Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 20 21 22 23 24 25 26 27 ... 44

Глава VII. Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах

Статья 44. Информационное обеспечение выборов и референдумов

Положения комментируемого Федерального закона, регулирующие вопросы информационного обеспечения выборов и референдумов, претерпели наибольшую эволюцию: от четырех статей (ст. 23-26) в гл. VI "Предвыборная агитация" Федерального закона от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" до тринадцати статей (ст. 44-56) в гл. VII Федерального закона "Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах", наиболее полно и широко регулирующих все информационные правоотношения, которые возникают в ходе избирательных кампаний, кампаний референдума.

Неприятие обществом негативных, "грязных" агитационных кампаний, "информационных войн" побудило законодателя пойти на жесткое регламентирование всех информационных процессов, происходящих в период избирательной кампании или кампании референдума. Изготовление и распространение агитационных материалов уже достаточно давно регулируется избирательным законодательством и подчиняется строгим правилам, в том числе правилам оплаты из избирательного фонда, фонда референдума. Вместе с тем отсутствие четких правовых критериев, разделяющих информационные и агитационные материалы, позволяло вести агитацию под предлогом необходимости "объективного информирования граждан". Изготовление таких псевдоинформационных материалов зачастую оплачивалось по схемам, не контролируемым не только избирательными комиссиями, но и правоохранительными, налоговыми органами. Сохранению такой ситуации также способствует отсутствие законодательства о политической рекламе и недостаточная развитость партийно-политической системы в Российской Федерации*(156). В связи с этим законодатель поставил задачу нормативно определить тот порог, когда объективное информирование граждан об избирательном процессе превращается в целенаправленную предвыборную агитацию и, следовательно, должно подчиняться установленным законом правилам ее проведения.

В комментируемой статье информационное обеспечение выборов и референдума подразделено на: а) информирование избирателей, участников референдума; б) предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. И то и другое признается информацией, т.е., согласно ст. 2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации"*(157), - сведениями о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. И то и другое должно способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдума. Вместе с тем в ст. 45 и 48 комментируемого Федерального закона содержатся признаки, позволяющие различать информирование избирателей и предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума.

Статья 45. Информирование избирателей и участников референдума

1. В п. 1 комментируемой статьи перечислены субъекты права информирования избирателей, участников референдума. В ст. 2 комментируемого Федерального закона раскрыты понятия "органы государственной власти", "органы местного самоуправления", "комиссии", "организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации" (п. 37, 46-49). Избирательные объединения, избирательные блоки, кандидаты, доверенные лица в качестве субъектов информирования избирателей, участников референдума не названы, из чего следует, что указанные лица информированием избирателей заниматься не могут. Агитационные материалы кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут выпускаться в форме информационных материалов о выборах, порядке голосования и т.п., однако следует иметь в виду, что это лишь форма предвыборных агитационных материалов (п. 4 ст. 48 Федерального закона). Иные физические и юридические лица могут осуществлять информирование избирателей, участников референдума, но такое информирование не должно носить агитационный характер. Информирование избирателей должно подчиняться требованиям, изложенным, в частности, в п. 2, 5, 7 комментируемой статьи, в ст. 46, а также в п. 6 ст. 56 комментируемого Федерального закона.

Объектом информирования являются избиратели, участники референдума, которые должны получить необходимую информацию для того, чтобы осознанно принять участие в выборах, референдуме (ст. 44 комментируемого Федерального закона). Информирование может происходить по всему спектру избирательного или референдумного процесса и включать в себя информирование, в частности, об этапах избирательного процесса, законодательстве, особенностях его применения, а также о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках, о предвыборных мероприятиях и т.п. (п. 3 и 5 комментируемой статьи).

О кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках запрещено информировать органам государственной власти, органам местного самоуправления. Вместе с тем данное положение не исключает возможность, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом, также и обязанность передачи информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках избирательным комиссиям, а также СМИ, что вытекает из положений п. 4 комментируемой статьи, п. 6, 7 и 8 ст. 33 комментируемого Федерального закона.

