Geum.ru

Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   ...   44
федеральными законами с 14 июля 2003 г. прекращают свою самостоятельную организационно-правовую и политическую жизнь такие виды общественных объединений, как политические общественные организации и политические общественные движения, ранее являвшиеся одними из основных (главных) участников избирательного процесса. Главными участниками избирательного процесса становятся политические партии.

Комментируемый п. 1 среди субъектов, имеющих право вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий, выделяет:

а) политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Порядок допуска к распределению депутатских мандатов федеральных списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, установлен ст. 84, 86 и 99 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

На выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва (14 декабря 2003 г.) к распределению депутатских мандатов должны быть допущены федеральные списки кандидатов, получившие пять и более процентов голосов избирателей, таких списков должно быть не менее трех, и за них в совокупности должно быть подано более 50% голосов избирателей. Если вышеуказанные условия не будут выполнены, то пятипроцентный "барьер" понижается.

До проведения распределения депутатских мандатов между списками кандидатов по результатам выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва с учетом п. 2 ст. 84 Федерального закона от имени избирательных объединений "Коммунистическая партия РФ" и "Объединение "ЯБЛОКО", допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе третьего созыва (декабрь 1999 г.), предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий вправе вносить политические партии: "Коммунистическая партия РФ" и "Российская демократическая партия "ЯБЛОКО".

Решение о предложении кандидатур в состав соответствующих избирательных комиссий от политической партии вносит полномочный (руководящий) орган партии в соответствии с ее уставом. Региональные отделения, иные структурные подразделения партии могут вносить предложения по кандидатурам в состав комиссий в том случае, если уставом партии им делегировано право самостоятельно принимать участие в решении вопросов, связанных с выборами на соответствующей территории, либо если право вносить предложения по кандидатурам им делегировано полномочным (руководящим) органом партии. При этом решение принимается органом регионального отделения, иного структурного подразделения, полномочным принимать такое решение. Указанные полномочные органы могут быть прямо определены в уставе партии, либо решение этого вопроса может быть возложено на какой-либо руководящий орган партии. Все вышеуказанные документы, в том числе по делегированию полномочий, должны быть оформлены в письменном виде и подписаны уполномоченными (руководящими) лицами партии (ее структурных подразделений) в соответствии с уставом. Необходимо иметь в виду, что после регистрации политической партии, созданной путем преобразования из общероссийской политической общественной организации (движения), региональные отделения также должны быть зарегистрированы в качестве региональных отделений политической партии для того, чтобы иметь право вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий, поскольку с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о политической партии та общественная организация (движение), региональными отделениями которой они были, с этого момента исключается из реестра, т.е. перестает существовать*(124);

б) избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Определение избирательного блока дано в п. 29 ст. 2 комментируемого Федерального закона.

Допуск к распределению депутатских мандатов федеральных списков кандидатов, выдвинутых избирательными блоками, осуществляется на равных основаниях со списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями в соответствии со ст. 84, 86 и 99 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Согласно п. 8 ст. 35 комментируемого Федерального закона избирательный блок при его создании обязан уполномочить орган избирательного блока или одно из входящих в него избирательных объединений выступать от его имени, в том числе по вопросу внесения предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий всех уровней. Решение о предложении кандидатур принимается тем органом (органами), который был определен на съезде представителей избирательных и общероссийских общественных объединений, создающих соответствующий избирательный блок. При этом порядок подготовки и принятия решения по предложению кандидатур может быть обусловлен в соглашении о создании избирательного блока. Необходимо иметь в виду, что в ранее действовавшем Федеральном законе подобной обязывающей нормы не было; решение о предложении кандидатур в состав избирательных комиссий от избирательного блока, созданного до вступления в силу комментируемого Федерального закона, принимает орган избирательного блока либо по его поручению один из органов, входящих в избирательный блок избирательных объединений, признававшихся таковыми в соответствии с Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (см. п. 2 ст. 84 комментируемого Федерального закона).

