конкурсной основе. Объем кредитов лимитирован суммой, содержащейся в отчете комиссии за предыдущие аналогичные выборы, с учетом изменения МРОТ. Обращение к кредитным ресурсам банков - крайняя мера, к которой комиссии вправе прибегать после того, как будут исчерпаны все другие законные возможности привлечения бюджетных средств к финансированию подготовки и проведения выборов, референдума. Соответствующие органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны дать гарантию возврата средств банку-кредитору. Возможность использования этого механизма впервые появилась в прежнем Федеральном законе*(182). На практике кредиты выдаются редко. Однако за прошедшие годы накопилась определенная практика финансирования выборов с использованием данного института. Так, ИКС РФ под гарантии областных администраций брали кредиты при проведении выборов губернатора Курганской области и депутатов Курганской областной Думы (выборы 26 ноября 2000 г.) и выборов главы администрации Воронежской области (выборы 24 декабря 2000 г.). В том же году брались кредиты для финансирования выборов в органы местного самоуправления ряда районов Нижегородской области.

Норма, содержащаяся в комментируемом пункте применительно к выборам, позволяет однозначно определить предельный допустимый размер кредита. В то же время в отношении финансирования расходов, связанных с проведением референдума может возникнуть ситуация, при которой к финансированию с использованием кредитов придется прибегнуть на первом же проводимом референдуме соответствующего уровня. При этом представляется оправданным исчисление указанного в комментируемом п. предельного объема расходования средств в объеме, содержащемся в отчете избирательной комиссии соответствующего уровня о расходовании средств на подготовку и проведение выборов главы администрации соответствующей территории (за вычетом средств, выделявшихся кандидатам, и средств на проведение повторного голосования, если указанные действия производились).

5. Пункт 5 комментируемой статьи закрепляет норму, согласно которой средства погашения долгового обязательства учитываются при утверждении бюджета на очередной финансовый год. В соответствии с приложением 20 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2003 год" (подп. 52 п. 1) действие п. 4 и 5 комментируемой статьи приостановлено с 1 января по 31 декабря 2003 г. В то же время, исходя из предмета регулирования Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", указанное приостановление не может применяться к правоотношениям, связанным с выборами органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, референдумами субъектов РФ, местными референдумами. Одновременно указанный Федеральный закон не приостановил действие аналогичных норм федеральных законов "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации" и Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". Таким образом, подп. 52 п. 1 приложения 20 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2003 год" на практике применен быть не может.

6. Комментируемый пункт устанавливает обязанность избирательных комиссий, комиссий референдума (от территориальной и выше) представлять законодательным (представительным) органам государственной власти и представительным органам местного самоуправления отчеты о расходовании бюджетных средств на выборы, референдум. Формы отчетов устанавливаются избирательной комиссией, на которую возложено руководство деятельностью нижестоящих комиссий, а сроки представления отчетов - соответствующими законами о выборах. Закрепляется право председателей избирательных комиссий, комиссий референдума на распоряжение денежными средствами. Вместе с тем единолично распоряжаться денежными средствами можно исключительно в соответствии и во исполнение решений избирательных комиссий по финансовым вопросам.

7. Комментируемый пункт предусматривает право ЦИК России, избирательных комиссий субъектов РФ устанавливать по согласованию соответственно с Центральным банком РФ (Банком России), Главным управлением (национальным банком) Банка России порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных избирательным комиссиям, комиссиям референдума не только на проведение выборов, референдумов, но и на эксплуатацию и развитие автоматизации, обучение организаторов выборов и избирателей, обеспечение деятельности избирательных комиссий. Реализуя указанное право, комиссии, организующие выборы, референдум устанавливают для комиссий всех уровней порядок распределения средств, выделенных им на выборы, референдум, сроки перечисления средств и утверждения расходов по видам в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. В инструкции также устанавливается порядок учета денежных средств и формы отчетности для комиссий каждого уровня по утвержденным видам расходов.

8. Комментируемый пункт запрещает банкам взимать плату за любые услуги, связанные с открытием счетов избирательным комиссиям и проведением операций по их счетам, а также освобождает банки от выплаты процентов по счету.

9. Комментируемый пункт устанавливает, что бухгалтерский учет и отчетность по расходованию денежных средств, полученных из бюджетов различных уровней (федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета), избирательные комиссии обязаны вести раздельно. При этом избирательные комиссии субъектов РФ, являющиеся юридическими лицами, представляют бухгалтерские отчеты в соответствующие государственные органы в установленные законодательством порядке и сроки, а также в ЦИК России.


