Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 8 9 10 11 12 13 14 15 ... 44

Глава II. Гарантии прав граждан Российской Федерации на назначение референдума

Статья 12. Вопросы референдума

1. Согласно п. 7 ст. 2 комментируемого Федерального закона впервые вводится законодательное понятие вопроса (вопросов) референдума. Под этим понимаются вопрос или вопросы, а также проект закона или иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум. Под референдумом, согласно п. 53 ст. 2, понимается форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Участниками референдума являются граждане РФ, обладающие правом на участие в референдуме.

Вопросы, подлежащие решению посредством народного голосования, составляют предмет референдума, с которым, в свою очередь, связано деление референдумов на различные виды. Комментируемый Федеральный закон на основе территориального принципа уровня проведения референдума выделяет референдум Российской Федерации, референдум субъекта РФ, местный референдум (п. 54-56 ст. 2).

Референдум Российской Федерации проводится в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" и комментируемым Федеральным законом среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительство которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждан, проживающих или находящихся за пределами территории России. Это означает, что референдум Российской Федерации проводится по наиболее важным вопросам федерального значения на всей территории России, в нем участвуют граждане РФ, обладающие конституционным правом на участие в референдуме, проживающие как на, так и за пределами территории Российской Федерации. Конституционное право граждан на участие в референдуме включает право голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума.

Согласно подп. "в" ст. 84 Конституции РФ референдум Российской Федерации назначает Президент РФ в порядке, установленном Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации", который регламентирует понятие референдума, порядок его проведения и определения результатов. В ст. 3 Федерального конституционного закона определен круг вопросов, которые могут или не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации либо выносятся на референдум в обязательном порядке. Так, в обязательном порядке на референдум Российской Федерации выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование ее проекта в соответствии с ч. 3 ст. 135 Конституции РФ и в порядке, определенном федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Если же речь идет о поправках к гл. 3-8 Конституции, то это не может быть предметом референдума Российской Федерации. Для этих целей предусмотрена иная процедура, установленная ст. 136 Конституции РФ и Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"*(86). На референдум Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы изменения статуса субъектов РФ; досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования.

Для ограничений предмета референдума Российской Федерации (круга вопросов) есть определенные политико-правовые основания, которые, с точки зрения принципа народного суверенитета, требуют большей увязки с конституционными положениями о том, что народ осуществляет суверенитет в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, правами и свободами граждан, принципами федеративного устройства в формах и пределах, установленных Конституцией РФ, принятой всенародным голосованием (в этом смысле недопустимость вынесения на всенародное голосование вопросов, носящих чрезвычайный или безотлагательный характер либо требующих специальной подготовки, либо вопросов, ответ на которые заранее известен, не влечет ограничения суверенитета народа).

Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" установил иной порядок формирования Совета Федерации. Формирование нового состава верхней палаты парламента было завершено 1 января 2002 г. Сроки полномочий и порядок формирования Совета Федерации (за исключением вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, а равно о досрочном формировании либо об отсрочке формирования Совета Федерации) могут быть предметом референдума. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ назначается указанным органом на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на срок его полномочий.

Несмотря на конкретность сформулированных в Федеральном конституционном законе вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, на практике предпринимались попытки инициировать такие вопросы. Так, в 1999 г. инициировались вопросы об отмене института президентской власти (отмене постов президентов, мэров, губернаторов) в России; о разработке и принятии новой Конституции РФ, предусматривающей восстановление власти трудящихся в форме Советов на всех уровнях; о необходимости воссоединения Российской Федерации и Республики Беларусь в единое демократическое федеративное правовое государство; о расширении правовых и политических гарантий защиты частной собственности граждан России от чужого посягательства, включая посягательство государства; об отмене депутатской неприкосновенности; об участии в боевых действиях в локальных конфликтах только военнослужащих, проходящих службу по контракту; о внесении изменений в Конституцию России, ограничивающих право Президента РФ отправлять в отставку Правительство РФ; о необходимости принятия закона, устанавливающего ответственность различных ветвей и уровней власти за создание условий по обеспечению главной цели государства - реального и устойчивого роста уровня жизни своих граждан, с установлением соответствующего общественного контроля и внесением необходимых изменений в Конституцию РФ.