В результате выборов депутатов Государственной Думы третьего созыва в 1999 г. в распределении депутатских мандатов приняли участие федеральные списки кандидатов четырех избирательных блоков.

До распределения депутатских мандатов между списками кандидатов по результатам выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва предложения по кандидатурам в состав комиссий вправе вносить уполномоченные органы следующих избирательных блоков:

1) избирательный блок "Межрегиональное движение "ЕДИНСТВО" ("МЕДВЕДЬ")", его руководящим постоянно действующим органом является Координационный комитет. Избирательный блок создан следующими избирательными объединениями: Общероссийское политическое общественное движение "Российское движение "Поколение Свободы", Общероссийская политическая общественная организация "Российская христианско-демократическая партия" (Российская христианско-демократическая партия), Общероссийское политическое общественное движение "Рефах" ("Благоденствие"), Общероссийская общественно-политическая организация "Народно-патриотическая партия", Общероссийское общественное политическое движение "Моя семья", Общероссийская политическая общественная организация "Всероссийский союз поддержки и содействия малому и среднему бизнесу", Общероссийское политическое общественное движение "В поддержку независимых депутатов";

2) избирательный блок "ОТЕЧЕСТВО - ВСЯ РОССИЯ", его руководящий орган Координационный совет. В состав избирательного блока вошли: Общероссийская политическая общественная организация "Отечество", Общероссийская политическая общественная организация "Регионы России", Общероссийское политическое общественное движение "За равноправие и справедливость", Общероссийская общественная организация - политическая партия "Аграрная партия России", Общероссийская общественная организация "Политическая партия "Союз христианских демократов России";

3) избирательный блок "БЛОК ЖИРИНОВСКОГО" - создан Общероссийской общественной политической организацией "Российский союз свободной молодежи" и Общероссийской политической общественной организацией "Партия духовного возрождения России" (ПДВР). Руководящим органом избирательного блока является Совет блока;

4) что касается четвертого избирательного блока - "Союз правых сил" (СПС), то до принятия Федерального закона "О политических партиях" все избирательные объединения, создавшие данный избирательный блок, приняли решение о самоликвидации с учетом учреждения новой общероссийской политической общественной организации, преобразованной впоследствии в политическую партию "Союз правых сил", которая и правомочна, в силу положений п. 2 ст. 84 комментируемого Федерального закона, по решению уполномоченного на то органа избирательного блока с одноименным наименованием вносить предложения по кандидатурам в состав комиссий от имени избирательного блока;

в) политические партии, избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. В названном качестве политическая партия, избирательный блок могут выступать лишь в тех субъектах РФ, где выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ либо в одну из его палат проведены по пропорциональной системе (по спискам кандидатов) (см. п. 16 ст. 35 и п. 6 ст. 80 комментируемого Федерального закона). На сегодняшний день пропорциональная система выборов использовалась при формировании законодательных (представительных) органов власти четырех субъектов РФ - Красноярского края, Калининградской, Псковской и Свердловской областей. Решение по предложению кандидатуры должно быть принято либо органом, соответствующим уровню избирательной комиссии, либо вышестоящим органом. Полномочия органа, представившего кандидатуру в состав соответствующей избирательной комиссии, должны быть подтверждены документально (копия устава, решение руководящего органа и т.п.).

Политическим партиям, избирательным блокам, допущенным к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти (парламентские политические партии), отдается приоритет и квота не менее чем в одну вторую от общего числа членов ИКС РФ, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти (п. 7 ст. 23, п. 5 ст. 25 комментируемого Федерального закона).