Статья 58. Порядок создания избирательных фондов, фондов референдума


1. Комментируемый пункт сохранил установленное предыдущим Федеральным законом требование об обязательности создания кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, выдвинувшими списки кандидатов, собственных избирательных фондов. В то же время в комментируемом пункте была учтена практика проведения избирательных кампаний по выборам органов местного самоуправления в малонаселенных муниципальных образованиях, когда обязанность создания избирательных фондов превращалась в достаточной степени формальное действие. Зачастую у кандидатов, баллотирующихся на муниципальных выборах, не было практической необходимости создания избирательных фондов, поскольку они были в состоянии провести полноценную избирательную кампанию без использования денежных средств. Законом субъекта РФ обязанность создания избирательных фондов в избирательных округах, имеющих не более 5000 избирателей, может быть распространена не на всех кандидатов. Для кандидатов, которые до регистрации уведомили избирательную комиссию о том, что не будут производить финансирование своей избирательной кампании, создание фонда не обязательно. В то же время, поскольку комментируемый Федеральный закон не установил иного, кандидат, решивший на начальном этапе избирательной кампании не производить финансирование собственной избирательной кампании, вправе впоследствии это решение изменить. Для такого рода случаев закон субъекта должен предусмотреть предельный срок, в который кандидат вправе принять указанное решение. Представляется оправданным предоставление указанной возможности в агитационный период (см. п. 1 ст. 49 комментируемого Федерального закона).

Следует подчеркнуть, что комментируемый Федеральный закон не предоставляет возможности отмены избирательных фондов на муниципальных выборах. Поэтому в законах субъектов РФ о выборах в органы местного самоуправления должны содержаться соответствующие нормы об избирательных фондах, чтобы у кандидатов была возможность выбора. При проведении же муниципальных выборов с использованием пропорциональной избирательной системы избирательные фонды должны создаваться в обязательном порядке и независимо от численности избирателей. Регистрация в избирательной комиссии уполномоченных по финансовым вопросам - одно из обязательных условий создания фонда избирательными объединениями, избирательными блоками.

Следует также отметить, что в комментируемом пункте для закона субъекта РФ установлена лишь верхняя граница числа избирателей в избирательном округе, при котором избирательные фонды кандидатами могут не создаваться. Закон субъекта РФ может установить это число и на более низком уровне. В то же время, при наличии соответствующей нормы в законе субъекта РФ, возможность ее применения может зависеть и от норм, содержащихся в уставах муниципальных образований, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. На практике это может означать, что при наличии соответствующей нормы в законе субъекта РФ в двух муниципальных образованиях с примерно равным числом избирателей указанная норма сможет действовать только в одном из них, поскольку во втором муниципальном образовании установлено меньшее количество депутатов представительного органа местного самоуправления.

При закреплении в законе субъекта РФ нормы о возможности для кандидатов не создавать собственный избирательный фонд в целях обеспечения равенства прав кандидатов целесообразно учитывать возможную разницу в числе избирателей в различных избирательных округах на одних и тех же выборах (подп. "а" и "б" п. 4 ст. 18 комментируемого Федерального закона). В случае, когда в законе субъекта РФ эта особенность при определении схемы избирательных округов не учтена, при выборах депутатов представительного органа местного самоуправления избирательные округа рекомендуется образовывать так, чтобы либо во всех округах число избирателей было больше числа, установленного законом субъекта РФ максимального числа избирателей в округе, при котором кандидат вправе не создавать собственный избирательный фонд, либо чтобы число избирателей не превышало количества, указанного в законе субъекта.

2. Комментируемый пункт впервые установил для инициативной группы по проведению референдума обязанность создавать фонд референдума (исключение из этого правила может быть предусмотрено законом субъекта РФ при проведении местного референдума, если число их участников не превышает пяти тысяч человек), а также обязал субъекты РФ предусматривать в законах о референдумах возможность создания одноименных фондов иными группами участников референдума (см. также п. 2 ст. 42 комментируемого Федерального закона). В законе также установлены источники формирования, предельные размеры пожертвований, перечислений и расходов из фонда. Представляется целесообразным, устанавливая источники формирования фондов референдума, исходить из положений, содержащихся в п. 5 комментируемой статьи, в которых закреплен перечень источников формирования избирательных фондов. Фонды референдума при проведении каждого конкретного референдума должны регламентироваться одними и теми же правилами. Однако, несмотря на одинаковое название, целевое назначение фондов будет различаться. Если фонд референдума инициативной группы будет использоваться для финансирования деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, сбора подписей и агитационной деятельности, направленной на получение определенного результата, то фонды референдума других групп предполагается использовать только для финансирования агитационной деятельности. Положение о том, что создание фонда референдума инициативной группы в ряде случаев необязательно при отсутствии финансирования следует рассматривать в совокупности с нормой, содержащейся в п. 6 ст. 59 комментируемого Федерального закона, которая запрещает любое финансирование, минуя фонды референдума как для инициативной группы по проведению референдума, так и для других групп участников референдума.