Предпринимались также попытки инициировать вопросы о введении смертной казни за незаконное производство и распространение наркотиков (1999 г.); о запрете ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение или переработку; об учреждении федерального государственного органа по охране окружающей среды, отдельного как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами; о юридически самостоятельной государственной лесной службе (2000 г.); о земельном фонде и переподчинении управлений Минюста России; о возможности оборота сельскохозяйственных земель; о реформе жилищно-коммунального хозяйства; о необходимости ужесточения наказания за тяжкие преступления, в том числе и за коррупцию (2002 г.).

Несмотря на большое количество инициатив по поводу референдума Российской Федерации (за период 1999-2002 гг. их было 12), референдумы не проводились либо из-за несоответствия предлагаемых вопросов Федеральному конституционному закону "О референдуме Российской Федерации", либо в связи с нарушением процедуры инициирования, а именно при сборе подписей.

В отношении вопросов, подлежащих вынесению на референдум Российской Федерации (в том числе и на референдум субъекта РФ, и на местный референдум), Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(87) закрепляет право общественных и иных некоммерческих объединений вносить предложения о проведении референдума по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды.

В последнее время в мире прослеживается тенденция вынесения на референдум значимых вопросов социального, морального, религиозного, этнического характера. Вынесение подобных вопросов на референдум обусловлено тем, что они не требуют специальных знаний, а только личной оценки с точки зрения собственных нравственных ориентиров и связаны с осуществлением прав человека. Предмет референдума зависит от подлежащего утверждению акта. Выделяют, в частности, конституционные и законодательные референдумы. Законодательный референдум проводится в отношении актов текущего законодательства, проектов или действующих законов. Отклоняющие референдумы предполагают полную или частичную отмену текста закона. Утверждающие референдумы ратифицируют проект закона.

2. В п. 2 комментируемой статьи устанавливается круг вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ. Формулировка данного пункта содержит определенные новеллы: на референдум субъекта РФ могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ; также могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом*(88). Согласно положениям Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(89) под предметом ведения субъекта РФ понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции этого субъекта. Сфера ведения субъекта РФ - это его исключительное правомочие, устанавливаемое им на основе конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. Федеральный закон закрепляет в сфере совместного ведения так называемую сферу конкурирующего ведения, которая заключается в том, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, а после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Важное значение в связи со статусом субъектов РФ имеет постановление Конституционного Суда РФ по вопросу о суверенитете субъектов РФ*(90). Конституционный Суд установил, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации. Таким образом, в силу Конституции суверенитет Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Федеральным конституционным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" установлена необходимость вынесения на референдумы заинтересованных субъектов РФ вопроса об образовании в составе России нового ее субъекта. Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов РФ по данному вопросу осуществляется на основе законов о референдуме соответствующих субъектов. Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового ее субъекта был вынесен на референдумы двух и более субъектов РФ и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов, повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах независимо от результатов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта представляются Президенту РФ. Федеральный конституционный закон, таким образом, предусматривает проведение референдума только по вопросу образования в составе Российской Федерации нового субъекта, а вопрос о принятии в ее состав нового субъекта на референдум не выносится.

3. Предметом местного референдума могут быть только вопросы местного значения. Это положение исходит из конституционной нормы о том, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит понятия "местный референдум" и "вопросы местного значения". Местный референдум - это голосование граждан по вопросам местного значения. Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, указанным Федеральным законом, законами субъектов РФ. Статья 6 указанного Федерального закона определяет круг вопросов местного значения.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Например, в Законе города Москвы "О местном референдуме в городе Москве" закреплено, что на референдум выносятся вопросы местного значения, отнесенные законами города Москвы к ведению органов власти района города Москвы, и далее конкретизируется, что на референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении района.

Показательна практика местных референдумов. Так, в 2000 г. местные референдумы проводились в Архангельской, Мурманской, Ленинградской, Свердловской, Тамбовской областях, в Краснодарском, Красноярском и Приморском краях, в Республике Карелия. В основном, тематика вопросов инициируемых местных референдумов касалась, во-первых, проектов нормативных правовых актов муниципальных образований, во-вторых, вопросов административно-территориального устройства некоторых субъектов РФ и их муниципальных образований, в-третьих, вопросов строительства промышленных объектов, представляющих, по мнению инициаторов, угрозу экологической безопасности населения соответствующих территорий. Свидетельством о появлении в отдельных регионах довольно устойчивой тенденции к решению вопросов местного значения с помощью референдумов является то, что только за 2000 г. в Ленинградской области инициировалось проведение трех местных референдумов, в Архангельской области - четырех, в Мурманской, Рязанской и Свердловской областях - двух, в Красноярском крае - трех местных референдумов.