Помимо парламентских политических партий, избирательных блоков к субъектам права выдвижения кандидатур в состав избирательных комиссий законодательно отнесены и все иные общественные объединения. Это означает, что кандидатуры могут предлагаться общественными объединениями, созданными в любой организационно-правовой форме. Согласно ст. 7 Федерального закона "Об общественных объединениях" это могут быть:

1) политические партии, созданные в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях", но по результатам выборов (голосования) не допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ;

2) общественные организации, созданные и отвечающие требованиям вышеназванного Федерального закона (ст. 8, 14-23 и другие), ГК РФ (ч. 3 ст. 50, ст. 117), Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ч. 3 ст. 2, ст. 6)*(125);

3) общественные движения;

4) общественные фонды (ст. 10 Федерального закона "Об общественных объединениях"; ч. 3 ст. 50 ГК РФ; ч. 3 ст. 2, ст. 7 Федерального закона "О некоммерческих организациях");

5) общественные учреждения (ст. 11 Федерального закона "Об общественных объединениях"; ст. 120 ГК РФ; ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях");

6) органы общественной самодеятельности (ст. 12 Федерального закона "Об общественных объединениях"; ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также законодательные акты субъектов РФ, нормативные акты (уставы) органов местного самоуправления).

Решение о предложении кандидатур в состав избирательных комиссий общественными объединениями принимается полномочными (руководящими) органами в соответствии с уставами этих объединений. При этом следует иметь в виду:

а) в соответствии со ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" общественное объединение вправе не регистрироваться и соответственно не иметь прав юридического лица, однако согласно нормам избирательного законодательства такие объединения являются субъектами, наделенными правом внесения предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий;

б) региональные и местные отделения общероссийского (межрегионального) общественного объединения вправе не принимать свой устав и действовать на основании устава того общественного объединения, отделением которого они являются. В этом случае региональное отделение обладает всеми правами общественного объединения на соответствующей территории, кроме исключительных полномочий, определенных уставом для руководящих центральных органов (права юридического лица в этом случае указанные отделения приобретают по уведомлению органов юстиции центральным руководящим органом объединения с момента государственной регистрации общественного объединения);

в) в отношении отдельных видов общественных объединений (профессиональных союзов, благотворительных и других объединений) нормы вышеназванного Федерального закона применяются только в той части правоотношений, в которой они не урегулированы специальными законами об этих видах общественных объединений. В связи с этим при предложении кандидатур в состав избирательных комиссий эти объединения должны действовать в соответствии со специальными законами, в частности Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (в ред. от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, с изменениями, внесенными постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 2002 г. N 3-П)*(126); Федеральным законом от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"*(127) (в ред. от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ);

г) межрегиональные общественные объединения в соответствии со ст. 14 Федерального закона "Об общественных объединениях" вправе вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий на уровне своих руководящих (полномочных) органов либо на уровне полномочных органов структурных подразделений (организации, отделения, филиалы, представительства) только в пределах территории тех субъектов РФ, где таковые структурные подразделения существуют.

Региональные общественные объединения осуществляют свою деятельность в пределах территории одного субъекта РФ. Деятельность местного общественного объединения ограничена пределами территории органа местного самоуправления.

2. В комментируемом п. 2 дополнительно к перечисленным в п. 1 указан еще один субъект внесения предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий, а именно: в состав ИКМО, окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, территориальные, участковые избирательные комиссии предложения по кандидатурам вправе вносить избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления. Возможность формирования представительного органа местного самоуправления с использованием пропорциональной системы на основе единых списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками, предусмотрена в п. 59 ст. 2 комментируемого Федерального закона.

Указанным избирательным объединениям наряду с политическими партиями, избирательными блоками, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти, отдается приоритет и квота не менее чем в одну вторую от общего числа членов комиссий, перечисленных в комментируемом пункте (п. 8 ст. 24, п. 7 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 комментируемого Федерального закона).

3. В комментируемом п. 3 содержится гарантия сохранения за избирательными объединениями, избирательными блоками, выдвинувшими списки кандидатов и допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, представительном органе местного самоуправления последнего созыва, по внесению предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий в случае досрочного прекращения полномочий перечисленных выше органов государственной власти и органов местного самоуправления (в связи с роспуском, иными обстоятельствами, предусмотренными законодательством), в том числе рассмотрению данных предложений в приоритетном (обязательном) порядке. При этом порядок представления предложений по кандидатурам такой же, как и при обычных обстоятельствах (см. п. 1, 2 комментируемой статьи, а также п. 7 ст. 23, п. 8 ст. 24, п. 7 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27).

