Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 44

Глава I. Общие положения

Статья 1. Пределы действия настоящего Федерального закона

1. В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Таким образом, право на участие в выборах и референдуме является конституционным правом граждан РФ. Его можно рассматривать как одно (единое) право, но можно подразделить и на два подвида: право на участие в выборах и право на участие в референдумах.

Общественные отношения, связанные с выборами и референдумами, могут рассматриваться как самостоятельные виды общественных отношений, поскольку у них различные политико-правовые цели. При выборах происходит избрание депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также выборных должностных лиц. Иначе говоря, народ направляет в указанные органы своих представителей, которым поручает осуществление определенных властных функций и полномочий. На референдуме участники референдума голосуют по проектам тех или иных решений (актов), которые в результате получают обязательную силу документов государства или местного самоуправления. Включение в комментируемый Федеральный закон в качестве единого предмета регулирования двух групп общественных отношений связанных с выборами и референдумами - обусловлено следующими предпосылками: во-первых, в обоих случаях власть не просто исходит от народа, но и осуществляется им непосредственно; во-вторых, используется одинаковый механизм: и при выборах, и при референдумах проводится голосование, причем технологически правила голосования почти совпадают.

Третьей группой общественных отношений, родственной вышеназванным двум, являются отношения в связи с отзывом депутатов и выборных должностных лиц, предусмотренным законодательством для органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. При отзыве также налицо непосредственное осуществление власти населением и голосование. Отличие заключается в цели действий: при референдуме принимается документ (акт), в результате выборов лицо получает полномочия, цель отзыва - утрата либо сохранение полномочий депутата, выборного должностного лица. Формально отношения, возникающие в связи с отзывом, не являются предметом комментируемого Федерального закона. На практике он, конечно же, учитывается с точки зрения обеспечения гарантий полноценного участия граждан в голосовании по отзыву.

Предметом регулирования комментируемого Федерального закона являются основные гарантии реализации конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, права на участие в референдуме, путем закрепления принципов участия граждан в выборах и референдуме на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (волеизъявления) при тайном голосовании, и установления основных требований к правилам и процедурам организации и проведения выборов и референдумов, обеспечивающих наиболее полную реализацию этих принципов. В отличие от этого, предметом регулирования конкретных законов о выборах, референдуме являются порядок проведения выборов, референдума, а также возможное установление в них дополнительных гарантий реализации избирательных прав и права на участие в выборах граждан России, место жительства которых находится на территории субъекта Федерации, муниципального образования.

Комментируемый Федеральный закон закрепляет гарантии реализации гражданами РФ их права на участие в любых, т.е. во всех, выборах и референдумах. Федеральный закон не перечисляет в данной статье допускаемые виды выборов и референдумов, обозначив лишь общее условие - они проводятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Однако далее, в ст. 2 (п. 9 и 53), раскрывается, какие виды выборов и референдумов в Российской Федерации регулируются комментируемым Федеральным законом.

2. Комментируемый Федеральный закон в ст. 1 гласит, что он имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

В отношении прямого действия это означает следующее: Федеральный закон нельзя рассматривать только как рамочный акт, иначе говоря - как закон, устанавливающий лишь исходные начала для общественных отношений, связанных с проведением выборов и референдумов. Безусловно, комментируемый Федеральный закон играет роль рамочного закона. Его нормы во многом предопределяют содержание других нормативных правовых актов, посвященных выборам и референдумам, развиваются в них. В этом плане он выполняет функцию федеральных основ законодательства о выборах и референдумах. Однако отсюда не следует, что его нормы начинают действовать только тогда, когда они находят отражение в последующих законах и иных нормативных актах о выборах и референдумах. Наоборот, его положения (предписания) непосредственно применяются для упорядочения общественных отношений, связанных с проведением выборов и референдумов. Данное обстоятельство является одним из определяющих для объема регулирования в комментируемом Федеральном законе: зачастую оно весьма подробное, чтобы исключить появление нежелательных вариантов соответствующих правоприменительных процедур и действий. Воспроизведение положений комментируемого Федерального закона в конкретных законах по уровням выборов и референдумов не меняет положения. Конечно, решения по различным вопросам их проведения будут приниматься на основе норм таких конкретных законов. И тем не менее комментируемый Федеральный закон остается актом прямого действия как документ, гарантирующий конституционные права граждан. Прямое его действие означает также, что, если возникает сложная практическая ситуация, именно нормы будут приоритетными для поиска необходимого решения.