3. Сохранена известная ранее обязанность избирательных объединений, избирательных блоков на назначение их уполномоченных представителей по финансовым вопросам и впервые предусмотрено право кандидата на назначение аналогичных уполномоченных представителей. Их количество определяется самими кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками. В то же время, в отличие от прежней практики регулирования этого вопроса, когда порядок регистрации уполномоченных представителей по финансовым вопросам мог быть установлен как законом, так и избирательной комиссией, в комментируемом пункте установлена обязательность регулирования этого порядка исключительно законом.

4. Правило "один кандидат - один избирательный фонд" не распространяется на кандидатов, которые баллотируются только в составе списка кандидатов. Им запрещено создавать собственные избирательные фонды.

5. Пункт 5 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень источников средств избирательных фондов, презюмируя запрет "переливания" средств из одного избирательного фонда в другой. При применении данного пункта следует учитывать, что в соответствии со ст. 140 ГК РФ единственным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации, является российский рубль. И использование же в этом качестве иностранной валюты возможно лишь в случаях, определенных федеральным законом или в установленном им порядке, а такого рода исключения в отношении пожертвований и перечислений в избирательные фонды федеральными законами не предусмотрены.

Под собственными средствами кандидата следует понимать денежные средства, находящиеся в собственности у являющегося кандидатом физического лица. Под собственными средствами или средствами избирательного объединения либо избирательного блока понимаются средства соответственно политической партии или политических партий и других образующих избирательный блок общественных объединений, которые не находятся в избирательном фонде данного избирательного объединения, избирательного блока. В силу подп. "г" п. 5 политические партии как юридические лица вправе вносить средства в форме добровольных пожертвований в избирательные фонды тех кандидатов, которых они не выдвигали, а также в избирательные фонды других избирательных объединений и избирательных блоков.

Подпункт "д" п. 5 содержит отсылку к закону. Это означает, что конкретным законом данная возможность может и не предусматриваться - ее реализация отдана на усмотрение законодателя. Если выделение избирательной комиссией средств предусматривается законом, то на практике нередко считают это правом комиссии, а не ее обязанностью. Думается, такой подход неправомерен, так как, в отличие от прав гражданина, большинство правомочий избирательной комиссии являются одновременно и обязанностями.

6. Комментируемый п. 6 содержит исчерпывающий перечень субъектов, которым запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды и фонды референдума. Включение в круг таких субъектов обусловлено стремлением исключить финансирование избирательных кампаний и референдумов из-за рубежа, нецелевое использование средств (например, бюджетных, благотворительных и других организаций и органов) и др. Новым является запрет на пожертвования со стороны организаций, которые учреждены государственными и муниципальными органами, а также юридическими лицами с иностранным, либо муниципальным, либо государственным участием, превышающим 30% уставного капитала, т.е. когда сами учредители не имеют права вносить пожертвования. Тем самым законодатель, хотя и в незначительной мере, пытается воспрепятствовать созданию различных финансовых схем, направленных в конечном счете на использование в избирательных кампаниях кандидатов и партий бюджетных средств и средств нерезидентов. При сохранении запрета на пожертвования со стороны анонимного жертвователя изменено содержание этого понятия. Во-первых, уменьшен объем сведений о жертвователе, которые могут повлечь за собой признание его анонимным. Применительно к гражданину исключено указание на дату рождения, а применительно к юридическому лицу исключены дата регистрации и отметки об отсутствии (наличии) доли государственного, муниципального, иностранного капитала в уставном капитале организации-жертвователя. Следует, однако, уточнить, что все эти сведения должны указываться при внесении пожертвования, но, в отличие от прежнего регулирования, их отсутствие или наличие не имеет значения для решения вопроса об анонимности жертвователя. Во-вторых, жертвователь квалифицируется как анонимный и при указании недостоверных сведений. Целесообразно при применении на практике этой нормы не доводить дело до организационно-правовых крайностей, при которых любая техническая ошибка будет считаться указанием недостоверных сведений.