2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит требования к публикуемым информационным материалам, а именно: объективность и достоверность. Очевидно, соответствие материала данным требованиям позволит отличить информационный материал от агитационного. И наоборот, необъективность, недостоверность материала зачастую указывают на его агитационный характер. Из требования, согласно которому содержание информационных материалов не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, следует принцип беспристрастности СМИ в отношении сообщаемой ими информации. Подача информации о выборах не должна вызывать у избирателя ложного представления о ком-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Если информация одного и того же рода имеется о нескольких или обо всех кандидатах (например, в объеме предаваемых гласности сведений о доходах и имуществе), то сведения о ком-либо из кандидатов не должны замалчиваться. Таким образом, если информация является объективной, достоверной, но подается односторонне, только в отношении одного кандидата, ее распространение нельзя расценивать как информирование избирателей, а следует считать предвыборной агитацией (подп. "г", "д" п. 2 ст. 48 Федерального закона). Вместе с тем не будет являться предвыборной агитацией подача информации обо всех кандидатах, кроме тех, которые не ведут свою избирательную кампанию, не создают информационных поводов (на практике такие случаи в силу ряда причин довольно часты).

3. Комиссии в соответствии с комментируемым Федеральным законом обладают широкими полномочиями по информированию избирателей, участников референдума. Закрепленное в п. 3 комментируемой статьи правило корреспондирует обязанности комиссий обеспечивать информирование избирателей, участников референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов (п. 6 ст. 20 комментируемого Федерального закона). В п. 18 ст. 20 комментируемого Федерального закона содержатся требования к государственным организациям, осуществляющим выпуск СМИ, предоставлять комиссиям эфирное время, печатную площадь для информирования избирателей, участников референдума. Специальные законы о выборах, референдуме могут содержать конкретные условия и объемы предоставляемых эфирного времени, печатной площади. Информирование избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках должно осуществляться на равных основаниях, без оказания предпочтения тому или иному участнику избирательного процесса. Целесообразно, чтобы объем сведений о каждом из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, которые избирательные комиссии обязаны довести до сведения избирателей, был закреплен в соответствующем законе о выборах. На практике кандидаты часто создают так называемые "избирательные штабы", где разрабатывают и организуют свои избирательные кампании. Там же ведется прием избирателей, что является формой агитационной деятельности. В связи с этим сообщение избирателям адресов избирательных штабов не может считаться информированием избирателей и не может осуществляться избирательными комиссиями.

4. В п. 4 комментируемой статьи закрепляется принцип свободы массовой информации при осуществлении информирования избирателей. Это означает, что содержание информационных материалов, время их выпуска и т.п. определяется ими самостоятельно, а не в соответствии с предписаниями органов государственной власти, местного самоуправления и минуя цензуру (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ). Вместе с тем организации, выпускающие СМИ, при распространении информации, выходящей за пределы требований п. 2 комментируемой статьи (т.е. агитационной информации), должны подчиняться правилам распространения агитационных материалов, установленных комментируемым Федеральным законом, иными законами о выборах и референдумах.

5. Исходя из содержания ч. 5 ст. 2 Закона РФ "О средствах массовой информации", под информационной программой следует понимать совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющую постоянное название и выходящую в свет (в эфир) с периодичностью не менее одного раза в год. Комментируемый пункт регулирует вопросы распространения информации о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, т.е. мероприятий, осуществляемых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативной группой, иными группами участников референдума, по проведению референдума. В п. 5 комментируемой статьи раскрываются правила, заложенные в п. 2 и 4 комментируемой статьи применительно к соответствующим сообщениям в информационных теле-, радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях. Соблюдение данного требования должно означать недопустимость замалчивания информации о проводимых участниками избирательного процесса предвыборных мероприятиях с одновременным освещением таких же мероприятиях, проводимых другими участниками избирательного процесса. Вместе с тем отсутствие информационных сообщений в конкретный период времени о ком-либо из участников избирательного процесса не может служить основанием для отказа от публикации сообщений о состоявшихся в этот же период предвыборных мероприятиях иных участников. Запрет комментария информации о предвыборных мероприятиях означает, что информационные сообщения не могут включать мнения любого лица, в том числе и журналиста. Передача информации с нарушением требований п. 5 комментируемой статьи должна влечь признание ее предвыборной агитацией (подп. "г"-"е" п. 2 ст. 48 комментируемого Федерального закона).