4. В комментируемом п. 4 содержится требование к органу, назначающему членов комиссий, и ко всем субъектам предложения кандидатур не назначать и не предлагать более одной кандидатуры (одного представителя) в состав одной комиссии, чем обеспечивается равенство прав и возможностей всех субъектов по представительству в избирательных комиссиях, в том числе тех из них, кто имеет приоритетное право на указанное представительство. При этом предлагаемая политической партией, избирательным блоком, избирательным объединением, общественным объединением кандидатура должна соответствовать требованиям, предъявляемым к членам избирательных комиссий. Ответственность за соблюдение этих требований несет предлагающая сторона и предлагаемое в качестве кандидатуры лицо. Вместе с тем комментируемая норма сформулирована таким образом, чтобы не препятствовать политической партии, иному общественному объединению, избирательному блоку предлагать в сроки, установленные законом в соответствии с п. 8 комментируемой статьи, иную кандидатуру в случае, если ранее предложенная кандидатура оказалась не соответствующей требованиям, установленным комментируемым Федеральным законом.

5. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 2 и 3) установил, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, при этом под государственной должностью государственной службы понимается государственная должность категории "Б" или "В", включенная в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33*(128). Кроме того, Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981*(129) утверждены перечни государственных должностей федеральной государственной службы, которые являются соответствующими разделами вышеупомянутого Реестра. Вместе с тем в настоящее время планируется реформирование системы государственной службы, в связи с чем не исключается изменение содержание понятия "государственный служащий".

Согласно ст. 2 и 7 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. При этом под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальными служащими не являются депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления. Согласно ст. 8 указанного Федерального закона муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.

6. Комментируемый п. 6 содержит гарантию, согласно которой гражданин не может быть назначен в состав комиссии без его согласия. На практике в интересах субъектов права внесения кандидатур для назначения в состав комиссий следует заранее получить такое согласие, чтобы исключить ситуацию, когда предложение не сможет быть учтено.

7. Изложенный в комментируемом п. 7 компенсационный механизм назначения состава или части состава избирательных комиссий всех уровней, начиная с ИКС РФ, гарантирует организацию и проведение выборов, референдума правомочными органами (избирательными комиссиями, комиссиями референдума). Особое значение комментируемая норма имеет в случаях, когда соответствующая избирательная комиссия образуется вновь, например, при образовании нового муниципального образования, когда орган местного самоуправления отсутствует и необходимо проводить его выборы.

8. Впервые установленные в комментируемом п. 8 "рамочные" сроки для приема предложений в состав избирательных комиссий гарантируют права субъектов, правомочных вносить предложения по кандидатурам в состав комиссий, и, в первую очередь, указанных в п. 7 ст. 23, п. 8 ст. 24, п. 5 и 7 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 комментируемого Федерального закона. Орган, правомочный принимать решение о назначении членов комиссии, не вправе принять решение о формировании комиссии до истечения срока, установленного в соответствии с комментируемым пунктом, даже если поступивших предложений уже достаточно (по количеству) для назначения всего состава комиссии.

Конкретные сроки для приема предложений должны устанавливаться соответствующим федеральным законом, законом субъекта РФ и могут превышать сроки, указанные в комментируемом пункте. Так, из положений ст. 14 и 22 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" следует, что срок для приема предложений в состав участковых комиссий начинает исчисляться с момента опубликования списка избирательных участков и не может быть менее 15 дней.

Если законом сроки не установлены, то должны применяться сроки, установленные непосредственно в комментируемом пункте.


Статья 23. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации


1-4. В комментируемой статье закреплен правовой статус ИКС РФ. Статус ИКС РФ определяется комментируемым Федеральным законом аналогично статусу ЦИК России как государственного органа, действующего на постоянной основе, а также как коллегиального органа и юридического лица (см.