7. Комментируемый пункт впервые фиксирует единый для всех выборов перечень сведений о гражданине-жертвователе. Ранее Федеральный закон не содержал позитивного перечня, он закреплялся путем перечисления тех сведений о жертвователе, отсутствие которых влечет его анонимность. Однако указание только фамилии, имени и отчества, адреса места жительства и даты рождения не позволяло выявить, например, пожертвования со стороны иностранцев, а законодатели субъектов РФ не могли возлагать на жертвователя обязанность указывать не предусмотренные федеральным законом сведения. Ныне, кроме названных, предусмотрено указание также на: серию и номер паспорта или заменяющего его документа, а также на гражданство. Необходимо также отметить, что, во-первых, все сведения указываются при внесении пожертвования, и это исключает временные разрывы в предоставлении отдельных сведений; во-вторых, сведения должны содержаться в одном платежном документе, разумеется, составленном в момент внесения пожертвования; в-третьих, сведения указываются самим гражданином, в подтверждении достоверности этих сведений он расписывается.

8. Комментируемый п. 8 законодательно решил спор о том, в каком документе, когда и какие сведения указываются при добровольном пожертвовании со стороны юридического лица. Такие сведения могут указываться только в платежном поручении при представлении этого поручения в банк. Перечень сведений указан в комментируемом пункте. Он отличается от принятого в практике взаимоотношений между юридическими лицами либо юридическими лицами и гражданами, потому что обусловлен требованиями избирательного законодательства (в частности, п. 5 и 6 комментируемой статьи) и потребностями контроля за его соблюдением со стороны организаций-жертвователей. Реализация требований комментируемого пункта влечет внесение изменений в формат и реквизиты платежного поручения, что находится в компетенции Банка России. Поскольку избирательное объединение, избирательный блок в избирательные фонды выдвинутых ими кандидатов вносят не пожертвования, постольку требования комментируемого пункта на эти взносы не распространяются.

9. Комментируемый пункт делит неправомерные пожертвования на две группы: подлежащие возврату жертвователю и подлежащие перечислению в доход соответствующего бюджета.

К первой группе относятся: а) пожертвования, которые внесены физическими и юридическими лицами, не имеющими на это права; б) пожертвования, внесенные правомочными субъектами, но с нарушением требований к оформлению платежных документов; в) часть пожертвования, превышающая установленный законом размер.

Вторую группу составляют пожертвования, которые внесены анонимными жертвователями. Следует подчеркнуть, что в отличие от ранее действовавшего Федерального закона, не всякое нарушение или неполное указание реквизитов в платежном документе влечет признание жертвователя анонимным. Поэтому, выяснив отсутствие или недостоверность в платежном документе того либо иного сведения, необходимо ответить на вопрос о том, какие с этим связаны правовые последствия для пожертвования. Если, например, в платежном поручении отсутствуют или недостоверно указаны индивидуальный налоговый номер (ИНН) юридического лица, либо его название, либо банковские реквизиты, то такое пожертвование как анонимное подлежит перечислению в доход соответствующего бюджета, а не указание наличия или отсутствия доли соответственно государственного, муниципального, иностранного капитала в уставном капитале, либо сведений об учредителях, либо даты регистрации или указание недостоверных сведений влечет возврат средств жертвователю. Как в том, так и в другом случаях пожертвования зачисляются на специальный избирательный счет, и лишь затем определяется их дальнейшая судьба.

10. Первое предложение комментируемого пункта требует установления соответствующим законом предельных размеров каждого из возможных поступлений в избирательный фонд, а также предельных размеров расходов из фонда, хотя предельная сумма совокупных поступлений в фонд не лимитирована. Если один жертвователь вносит несколько пожертвований в один и тот же избирательный фонд, то их совокупная сумма в течение избирательной кампании не может превышать предельного размера пожертвования соответственно для гражданина или юридического лица. Многие законы субъектов РФ по аналогии с ранее действовавшими федеральными законами о выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы устанавливают предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды средств и расходов из фонда, кратные МРОТ. Однако такая практика имеет определенные недостатки, в частности, применительно к избирательным фондам МРОТ равен величине базового размера оплаты труда, что осложняет применение избирательных законов. Целесообразнее на уровне закона устанавливать предельные размеры возможных платежей в процентах от предельного размера расходов, а в соответствующей инструкции избирательной комиссии на каждые конкретные выборы будут указываться абсолютные суммы. При этом предельные размеры расходов из избирательного фонда желательно устанавливать как абсолютную величину в рублях. По такому пути идут новые федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы, Президента РФ. Достаточно логичен и другой вариант, при котором предельные размеры поступлений в избирательные фонды, а также предельный размер всех расходов из избирательного фонда устанавливаются в абсолютных величинах, хотя в этом случае дальнейшее изменение предельного размера расходов не повлечет за собой автоматического изменения предельных расходов добровольных пожертвований и иных платежей в избирательный фонд.

