Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие
| Вид материала | Закон |
- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
- Об образовании избирательных участков по выборам, 571.4kb.
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1152.34kb.
- Тема Кол-во страниц, 15.39kb.
- Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, досрочных, 29.37kb.
- О конкурсе среди молодежи Мурманской области на лучшие, 95.22kb.
- Президента Российской Федерации Всоответствии со ст. 19 Федерального закон, 124.46kb.
- Марта 2012 года территориальная избирательная комиссия Тихвинского муниципального района, 1194.5kb.
- Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года На основании статьи 19 Федерального, 211.99kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 3453.56kb.
5. В комментируемом п. 5 определены стадии избирательного процесса, процесса референдума, на которых деятельность избирательных комиссий, комиссий референдума должна проводиться открыто и гласно. При этом, если подсчет голосов, установление итогов голосования, определение результатов выборов, референдума действительно суть выраженные стадии избирательного или референдумного процесса, то подготовка и проведение выборов и референдума охватывают весь этот процесс, включая и упомянутые стадии. Данный принцип весьма важен, ибо гарантирует прозрачность всего хода процесса голосования, включая установление его результатов и возможную последующую их корректировку в результате судебных решений. В последующих статьях комментируемого Федерального закона и в других законах этот принцип получил развитие и конкретизацию.
Открытость означает, что избирательные комиссии не могут принимать свои решения, связанные с подготовкой и проведением выборов, за "закрытыми" дверями. Гласность же требует обязательного опубликования решений комиссий и факультативного опубликования отчетов о заседаниях и действиях комиссий и их должностных лиц. Комиссии и их должностные лица не вправе запрещать опубликование таких отчетов, препятствовать получению информации о деятельности комиссий и распространению этой информации. Все нормативные акты избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, связанные с подготовкой и проведением выборов, подлежат опубликованию, другие решения указанных органов, связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются либо доводятся до всеобщего сведения иным путем.
В этой связи можно привести, в частности, положения Федерального закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации"*(43) (п. 1 ст. 12 и абз. 1, 3 п. 1 ст. 24), в соответствии с которым пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом (порядок установления ограничения регулируется вышеуказанным Федеральным законом). Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни. Отказ в доступе к открытой информации или предоставление пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе к информации, и лица, получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба. Эти законоположения вполне применимы к выборам, референдумам, деятельности соответствующих комиссий и др.
6. Пункт 6 комментируемой статьи отражает стремление законодателя исключить воздействие на ход выборов и их результаты иностранного фактора. Это соответствует ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Здесь как раз один из таких случаев, урегулированный федеральным законом. Действительно, выборы органов государственной власти и местного самоуправления и референдумы - внутреннее дело каждой страны и ее граждан, и на этой основе в России, как и в других странах, к участию в выборах, референдуме допускаются только граждане. В то же время законодатель, формулируя текст данной части статьи, провел определенное различие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, что выразилось во включении в текст отсылки к п. 10 ст. 4 комментируемого Федерального закона, предусматривающему возможность участия определенных категорий иностранных граждан в выборах органов местного самоуправления, и, таким образом, допустил возможность исключения из установленного п. 6 правила.
В соответствии с Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин - это лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.
Иностранным юридическим лицом являются юридические лица, созданные (учрежденные) в соответствии с законодательством иностранных государств (ст. 11 НК РФ, а также ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"*(44)). В соответствии с ГК РФ личным законом юридического лица считается право страны, где учреждено юридическое лицо, и на основе личного закона юридического лица определяются, в частности, статус организации в качестве юридического лица; его организационно-правовая форма; требования к наименованию; вопросы создания, реорганизации и ликвидации, в том числе вопросы правопреемства; содержание правоспособности; порядок приобретения юридическим лицом гражданских прав и принятия на себя гражданских обязанностей; внутренние отношения, в том числе отношения юридического лица с его участниками; способность юридического лица отвечать по своим обязательствам (ст. 1202).
7. Согласно п. 7 комментируемой статьи организация и проведение выборов и референдумов отнесены к исключительной компетенции соответствующих комиссий, статус которых урегулирован в гл. IV комментируемого Федерального закона. Это значит, что никакие другие структуры, будь то органы государственной власти или органы местного самоуправления, не вправе заниматься организацией и проведением выборов и референдумов. Комментируемый пункт специально запрещает законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям, должностным лицам, иным гражданам вмешиваться в деятельность комиссий. Конечно, изложенный запрет нельзя рассматривать в отрыве от других положений закона. Когда в комментируемом пункте речь идет об "иных гражданах", имеются в виду граждане, не уполномоченные на законное вмешательство. Наблюдатели, доверенные лица и другие указанные в федеральных законах лица вправе в определенных случаях обращаться к комиссии с замечаниями и предложениями.
В целом в федеральном избирательном законодательстве, а также в соответствующих других отраслях права и законодательства под вмешательством понимается, в частности, воспрепятствование работе избирательных комиссий (ст. 141 УК РФ); вмешательство в работу избирательной комиссии, комиссии референдума с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, подсчета голосов избирателей и по иным вопросам исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 5.2 КоАП РФ).