6. В п. 6 комментируемой статьи содержится гарантия прав журналистов, освещавших ход избирательной кампании, кампании референдума в соответствии с законом, но вразрез с личными интересами их работодателей. Вместе с тем в соответствии со ст. 192 ТК РФ на журналиста может быть наложено взыскание в виде замечания, выговора либо увольнения. Согласно ч. 7 ст. 193 ТК РФ дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров; согласно ст. 382 ТК РФ органом по рассмотрению трудовых споров является суд, при этом ст. 313-393 ТК РФ установлен порядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров. Если решение о взыскании не оспорено в судебном порядке, запрет увольнения лиц, указанных в комментируемом пункте, не действует.

7. При проведении выборов, референдума существует информация, которая вполне может отвечать критериям объективности и достоверности, но все же носит агитационный характер. Это распространяемая в день голосования информация о результатах выборов, референдума. С учетом того, что в Российской Федерации 11 часовых поясов, информация о том, как проголосовало большинство избирателей в определенной части страны, может существенно повлиять на волеизъявление избирателей, до сведения которых доводится эта информация. С учетом этого обоснованным представляется запрет, предусмотренный комментируемым пунктом. К данным о результатах выборов, референдума, которые запрещено распространять в указанный в комментируемом пункте период, относятся и неофициальные сведения, например полученные путем опроса избирателей на выходе из помещений для голосования (см. об этом также п. 3 ст. 46 комментируемого Федерального закона).

Статья 46. Опросы общественного мнения

1-2. Установление в комментируемой статье правила опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения свидетельствует о том, что законодатель расценивает такое опубликование как деятельность по информированию избирателей, участников референдума, а не как предвыборную агитацию. Однако это утверждение верно лишь в том случае, когда при опубликовании (обнародовании) результатов опроса выполняются требования п. 2 и 3 комментируемой статьи. Требования к реквизитам публикуемых результатов опросов общественного мнения отражают требования социологической науки к технологии проведения социологических опросов.

Неуказание при публикации результатов опроса какого-либо из реквизитов, указанных в п. 2 комментируемой статьи, а равно публикация такой информации хотя бы и с соблюдением требований п. 2, но с нарушением сроков публикации, указанных в п. 3 комментируемой статьи, влечет признание публикации агитационной. Специальный состав в КоАП, который устанавливал бы ответственность за нарушение правил опубликования результатов опросов общественного мнения и иных исследований, связанных с выборами, отсутствует. Однако в данном случае за нарушение требований к опубликованию опросов общественного мнения возможно привлечение к административной ответственности СМИ на основании ст. 5.5 КоАП "Нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов". Ответственность за нарушение требований п. 2 и 3 комментируемой статьи может также наступить в случае, если не были соблюдены правила публикации агитационных материалов, т.е. правила оплаты такой публикации, указания необходимых для агитационных материалов сведений (п. 5 ст. 48, п. 6 ст. 52 или п. 2 ст. 54 комментируемого Федерального закона). Административная ответственность при этом может наступить по ст. 5.8 "Нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума", ст. 5.18 "Незаконное использование денежных средств кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума", ст. 5.19 "Использование незаконной материальной поддержки кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума".

Комментируемая норма предусматривает возможность проведения опроса исключительно организацией, но не гражданином (гражданами). Информационная ценность опроса общественного мнения значительно повышается в случае репрезентативности выборки, что достигается либо значительным количеством опрошенных, либо опросом специально отобранных представителей различных социальных групп. Иные параметры опроса, указанные в п. 2 комментируемой статьи, также влияют на его точность, поэтому сведения об этих параметрах позволят заинтересованному избирателю оценить соответствие предлагаемой информации действительному положению дел. Впервые в избирательном законе появилось требование указывать при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) его публикацию. Учитывая положения п. 1 ст. 45 комментируемого Федерального закона, а именно невозможность для кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков быть субъектом информирования, в числе лиц, заказавших проведение опроса и оплативших его публикацию, не могут находиться кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, но при том условии, что подобная публикация осуществляется в рамках информирования. Вместе с тем не исключается возможность выпуска агитационных материалов, поданных в форме результатов опросов общественного мнения (п. 4 ст. 48 комментируемого Федерального закона), с указанием реквизитов опроса или без такового. Причем такой выпуск не будет нарушать требования закона, если будут соблюдены общие требования к выпуску агитационных материалов. Вместе с тем следует иметь в виду, что избирателю должно быть понятно, что данный материал носит агитационный характер.