Комментируемый Федеральный закон не содержит каких-либо нормативов, которым должен следовать законодатель субъекта РФ при установлении вышеуказанных предельных размеров. В то же время представляется необходимым их установление на уровне, достаточном для финансирования полноценной избирательной кампании. Например, в новой редакции Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предельные размеры расходования средств избирательных фондов были увеличены для кандидатов более чем в 3,5 раза, а для избирательных объединений, избирательных блоков - почти в 6 раз и составили соответственно 6 и 250 млн. рублей. В новой редакции Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" предельные размеры расходования средств избирательных фондов были увеличены для кандидатов более чем в 10 раз.

При определении предельных размеров расходования средств избирательных фондов законодателям субъектов РФ необходимо учитывать численность избирателей на соответствующей территории, особенности транспортного сообщения и общий уровень цен в субъекте РФ.

Следует также отметить, что установление указанных предельных размеров на необоснованно низком уровне может подтолкнуть кандидатов, избирательные объединения, избирательные блоки к использованию незаконных схем финансирования своих избирательных кампаний, что, в свою очередь, приведет к серьезному кризису доверия избирателей как к институту выборов, так и к властным структурам вообще.

Опыт проведения двухтуровых выборов обусловил необходимость предусмотреть возможность увеличения предельных размеров расходов из фондов. Целесообразно, чтобы указанное увеличение было предусмотрено конкретным законом.

Новым для федерального избирательного законодательства является решение вопроса о предельных размерах избирательных фондов при одновременной баллотировке одного и того же лица на выборах в разные выборные органы, если к тому же имеется территориальное совпадение (см., например, п. 11 ст. 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Комментируемая норма распространяется на кандидатов, выдвинутых на выборах, период выдвижения кандидатов на которых совпадает или пересекается. В этих случаях за предельный размер фонда принимается наибольшая из закрепленных законами величин, а расходы из всех фондов суммируются. При реализации механизма контроля за суммированием расходов необходима слаженная работа избирательных комиссий, организующих выборы разного уровня.

11. Сохранив принцип аккумулирования всех средств избирательного фонда на одном счете, комментируемый Федеральный закон унифицировал название этого счета - специальный избирательный счет. Подобный подход закреплен и применительно к средствам фонда референдума, содержащимся на специальном счете референдума. Счета открываются с разрешения комиссии определенным кругом лиц, в который входят: сам кандидат, его уполномоченный представитель по финансовым вопросам, уполномоченный представитель по финансовым вопросам избирательного объединения (избирательного блока), инициативной и иной группы референдума. Если в законе не установлено иное, то разрешение комиссии может выдавать уполномоченный ею председатель комиссии или другой член комиссии, что, однако, должно быть определено коллегиально. Счет открывается на территории избирательного округа, территории проведения референдума в филиалах Сберегательного банка РФ, а при их отсутствии - в других кредитных организациях. Из этого правила возможны исключения только при отсутствии на указанной территории филиалов указанного банка или других кредитных организаций.

12. Комментируемый п. 12 уполномочивает ЦИК России и ИКС РФ при проведении соответственно федеральных и иных выборов, референдума устанавливать порядок открытия и ведения специальных избирательных счетов, специальных счетов референдума, учета средств и отчетности по ним. Указанный порядок утверждается инструкцией избирательной комиссии, принимаемой после согласования с Банком России или его главным управлением (национальным банком) в соответствующем субъекте РФ. На практике инструкции согласуются и со Сберегательным банком РФ. Такой порядок позволяет придать инструкции обязательную юридическую силу не только в отношении кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков), но и в отношении избирательных комиссий, кредитных организаций, жертвователей и других субъектов финансирования избирательных кампаний.


Статья 59. Порядок расходования средств избирательных фондов, фондов референдума


1. В комментируемом пункте термин "распоряжаться" не только подчеркивает отсутствие у кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума права собственности на избирательные фонды, но и имеет более широкое содержание (по сравнению с принятым в гражданском праве), включая пользование средствами и собственно распоряжение ими. Кандидаты реализуют это право как непосредственно, так и назначая уполномоченных представителей по финансовым вопросам, а избирательные объединения, избирательные блоки, инициативные группы по проведению референдума, иные группы участников референдума - исключительно посредством такого назначения (п. 3 ст. 58 комментируемого Федерального закона). Кроме того, следует учитывать, что распоряжение средствами избирательных фондов, фондов референдума ограничено как по времени, так и по направлениям их использования.