4. Референдум может быть обязательным и "факультативным". Обязательные референдумы проводятся в соответствии с точно установленными законом условиями, когда соответствующее решение может быть принято только путем референдума. Назначение факультативного референдума зависит от усмотрения компетентного органа, полномочного назначить референдум, или от наличия установленной федеральным конституционным законом, конституцией (уставом) субъекта РФ, уставом муниципального образования или законом иной инициативы. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. В этом случае указанный повторный референдум (по истечении указанного в статье срока и по своему правовому статусу) является факультативным. В ч. 2 ст. 40 указанного Федерального конституционного закона также содержится следующее положение: решение, принятое на референдуме Российской Федерации, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Применительно к данному случаю необходимо подчеркнуть, что правовая природа данного референдума - скорее смешанная, обязательно-факультативная, чем факультативная, так как для отмены или изменения прежнего решения необходимо обязательное проведение нового референдума.

В п. 4 комментируемой статьи субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлено право определять вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум. Факультативные референдумы проводятся, в отличие от обязательных, по тем вопросам, которые государственные органы (органы местного самоуправления) либо сами граждане считают необходимым вынести на народное голосование, тогда как обязательные референдумы проводятся в четко установленных законом случаях (см. п. 6 ст. 73 комментируемого Федерального закона).

5-7. В п. 5-7 комментируемой ст. 12 установлены требования, предъявляемые к вопросам, выносимым на референдум.

Во-первых, они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии таких прав и свобод (п. 5). В основу данного требования заложены конституционные принципы: в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ); не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54, 56 (ч. 3) Конституции РФ. В демократическом правовом государстве высшей ценностью являются человек, его права и свободы (ст. 2 Конституции РФ). Общепризнанные права и свободы человека и гражданина содержатся в Конституции РФ, закреплены в международных документах, в частности во Всеобщей декларации прав человека, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и Международном пакте о гражданских и политических правах (1966 г.).

Во-вторых, вопросы референдума не должны противоречить законодательству РФ, а вопросы, выносимые на местный референдум, - законодательству субъекта РФ (п. 6). В законах некоторых субъектов РФ о референдумах такое требование уже содержится. Так, в Законе "О референдуме Ханты-Мансийского автономного округа (окружном референдуме)" закреплено, что на окружной референдум не может быть вынесен вопрос, противоречащий Конституции РФ и федеральному законодательству; в Законе "О местном референдуме в Санкт-Петербурге" установлено, что местный референдум может проводиться по вопросам местного значения в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; в Законе "О местном референдуме в Республике Башкортостан" предусмотрено, что местный референдум проводится по вопросам местного значения в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и Законом Республики Башкортостан "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан".

В-третьих, вопрос референдума должен быть сформулирован так, чтобы исключалась: 1) возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было дать лишь однозначный ответ; 2) неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (п. 7). Требования, предъявляемые к формулировке вопроса, обусловлены правом выбора для голосующего только между двумя вариантами волеизъявления: "да" или "нет". Формулировка вопроса должна быть ясной и однозначной, не содержащей взаимоисключающих положений либо различных положений, с одними из которых участник референдума может быть согласен, а с другими - нет. Например, вопрос "Согласны ли вы с тем, что у жителей нашего города должен повыситься уровень жизни, в связи с чем на территории городского парка должен быть построен торговый комплекс?" содержит в себе сразу три вопроса, и по каждому из них гражданин должен иметь возможность отдельно высказать мнение. При изучении проблем общественного мнения было установлено, что в зависимости от формулировки одного и того же вопроса число положительных ответов на него может колебаться от 10 до 80%.

Положение об исключении неопределенности правовых последствий принятого на референдуме решения обеспечивает действие ст. 73 комментируемого Федерального закона, согласно которой решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Например, вопрос "Согласны ли вы с тем, что у жителей нашего города должен повыситься уровень жизни?" влечет неопределенность правовых последствий его принятия, т.е. нормативное значение данного вопроса ничтожно.