Положение о том, что комментируемый Федеральный закон применяется на всей территории Российской Федерации, означает: его надо учитывать при регулировании и непосредственном проведении любых видов выборов и референдумов, независимо от их уровня, проводимых в Российской Федерации.

3. Сфера регулирования комментируемого Федерального закона (выборы и референдумы всех уровней) обусловливает и связанность, и свободу каждого уровня власти в нормативном регулировании проведения соответствующих выборов и референдумов. Связанность выражается в том, что, поскольку право на участие в выборах и референдумах отнесено к числу конституционных прав граждан, необходимо обеспечить его реализацию на всех уровнях осуществления власти (Российская Федерация, ее субъекты, местное самоуправление). Кроме того, связанность заключается и в том, что основой избирательного права и права участия в референдумах являются прежде всего акты высшего правового предназначения - Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Свобода же регулирования заключается в том, что на каждом уровне должны найти отражение такие вопросы выборов и референдумов, особенности их организации и проведения, которые характерны именно для этого уровня. Так, Конституция РФ в ст. 96 говорит о том, что Государственная Дума избирается сроком на четыре года и порядок выборов депутатов устанавливается федеральным законом; согласно ст. 84 выборы назначаются Президентом РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом. На основе этих положений комментируемый Федеральный закон и Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы определяют подробные условия, механизмы и гарантии реализации права граждан РФ на избрание депутатов Государственной Думы. Таким образом, комментируемый Федеральный закон не исключает, а, наоборот, предполагает систему нормативного регулирования общественных отношений, связанных с проведением выборов и референдумов. Причем именно систему, т.е. совокупность взаимоувязанных и действующих согласованно актов.

4-5. Отсюда вытекают и правила, касающиеся соотношения комментируемого Федерального закона с иными нормативными правовыми актами по вопросам выборов и референдумов. Прежде всего, он является главным (после Конституции РФ) нормативным правовым актом по вопросам выборов и в значительной степени - по вопросам референдумов в Российской Федерации (за исключением референдума Российской Федерации в связи с наличием Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(6)). Обусловлено это в первую очередь спецификой предмета комментируемого Федерального закона. Следует напомнить, что согласно ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесены "регулирование и защита" прав и свобод человека и гражданина. Именно комментируемый Федеральный закон посвящен ключевой проблеме - основным гарантиям избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Это и предопределяет отношение к нему иных нормативных правовых актов. Допускается, что могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ, дополняющие гарантии, установленные комментируемым Федеральным законом. Иначе говоря, все названные акты могут развивать нормы данного акта, расширять их, называть какие-то новые средства обеспечения и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме и т.п. Однако любое правило, включенное в эти акты, должно отвечать условию - оно дополняет норму комментируемого Федерального закона, а не заменяет ее, не сводит на нет, не затрудняет применение.

Как можно видеть, в вышеуказанном требовании к актам, которые могут содержать дополнительные гарантии, упомянуты даже федеральные конституционные законы. Логика федерального законодателя в данном случае такова: поскольку комментируемый Федеральный закон рассматривается как главный документ в части основных гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме, включение каких-то основных гарантий - вместо него - в иные акты, в том числе и федеральные конституционные законы, приведет, вольно или невольно, к рассогласованности регулирования и обеспечения данных прав гражданина РФ. Поэтому и предполагается включение в иные акты, в том числе и федеральные конституционные законы, норм, дополняющих гарантии, включенные в главный источник. Важно еще одно требование: как основные гарантии, установленные комментируемым Федеральным законом, так и дополнительные гарантии, устанавливаемые иным законом, могут быть изменены лишь путем внесения изменений и дополнений в соответствующие законы. При этом нельзя исключать ситуации, когда будет признано целесообразным гарантию сделать основной, и тогда уже она подлежит включению в комментируемый Федеральный закон. И еще одно важное условие: в любом случае как основные, так и дополнительные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме - предмет регулирования закона, а не какого-либо подзаконного акта.