2-3. Комментируемый Федеральный закон исходит из строго целевого характера средств избирательных фондов, которые могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения (избирательного блока). Подобный подход закреплен ныне и в отношении средств фондов референдума. Общие формулы целевого назначения фондов: "покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании", "получение определенного результата на референдуме" раскрываются в п. 3 комментируемой статьи более конкретно. В отношении средств избирательных фондов формулировки комментируемых положений практически без изменений восприняты из ранее действовавшего Федерального закона.

4. Первое предложение комментируемого пункта вводит серьезные ограничения по кругу лиц, правомочных заключать сделки (соглашения и договоры) на выполнение работ (оказание услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, кампанией референдума. Это могут делать только сами кандидаты или уполномоченные представители по финансовым вопросам. Практика идет по пути заключения договоров и соглашений в простой письменной форме. Установившийся на федеральных выборах порядок расчетов с юридическими лицами только в безналичном порядке в силу комментируемого пункта становится обязательным для всех выборов и референдумов. Расчеты с гражданами могут осуществляться наличными рублями, полученными со специального счета.

5. Первое предложение п. 5 комментируемой статьи содержит принципиальное положение о том, что исключается любая финансовая (материальная) поддержка, которая минует избирательные фонды. Указание на материальную поддержку по смыслу комментируемого Федерального закона означает возможность предоставления имущества для целей избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. Практика идет по пути использования такого имущества (автомобили, компьютеры, помещения и другое) на условиях аренды при оплате из средств избирательного фонда.

Письменное согласие кандидата, другого правомочного лица и оплата из фонда законодательно возведены в ранг условий, необходимых для выполнения работ (оказания услуг), связанных с выборами, референдумом. При этом комментируемое положение имеет в виду не все работы (услуги), а только платные. Для гражданина во многих случаях одни и те же работы (услуги) могут быть как платными, так и бесплатными в зависимости от субъективного отношения исполнителя к кандидату, избирательному объединению (избирательному блоку). В сравнении с ранее действовавшим комментируемый запрет несколько ограничен указанием не только на связь с выборами, референдумом, но и на целевой характер работ (услуг), т.е. он содержит направленность на достижение определенных результатов на выборах, на выдвижение инициативы проведения референдума, получение определенного результата на референдуме. Предусмотрен также запрет, адресованный юридическим лицам, которые не могут оказывать бесплатные услуги или выполнять бесплатные работы, если они связаны с выборами, референдумом. Юридически лицам и их подразделениям запрещено необоснованно занижать расценки. Любая связь расценок с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения (избирательного блока) должна рассматриваться как необоснованное занижение расценок, которые не должны меняться по сравнению с предвыборным периодом.

В отличие от юридических лиц граждане могут работать и оказывать услуги кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку бесплатно при соблюдении ряда условий. Речь идет о добровольности и личном выполнении работ (оказании услуг). Комментируемый Федеральный закон не раскрывает содержание этих условий. На практике добровольность понимается в смысле формального отсутствия принуждения со стороны кого бы то ни было. Достаточно узкое по смыслу содержание требования личного, т.е. непосредственно самим гражданином выполнения работ, не следует искажать путем использования того либо иного имущества, принадлежащего гражданину. Смысл закона искажается и он нарушается, например, при бесплатном использовании собственного ризографа. В то же время допустимо бесплатное изготовление с помощью собственного компьютера гражданина электронной версии предвыборной программы кандидата, оригинал-макета листовки и т.п. Многие работы и услуги в конечном счете имеют бесплатную и платную составляющие. Например, можно бесплатно лично выступить на агитационном мероприятии. Однако, если при этом используются технические средства (например, звукоусиливающая аппаратура), привлекаются другие лица (обслуживающий персонал), эти средства должны быть арендованы, доставка персонала, его услуги оплачены из соответствующего фонда. Следует отличать бесплатное оказание услуг кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, инициативной группе по проведению референдума от бесплатного оказания услуг избирателям, участникам референдума. Последнее запрещено на основании п. 2 ст. 56 комментируемого Федерального закона.