Статья 4. Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме
1. В соответствии с п. "а" и "b" Международного пакта о гражданских и политических правах каждому гражданину разрешается принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. В комментируемой статье раскрываются содержание и основные условия реализации одного из компонентов конституционного права граждан - права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Избирательное право, как активное, так и пассивное, признается за всеми лицами, отвечающими определенным условиям (требованиям), установленным законодательством. Субъективное избирательное право принадлежит к такой категории публичных прав, условием реализации которых является, как правило, достижение определенного возраста, наличие гражданства (в соответствии с международным договором избирательные права могут также предоставляться иностранным гражданам).
Гражданство представляет устойчивую правовую связь между лицом и государством. Такая связь выражается в совокупности прав и свобод, которыми обладает лицо, и обязанностей, которые на него возлагаются по отношению к государству и обществу. Государство должно обеспечить как осуществление установленных законодательством прав и свобод граждан, так и выполнение возложенных на них обязанностей. Гражданство Российской Федерации определяется в соответствии с Федеральным законом от 19 апреля 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(45). Порядок рассмотрения вопросов гражданства установлен Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325.
Субъективное избирательное право и право на участие в референдуме приобретается гражданами по достижении определенного возраста и отсутствии ограничений, перечисленных в Конституции РФ. Содержание возрастного критерия составляет признание за лицом юридической правоспособности быть носителем совокупности избирательных прав, обязанностей и ответственности в избирательном процессе. Как правило, для приобретения активного избирательного права, права на участие в референдуме требуется достижение соответствующего возраста на день голосования на выборах или референдуме. В Российской Федерации гражданин приобретает активное избирательное право по достижении 18 лет, т.е. когда он может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности (ст. 60 Конституции РФ). Нижний возрастной предел пассивного избирательного права - права быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления - устанавливается Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.
Правовые рамки пассивного избирательного права на выборах Президента РФ установлены в ст. 81 Конституции РФ и предусматривают такие квалифицирующие признаки, как возраст и срок проживания в Российской Федерации. Президентом может быть избран только гражданин РФ, достигший возраста 35 лет (нижний возрастной предел) и постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Конституция РФ не требует, чтобы кандидат являлся гражданином РФ по рождению. Условие постоянного проживания в России не менее 10 лет не подразумевает непрерывного проживания до даты выборов (дня голосования).
Положение гражданина в избирательном процессе резюмируется в категориях "правовой статус избирателя" и "правовой статус кандидата на выборную должность в органы государственной власти и органы местного самоуправления".
Содержание правового статуса избирателя вытекает из его права избирать на соответствующих выборах и определяется совокупностью предусмотренных в избирательном законодательстве правомочий, связанных с выполнением определенных избирательных действий. Это правомочия, связанные: а) с регистрацией (учетом), составлением списков избирателей; б) с участием в формировании избирательных комиссий; в) с выдвижением и регистрацией кандидатов (списков кандидатов); г) с созданием избирательных фондов кандидатов, избирательными объединениями (избирательными блоками); д) с предвыборной агитацией; е) с организацией и порядком голосования, подсчетом голосов избирателей, установлением результатов выборов и их опубликованием.
Содержание полномочий избирателя может расширяться и конкретизироваться также в зависимости от функций (наблюдатель, доверенное лицо, уполномоченный по финансовым вопросам и т.п.), выполняемых им в избирательном процессе. В осуществлении избирательных действий, предусмотренных комментируемым Федеральным законом, иными законами, избиратель вправе принимать участие и до достижения им возраста 18 лет при условии, что на день голосования он достигнет указанного возраста.
Гражданину может быть предоставлена возможность реализовать свое право на участие в свободном голосовании посредством организации досрочного голосования (ст. 65), голосования вне помещения для голосования (ст. 66), голосования по почте (п. 14 ст. 64) либо иных процедур голосования, обеспечивающих создание максимальных удобств для избирателей.
2. Федеральный закон устанавливает недопустимость ограничения избирательных прав граждан в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Это положение основывается на ст. 19 Конституции РФ, формулирующей прямой запрет любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Хотя ч. 2 ст. 68 Конституции РФ закрепляет право республик - одного из видов субъектов РФ - устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации, из этого положения, однако, не следует необходимость (обязательность) специального требования к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права. Касаясь вопроса установления требования владения кандидатом в Президенты Республики Башкортостан башкирским и русским языками, постановлением Конституционного Суда РФ определено, что до урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка (языков) Республики Башкортостан в надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка*(46).
3. Конституция РФ и комментируемый Федеральный закон ограничивают активное и пассивное избирательное право и право на участие в референдуме в отношении лиц, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Условия и основания ограничения юридической избирательной правоспособности предусмотрены ст. 32 Конституции РФ и такое ограничение носит, как правило, временный характер. В соответствии со ст. 29 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном ГПК РФ. Граждане, страдающие психическими заболеваниями, но не признанные судом недееспособными, участвуют в выборах на равных основаниях.