6. Вопросы проведения выборов и референдумов могут отражаться во многих нормативных актах. Поэтому комментируемый Федеральный закон содержит еще одно ключевое правило: федеральные законы, конституции, уставы субъектов РФ, иные нормативные акты о выборах и референдумах не должны ему противоречить. Если все же акт противоречит комментируемому Федеральному закону, непосредственно действуют положения комментируемого Федерального закона. Данное требование может иметь разные аспекты применения. Прежде всего, речь может идти о явном, очевидном противоречии. Например, если комментируемый Федеральный закон допускает возможность повышения возраста пассивного избирательного права для высшего должностного лица субъекта РФ до 30 лет, а в каком-то субъекте РФ установили 35-летний возраст, естественно, применяется норма комментируемого Федерального закона. Однако могут быть и неявные, скрытые противоречия, может быть и неопределенность ситуации. Во всех таких случаях должны применяться положения комментируемого Федерального закона. Наконец, указанное положение означает, что уполномоченные на то органы и лица могут в соответствующем суде возбуждать вопрос о признании акта в целом или его отдельных положений не имеющими юридической силы и недействующими по мотивам их несоответствия комментируемому Федеральному закону.

Статья 2. Основные термины и понятия

1) агитационные материалы

В комментируемом п. 1 раскрывается понятие "агитационные материалы", используемое в дальнейшем в комментируемом Федеральном законе в отношении как материалов, распространяемых на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях (ст. 51 и 52), так и иных материалов: печатных (листовки, плакаты, брошюры, книги), аудиовизуальных (находящихся на магнитных носителях, распространяемых через Интернет, через средства звуковой рекламы), материалов наружной рекламы, сувениров, значков, предметов массового потребления (ст. 54).

Материал следует признавать агитационным в случае, если:

1) он содержит признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума;

2) он предназначен для массового распространения;

3) указанное распространение предполагается проводить в период избирательной кампании, кампании референдума.

Материал можно признать агитационным только в случае его изготовления и (или) распространения в период избирательной кампании, кампании референдума. Понятие избирательной кампании определено в п. 19 комментируемой статьи, кампании референдума - в п. 34 ст. 2.

Материал является агитационным, если он направлен на побуждение (побуждает) избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), участников референдума - поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос (п. 3 и 4 комментируемой статьи). Для более точного определения, наличествуют ли в материале признаки предвыборной агитации, следует обращаться к п. 2 ст. 48 комментируемого Федерального закона.

Комментируемый Федеральный закон не содержит ответ на вопрос, что следует понимать под массовым распространением агитационного материала. Чтобы определить, предназначен ли материал для массового распространения, необходимо обращаться к иным нормативным актам. В частности, к ст. 4 Закона РФ от 9 июля 1993 г. N 5351-I "Об авторском праве и смежных правах"*(7), в которой указано, что опубликованием (выпуском в свет) является выпуск в обращение экземпляров произведения, фонограммы в количестве, достаточном для удовлетворения разумных потребностей публики исходя из характера произведения, фонограммы; публичным показом, публичным исполнением или сообщением для всеобщего сведения являются любые показ, исполнение или сообщение произведений, фонограмм, исполнений, постановок, передач организаций эфирного или кабельного вещания непосредственно либо с помощью технических средств в месте, открытом для свободного посещения, или в месте, где присутствует значительное число лиц, не принадлежащих к обычному кругу семьи.

В отношении агитационных материалов, распространяемых на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях в соответствии со ст. 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации"*(8), под "массовым распространением" следует понимать продажу (подписку, доставку, раздачу) периодических печатных изданий, аудио- или видеозаписей программ, трансляцию радио-, телепрограмм (вещание), демонстрацию кинохроникальных программ.

Выпуск и распространение агитационных материалов должны соответствовать ряду правил, установленных комментируемым Федеральным законом, основными из которых являются: 1) распространение исключительно в рамках агитационного периода; 2) предварительная оплата изготовления и распространения из средств избирательного фонда, фонда референдума (исключение составляют распространение в рамках предоставленных в соответствии с законом бесплатных эфирного времени или печатной площади, а также распространение с помощью граждан, лично безвозмездно участвующих в избирательной кампании, кампании референдума); 3) наличие определенных, предусмотренных законом реквизитов; 4) предварительное представление экземпляров (копий, фотографий) в избирательные комиссии, комиссии референдума (за исключением агитационных материалов, распространяемых через СМИ); 4) отсутствие призывов к экстремистской деятельности (ст. 2, 49-52, 54, 56, 58 и 59 комментируемого Федерального закона).