3. Запрет на публикацию результатов опросов общественного мнения за определенный срок до дня голосования появился в избирательном законодательстве еще в 1993 году Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. N 1557 "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период" предусматривал 10-дневный мораторий на такую публикацию (ст. 28 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году). В ст. 26 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" этот срок был снижен до трех дней. В комментируемом пункте этот срок составляет пять дней (если день голосования на выборах назначен, например, на 10 марта, то последний день, когда можно опубликовывать (обнародовать) результаты опросов общественного мнения, связанных с выборами, - 4 марта).

Установленный пятидневный запрет распространяется не только на публикацию результатов опросов общественного мнения, но и на публикацию прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами. Из данного запрета вытекает необходимость воздерживаться в указанный срок от публикации аналитических материалов, рассуждений и выводов, в которых назывались бы возможные победители среди кандидатов, списков кандидатов, возможное количество голосов, которое получит тот или иной кандидат, список кандидатов, вероятные результаты референдума. Нарушение запрета будет означать, что прогноз, исследование носит агитационный характер и его публикация должна подчиняться правилам распространения агитационных материалов.

Впервые в комментируемом Федеральном законе устанавливается ряд правил размещения информации в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет). Специфика заключается в том, что такие сети могут использоваться как средство распространения СМИ, и в этом случае ответственность за соответствие закону распространения информации лежит на главном редакторе (редакции) этого СМИ. Вместе с тем указанные сети могут использоваться как средства коммуникации, однако как правило, информация, размещенная в сети ее автором (сайт), адресована неопределенному кругу лиц. В этом случае сам автор несет ответственность за то, чтобы и порядок размещения информации, и сама размещаемая информация соответствовали требованиям закона. Следует признать, что вопросы привлечения к ответственности нарушителей правил размещения информации в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет) недостаточно разработаны. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 июля 2002 г. N 533*(158) Минсвязи России определяет порядок регистрации доменных имен в российском сегменте сети Интернет, однако до настоящего времени такой порядок не определен. В связи с этим следует учитывать, что к отношениям, связанным с размещением информации в сети Интернет, применяются положения ГК РФ, регулирующие требования к договорам возмездного оказания услуг (ст. 779), в том числе общие требования ГК РФ о том, что условия договора, осуществление гражданских прав не должны противоречить законодательству (ст. 1 и 8).

Статья 47. Организации телерадиовещания и периодические печатные издания, используемые для информационного обеспечения выборов и референдумов

1. Как следует из содержания ст. 44 комментируемого Федерального закона, информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, а также предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. Информационное обеспечение выборов и референдумов, осуществляемое государственными, муниципальными, негосударственными организациями телерадиовещания, редакциями государственных и муниципальных, а также негосударственных периодических печатных изданий (организациями, выпускающими СМИ), может состоять как в информировании избирателей, участников референдума (п. 1, 4, 5 ст. 45), в предоставлении эфирного времени, печатной площади комиссиям для информирования избирателей, участников референдума (п. 3 ст. 45), так и в предоставлении эфирного времени, печатной площади для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума субъектам права проведения предвыборной агитации (ст. 50-52).

В п. 1 комментируемой статьи перечислены все виды организаций, выпускающих СМИ, которые осуществляют информационное обеспечение выборов и референдумов. Уточнение, какая организация, выпускающая СМИ, относится к тому или иному виду, содержится в п. 2-5 комментируемой статьи. Указание о том, что организации, выпускающие СМИ, осуществляют информационное обеспечение выборов и референдумов соответствующего уровня, следует трактовать в контексте обязанностей указанных организаций, предусмотренных п. 2 и 6 ст. 51, п. 1 и 2 ст. 52 комментируемого Федерального закона. Вместе с тем в соответствии с п. 4 ст. 45 комментируемого Федерального закона данное указание не лишает СМИ прав свободно осуществлять информирование избирателей, участников референдума о выборах и референдумах, проходящих в Российской Федерации, вне зависимости от соответствия уровня СМИ уровню выборов, референдума.

2-3. В комментируемом Федеральном законе перечислены три признака, по соответствию одному из которых или нескольким из них организацию телерадиовещания, периодическое печатное издание следует относить к государственным:

а) если учредителем (соучредителем) организации телерадиовещания, периодического печатного издания или учредителем (соучредителем) редакции периодического печатного издания является государственный орган, организация. Согласно ст. 7 и 18 Закона РФ "О средствах массовой информации" (в ред. Федерального закона от 25 июля 2002 г.)

Blog