Лица, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда, не могут осуществлять какие-либо избирательные действия, связанные с реализацией как активного, так и пассивного избирательного права. В соответствии с п. 28 ст. 5 УПК РФ приговор - это решение суда о невиновности или виновности подсудимого и назначении ему наказания либо об освобождении его от наказания, вынесенное судом первой или апелляционной инстанции. Вступление приговора в законную силу и обращение его к исполнению осуществляется по правилам ст. 390-395 УПК РФ. В частности, приговор суда первой инстанции вступает в законную силу по истечении срока его обжалования в апелляционном или кассационном порядке, если он не был обжалован сторонами; приговор суда апелляционной инстанции вступает в законную силу по истечении срока его обжалования в кассационном порядке, если он не был обжалован сторонами. В случае подачи жалобы или представления в кассационном порядке приговор, если он не отменяется судом кассационной инстанции, вступает в законную силу в день вынесения кассационного определения. Приговор обращается к исполнению судом первой инстанции в течение трех суток со дня его вступления в законную силу или возвращения уголовного дела из суда апелляционной или кассационной инстанции (ст. 390 УПК РФ).
Лица, осужденные к иным видам уголовного наказания, не связанным с содержанием в местах лишения свободы, а также осужденные условно, с отсрочкой исполнения приговора, сохраняют обладание избирательными правами, кроме случаев лишения права занимать выборные должности - п. 7 комментируемой статьи.
Лица, задержанные за совершенные административные правонарушения и находящиеся в следственном изоляторе или изоляторе временного содержания, а также задержанные или арестованные по подозрению в совершении преступления, не могут быть ограничены в избирательных правах. При этом ограничивается осуществление данной категорией лиц отдельных избирательных действий (сбор подписей, участие в предвыборной агитации и т.п.). Избирательные права восстанавливаются в полном объеме после освобождения гражданина из мест лишения свободы либо признания его дееспособным лицом по решению суда.
4. Участие граждан, обладающих активным избирательным правом, в избирательном процессе, действующим законодательством в основном привязано к месту их жительства в пределах избирательного округа.
Нахождение места жительства гражданина на определенной территории Российской Федерации определяется в соответствии с Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" как юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан РФ по месту жительства. Регистрационный учет граждан непосредственным образом связан с реализацией права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, поскольку наличие регистрации рассматривается в качестве юридического основания для включения гражданина в список избирателей, участников референдума по месту жительства.
Временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятие с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания и, как следствие, ограничение по данному признаку активного избирательного права граждан. Юридическая оценка подобной ситуации была дана еще в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, которым установлено, что факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке*(47). В связи с этим в данной статье содержится императивная норма, исключающая возможность лишения гражданина права на участие в выборах по мотивам пребывания гражданина вне места его жительства во время проведения в округе, в котором расположено место жительства гражданина, выборов. В таких случаях, как уже отмечалось, комментируемый Федеральный закон предусматривает возможность введения законом субъекта РФ голосования по почте, механизм которого должен быть детально закреплен в указанном законе субъекта РФ.
Положение комментируемого п. 4 о том, что законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа, должно рассматриваться во взаимосвязи с положениями других статей комментируемого Федерального закона, в частности п. 4 ст. 17, а также ст. 62 (избиратель вправе получить в соответствующей комиссии открепительное удостоверение и принять участие в голосовании на том участке, на котором он будет находиться в день голосования, в пределах избирательного округа, где данный избиратель обладает активным избирательным правом). Конкретный механизм реализации указанного положения комментируемого пункта должен быть закреплен в законе субъекта РФ и предусматривать, в частности, что при проведении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ активное избирательное право может быть предоставлено гражданину не только в пределах территории избирательного округа, в котором расположено его место жительства, но и в пределах любого избирательного округа, образованного на территории субъекта РФ, либо того избирательного округа, где он временно пребывает на законных основаниях и не имеет возможности, например, получить открепительное удостоверение или проголосовать досрочно.
В случае если законом субъекта РФ предусмотрено голосование по почте, то гражданину, находящемуся, например, в длительной заграничной командировке, также может быть предоставлено активное избирательное право при проведении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.
5. Пассивное избирательное право относится к основным правам и свободам и является индивидуальным правом гражданина, важнейшим элементом его конституционного статуса. Регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. Конституция РФ не устанавливает связанные с достижением определенного возраста и продолжительностью проживания на территории субъекта РФ условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права при выборах депутатов Государственной Думы, глав исполнительных и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Конституция РФ устанавливает требования для кандидата на должность Президента РФ. Таким образом, ни для одной выборной должности, кроме должности Президента РФ, не может устанавливаться обязательное требование нахождения места жительства на определенной территории Российской Федерации.
Установление продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории субъекта РФ в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права нормативными актами законодательства иного уровня не допускается. Правовая оценка нарушения общих условий реализации пассивного избирательного права была дана двумя постановлениями Конституционного Суда РФ. Введение в законодательство субъектов РФ ограничений реализации пассивного избирательного права как по продолжительности, так и срокам обязательного проживания признано несоответствующим ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 6, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 2 ст. 32 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