Агитационные материалы следует отличать от информационных материалов (см. комментарий к ст. 44; п. 2 ст. 45; п. 1 ст. 46; ст. 48).

За нарушение ряда правил изготовления и распространения агитационных материалов ст. 5.8-5.12 и 5.18-5.20 КоАП РФ установлена административная ответственность*(9).

2) агитационный период

Термин "агитационный период" является новым для избирательного законодательства. Продолжительность агитационного периода установлена в п. 1 ст. 49 комментируемого Федерального закона: агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Вместе с тем в рамках агитационного периода выделен период проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, который начинается за 30 дней до дня голосования и оканчивается в момент окончания агитационного периода.

Проведение агитации вне рамок агитационного периода является незаконным. КоАП РФ установлена ответственность за проведение агитации в период, когда это запрещено законом (ст. 5.10).

3) агитация по вопросам референдума

Понятие "агитация по вопросам референдума" является одним из основополагающих для референдумного процесса, поскольку от содержания этого понятия во многом зависит дальнейшее установление рамок законных агитационных действий участников референдума как тех, что инициируют референдум, поддерживают инициативу его проведения, так и тех, кто выступает против этой инициативы.

Поскольку агитация определяется как деятельность, то в качестве таковой следует, как правило, рассматривать определенные действия - производство и (или) распространение информации, носящей агитационный характер, личные выступления и т.п. Действия эти направлены на сознание гражданина (участника референдума), влекут выработку у него определенных мотивов и установок, которые в момент его волеизъявления (проставления подписи в поддержку инициативы проведения референдума либо голосования) могут оказывать решающее воздействие на характер принятого им решения. Данные действия направлены на достижение определенного результата (поддержка инициативы проведения референдума либо отказ от такой поддержки, голосование либо отказ от голосования на референдуме, одобрение либо неодобрение вынесенного на референдум вопроса) и могут способствовать, а при достижении соответствующей цели способствуют формированию у участника референдума определенного мнения по инициативе референдума или вопросам референдума. Таким образом, основополагающим для выявления в деятельности участников референдума признаков агитации является либо "формальный" момент: из характера самой деятельности следует ее направленность на достижение определенного результата на референдуме, либо "материальный" - деятельность побудила участников референдума поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос.

Квалифицировать деятельность в качестве агитационной легко в случае, если распространяются призывы ставить подписи в поддержку инициативы референдума, голосовать за или против вопросов, вынесенных на референдум, и т.п., либо в случае наличия факта оплаты изготовления агитационного материала из фонда референдума либо размещения в рамках специально предоставленного бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади. Однако агитация по вопросам референдума может и не иметь таких формальных признаков (в части отсутствия оплаты изготовления агитационного материала из фонда референдума это означает нарушение закона).

В этом случае следует прибегать к выявлению в деятельности признаков, указывающих на цель изготовления агитационного материала, или к рассмотрению конкретных результатов его распространения. При этом важная роль в оценке материала отводится комиссии референдума, которая коллегиально рассматривает тот или иной факт и вправе признать либо не признать материал агитационным. В случае судебного спора такая же роль отводится суду. Вместе с тем не исключается, что специальным законом о референдуме могут быть установлены критерии отнесения той или иной деятельности к агитационной, аналогично установленным п. 2 ст. 48 комментируемого Федерального закона для предвыборной агитации (безусловно, с учетом специфики референдумного процесса).

Агитацией по вопросам референдума признается только деятельность, осуществляемая в период кампании референдума, который согласно п. 34 комментируемой статьи начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума и кончается днем представления комиссией референдума, организующей референдум, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума, либо до дня отказа в проведении референдума. Деятельность, имеющая ряд признаков агитации, но проводимая вне рамок кампании референдума (например, призывы поддержать вопросы референдума, распространяемые до регистрации инициативой группы по проведению референдума), агитационной по смыслу комментируемого Федерального закона не является. Вместе с тем законной может быть признана только агитация по вопросам референдума, проводимая в рамках агитационного периода (ст. 49 комментируемого Федерального закона).

Период кампании референдума простирается за пределы дня голосования, но в связи с тем, что после голосования отсутствует возможность поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос, утрачивается предмет агитации по вопросам референдума, и агитация по вопросам референдума проводиться не может.