6. Если запреты п. 5 адресованы тем, кто финансирует избирательную кампанию конкретного кандидата, избирательного объединения (избирательного блока), кампанию референдума, то п. 6 комментируемой статьи адресован тем, кого финансируют, и запрещает им на всех стадиях выборов и референдума использовать средства, минуя фонд. В то же время при практическом применении комментируемой нормы следует исходить не только из ее формального содержания, но и из смысла, придаваемого ей правоприменительной практикой. Так, например, представляется не противоречащим комментируемому пункту изготовление подписного листа для сбора подписей в поддержку кандидата без оплаты из избирательного фонда в том случае, если кандидат на выборах в орган местного самоуправления в соответствии с положением, содержащимся в п. 1 ст. 58 комментируемого Федерального закона, не создавал свой избирательный фонд.

7. В комментируемом п. 7 расширен круг получателей от кредитной организации информации о движении средств на специальном избирательном счете. Кроме избирательных комиссий такую информацию также вправе затребовать и получать сами кандидаты, избирательные объединения (избирательные блоки), группы референдума. Право избирательных комиссий на получение информации распространяется на все избирательные фонды, а право кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков), участников референдума - только на собственные фонды. При этом речь идет о тех комиссиях, которые давали разрешение на открытие счета. Периодичность означает, что информация предоставляется несколько раз в течение избирательной кампании, кампании референдума.

Второе предложение комментируемого пункта закрепило новую обязанность кредитных организаций - держателей специальных избирательных счетов. Они обязаны по требованию распорядителей счетов предоставлять заверенные копии имеющихся первичных финансовых документов, подтверждающих движение средств на счете. Комментируемый Федеральный закон не регулирует условия предоставления таких копий.

8. Комментируемый пункт закрепляет обязанность избирательных комиссий направлять в СМИ сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума, а также обязанность редакций государственных и муниципальных СМИ публиковать эти сведения. В отличие от прежнего порядка, ныне комиссии лишены права определять объем подлежащих опубликованию сведений. Этот вопрос должен быть решен в законе. При решении вопроса о перечне СМИ, в которые должны быть направлены указанные в комментируемом пункте сведения, и порядке направления этих сведений представляется целесообразным руководствоваться тем же подходом, что и при направлении в СМИ общих данных о результатах выборов, референдума (см. п. 2 ст. 72 комментируемого Федерального закона).

9. Практика выборов показала необходимость нескольких финансовых отчетов по средствам фондов. На федеральных выборах таких отчетов три. Комментируемый пункт позволяет решать этот вопрос в других законах применительно к конкретным выборам, референдумам при условии закрепления не менее двух финансовых отчетов (один - до дня голосования, другой - после выборов, референдума). На уровне закона закреплено требование представления первичных финансовых документов как приложения к итоговому финансовому отчету. Формулировка последнего предложения пункта такова, что из нее вытекает только обязанность комиссий передать в средства массовой информации копии финансовых отчетов.

10. По сравнению с прежним Федеральным законом исключена возможность наложения обязанности на так называемых "кандидатов-неудачников" - избирательные объединения (избирательные блоки), получившие соответственно менее 3 и 2% голосов избирателей - возвращать полученные от избирательной комиссии бюджетные средства. При этом сохранена возможность наложения на избирательные объединения (избирательные блоки), получившие менее 2% голосов избирателей, обязанности по возмещению понесенных СМИ расходов в связи с предоставлением бесплатного эфирного времени и печатных площадей.

11. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи распорядители средств фондов в течение 30 дней после дня голосования обязаны возвратить неизрасходованные средства всем гражданам и организациям, которые участвовали в формировании фонда, включая и избирательную комиссию. Для этого необходимо определить в процентах удельный вес каждого поступления в фонд, и, приняв неизрасходованные средства за 100%, высчитать в абсолютных цифрах суммы возврата, исходя из удельного веса каждого поступления. В ряде случаев сумма возврата будет меньше оплаты ее пересылки гражданину, поэтому практически эти средства не возвращаются, что свидетельствует о неэффективности самой схемы. Обычно кандидаты, избирательные объединения (избирательные блоки) организуют расходование средств таким образом, что необходимости их возврата не возникает.

12. Комментируемый пункт относит к ведению федерального законодателя регулирование налогообложения избирательных фондов, фондов референдума. Действующее федеральное налоговое законодательство не предоставляет гражданам и организациям, которые вносят средства в избирательные фонды, фонды референдума каких-либо льгот по налогам и сборам. Сами средства избирательных фондов, фондов референдума не считаются доходом, полученным налогоплательщиком, поэтому они не являются объектом налогообложения по налогу на доходы физических лиц. Избирательные объединения, избирательные блоки не состоят на учете в налоговых органах. В соответствии с п. 30 ст. 217 НК РФ не подлежат налогообложению суммы, выплачиваемые физическим лицам из средств избирательных фондов на выборах всех уровней. Это правило не распространяется на суммы, выплачиваемые из средств фондов референдума.