По своему содержанию агитация по вопросам референдума может быть направлена на побуждение участников референдума:

а) поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки. Такая деятельность необходима на этапе сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума;

б) голосовать либо отказаться от голосования на референдуме. Агитация при проведении референдума в отличие от предвыборной агитации может касаться вопросов участия в референдуме, т.е. быть направленной на обеспечение явки (либо неявки) участников референдума на участки референдума для голосования. Учитывая значительный "порог явки" для признания референдума состоявшимся более 50% от общего числа участников референдума (п. 8 ст. 70 комментируемого Федерального закона), агитация с таким содержанием может занимать весьма значительное место в кампании референдума;

в) поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос. Согласно п. 8 ст. 70 Федерального закона решение считается принятым на референдуме в случае, если за него проголосовало более 50% от числа участников референдума, принявших участие в референдуме. Агитация с таким содержанием направлена на получение того или иного результата референдума.

4) агитация предвыборная (предвыборная агитация)

Понятие "предвыборная агитация" является одним из основополагающих для избирательного процесса, поскольку от содержания этого понятия во многом зависит дальнейшее установление рамок законных агитационных действий избирателей, иных участников избирательного процесса. Поскольку агитация определяется как деятельность, то в качестве таковой следует, как правило, рассматривать определенные действия (производство и (или) распространение информации, носящей агитационный характер, личные выступления субъектов избирательного процесса, других лиц и т.п.). Объектом этих действий является сознание избирателя, поскольку эти действия влекут выработку у избирателя определенных мотивов и установок, которые в момент его волеизъявления окажут решающее воздействие на характер принятого им решения.

Данные действия направлены на достижение определенного результата (голосование за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) и могут способствовать, а при достижении соответствующей цели - способствуют выработке у избирателя определенного мнения о кандидате, избирательном объединении, в том числе политической партии, избирательном блоке. Таким образом, основополагающим для выявления в деятельности признаков предвыборной агитации является либо "формальный" момент: из характера самой деятельности следует ее направленность на достижение определенного результата выборов, либо "материальный" - деятельность побудила избирателя поддержать или не поддержать того или иного кандидата (список кандидатов).

Квалифицировать деятельность в качестве агитационной легко в случае, если в ее процессе распространяются призывы голосовать за или против кандидата (список кандидатов), против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) и т.п., либо в случае наличия факта оплаты изготовления агитационного материала из избирательного фонда, либо размещения материала в рамках специально предоставленного бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади.

Однако предвыборная агитация может и не иметь таких формальных признаков (в части отсутствия оплаты из избирательного фонда изготовления агитационного материала это означает нарушение правил изготовления и распространения агитационных материалов). В этом случае следует прибегать к выявлению в деятельности субъекта избирательного процесса признаков, указывающих на цель изготовления (распространения) агитационного материала, или к рассмотрению конкретных результатов его распространения. При этом важная роль в оценке материала отводится избирательной комиссии, которая коллегиально рассматривает тот или иной факт и вправе признать либо не признать материал агитационным.

В случае судебного спора такая же роль отводится суду. В целях объективизации оценок п. 2 ст. 48 Федерального закона для предвыборной агитации установлен ряд критериев отнесения той или иной деятельности к агитационной.

Предвыборной агитацией признается только деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании, который согласно п. 20 комментируемой статьи начинается со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Впервые в комментируемом Федеральном законе четко ограничен период времени, в течение которого деятельность, подпадающая под признаки предвыборной агитации, считается агитационной. Подобное ограничение сроков, в течение которых осуществляется деятельность, признаваемая комментируемым Федеральным законом предвыборной агитацией, имеет исключительно важное значение для определения предвыборной агитации, так как позволяет рассматривать ее вне привязки к моментам выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов, как это было ранее, наполняет понятие предвыборной агитации полноценным содержанием. Таким образом, следует расценивать как предвыборную агитацию деятельность, проводимую в период избирательной кампании, способствующую формированию в сознании избирателя отношения к политическим партиям, иным общественным объединениям, имеющим право участвовать в выдвижении кандидатов, избирательным блокам, потенциальным кандидатам (лицам, позиционирующим себя в качестве таковых) и выдвинутым, зарегистрированным кандидатам.

Деятельность, имеющая некоторые признаки агитации, но проводимая вне временных рамок периода избирательной кампании (например, призывы голосовать за то или иное лицо на будущих выборах), агитационной в смысле настоящего Федерального закона не является

Blog