13. В целях обеспечения равноправия кандидатов, избирательных объединений (избирательных блоков) контроль со стороны комиссий должен распространяться на все избирательные фонды, фонды референдума. Комментируемый п. 13 обязывает МНС России, его территориальные органы осуществлять проверку достоверности сведений, указанных юридическими лицами-жертвователями и сообщать комиссии о результатах проверки. Государственная регистрация юридических лиц в соответствии со ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" (вступил в силу с 1 июля 2002 г.) осуществляется уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти. Постановлением Правительства РФ от 19 мая 2002 г. "О Едином государственном реестре юридических лиц" таким органом определено МНС России. Министерство и его территориальные органы ведут Единый государственный реестр юридических лиц в соответствии с Правилами, которые утверждены названным постановлением Правительства РФ. Юридические лица, зарегистрированные до 1 июля 2002 г. были обязаны до 31 декабря 2002 г. представить в регистрирующий орган сведения о себе, что позволит МНС России иметь информацию обо всех без исключения юридически лицах.


Статья 60. Контрольно-ревизионные службы


1. Комментируемый пункт достаточно полно определяет основные функции и задачи контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях (далее - КРС). Закреплены три основных направления деятельности КРС: 1) контроль расходования бюджетных средств, выделенных на организацию и проведение выборов, референдумов; 2) контроль избирательных фондов, фондов референдума; 3) организация проверок достоверности сведений об имуществе и доходах кандидатов.

Комментируемый Федеральный закон не определяет конкретные полномочия КРС, которые должны быть детально урегулированы специальными законами. Так, для федеральных выборов полномочия КРС определены в п. 5 ст. 73 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и в п. 5 ст. 65 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации". Порядок реализации полномочий КРС обычно определяется постановлением соответствующей комиссии.

Первоначально Положение о КРС при ЦИК России было утверждено постановлением ЦИК России от 10 декабря 1998 г. Этим же постановлением ЦИК России утверждено Примерное положение о КРС при ИКС РФ, на основе которого многие ИКС РФ приняли положения о КРС. Ряд окружных избирательных комиссий в период федеральных выборов также приняли положения о КРС. При модификации этих актов, подготовке новых положений в соответствии с требованиями комментируемого Федерального закона и в практической деятельности следует использовать также утвержденные ЦИК России 24 сентября 2002 г. Методические рекомендации по организации деятельности избирательных комиссий и созданных при них контрольно-ревизионных служб по контролю за избирательными фондами кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, достоверностью представленных сведений о доходах и об имуществе*(183).

2. Комментируемый п. 2 содержит открытый перечень КРС, позволяя расширять его федеральными законами и законами субъектов РФ. КРС создается решением соответствующей комиссии. Обычно в ее состав входят члены комиссии, работники аппарата комиссии, а также руководители и специалисты других органов и учреждений, среди которых закон особо оговаривает Банк России и Сберегательный банк РФ. Для нормального функционирования целесообразно включать в состав КРС также сотрудников министерств финансов, по налогам и сборам, внутренних дел, печати и телерадиовещания, Федеральной службы безопасности. Избирательная комиссия сразу после официального опубликования решения о назначении выборов, референдума либо после ее формирования направляет запросы об откомандировании специалистов в состав КРС, а указанные органы и организации обязаны откомандировать специалистов в распоряжение комиссии на определенный срок. Комментируемый пункт определяет предельные сроки откомандирования в распоряжение только ЦИК России, ИКС РФ и окружной избирательной комиссии (при федеральных выборах). Сроки откомандирования в распоряжение других избирательных комиссий должны быть установлены в законах, предусматривающих создание КРС при таких комиссиях.

3. Комментируемый пункт уточняет правовой статус специалистов, привлеченных к работе в КРС. В отличие от общих гарантий, предоставляемых командируемым работникам ст. 167 ТК РФ, для указанной категории лиц сохраняется не только место работы и средний заработок, но и все выплаты по основному месту работы. Кроме того, комментируемый пункт позволяет избирательным комиссиям выплачивать откомандированным в КРС специалистам вознаграждение за счет средств, выделенных на подготовку и проведение выборов.