8. Комментируемый Федеральный закон предусматривает ограничение предмета референдума субъекта РФ и местного референдума. Необходимость ограничения круга вопросов, выносимых на референдум, обоснована прежде всего тем, чтобы избежать превращения референдума в дестабилизирующий фактор в стране. Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, является закрытым, исчерпывающим и не предполагает его расширения или сужения органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления:

а) данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Запретом выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью этих органов в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, если возможность такого отзыва предусмотрена. Установление такого запрета не является неправомерным вмешательством Российской Федерации в сферу ведения ее субъектов, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 16 октября 1997 г. и от 10 июля 1998 г. Перечисленные вопросы относятся к числу конкретных вопросов, связанных со сроком полномочий соответствующих органов. Комментируемым Федеральным законом (п. 2 ст. 8) не допускается изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов. Это значит, что вопросы о сроках полномочий могут быть вынесены на референдум с учетом того, что устанавливаемый срок полномочий не может быть более пяти лет и что норма об изменении (увеличении или уменьшении) срока полномочий вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа, а в случаях досрочного прекращения полномочий - после прекращения этих полномочий (п. 1 и 3 ст. 8);

б-в) органы государственной власти и органы местного самоуправления образуются (создаются) определенным образом (способом) и в определенном порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами. Способами образования (создания) органов могут быть формирование, избрание, назначение, замещение. Законодатель, таким образом, рассматривает вопросы по созданию, образованию органа как вопросы, которые не могут быть предметом референдума. В основу такой позиции положена идея о самостоятельности различных форм прямой демократии (выборы, референдум), каждая из которых имеет свой определенный законодательством предмет. В комментируемых положениях конкретизируется, что на референдум не могут быть вынесены вопросы о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, например о сроках замещения должностей отдельным лицом или группой лиц, не избираемых путем прямых выборов.

Кроме того, вопрос об организационно-правовом механизме формирования персонального состава органов государственной власти, местного самоуправления затрагивается в подп. "в" комментируемого п. 8, а именно: это утверждение, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц, а также дача согласия на их назначение на должность и освобождение от должности, например в исполнительном органе государственной власти субъекта РФ, в том числе в случае, когда высшее должностное лицо (руководитель исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, возглавляя указанный орган, непосредственно избирается гражданами. В соответствии с федеральным и региональным законодательством право формирования персонального состава указанного органа предоставлено высшему должностному лицу (руководителю исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Положение о невозможности вынесения на референдум субъекта РФ, местный референдум вопросов о непосредственном (прямом) избрании на референдуме (а не на выборах) депутатов и должностных лиц основывается, в частности, на постановлении Конституционного Суда РФ, в котором сформулирована правовая позиция о том, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их*(91).

В КоАП содержится понятие должностного лица применительно к административным правонарушениям. Это лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (ст. 2.4 КоАП). С учетом изменений экономики России к должностным лицам приравнены иные лица, выполняющие управленческие функции как на государственных предприятиях, так и в организациях и на предприятиях других форм собственности, а также индивидуальные предприниматели;

г) невозможность вынесения на референдум вопросов о принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ и муниципального образования обусловлена детальностью регулирования этих вопросов в бюджетном законодательстве субъекта РФ и на уровне местного самоуправления, особенностями бюджетного процесса, требованием специальных знаний и подготовки в бюджетной и финансовой сферах. В конституциях, уставах субъектов РФ, уставах муниципальных образований принятие бюджета и утверждение отчета о его исполнении находятся в исключительном ведении соответственно законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. Только эти органы определяют способы решения всех вопросов, требующих затрат, а также доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов субъекта РФ и органов муниципального образования. Существует и практическое объяснение рассматриваемого ограничения. Так, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедура референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и надолго оставит субъект РФ или муниципальное образование без утвержденного бюджета;

д) принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения требует немедленного принятия решения компетентными органами. Проведение же референдума сопряжено с установленными законодательством сроками на различных стадиях при процедуре его назначения и проведения (для регистрации инициативной группы, сбора подписей, если субъектом инициативы референдума выступают граждане). Кроме того, к обстоятельствам, исключающим назначение и проведение референдума, комментируемый Федеральный закон относит условия военного и чрезвычайного положения, которые регулируются соответствующими федеральными конституционными законами (см. п. 1 ст. 13).

9. Не допускается установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением указанных в комментируемой статье. Это требование означает, что перечень ограничений по предмету референдума является исчерпывающим и не подлежит расширению органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Статья 13. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума

1. Конституция РФ допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только в исключительных случаях и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). В условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ст. 56). Чрезвычайное и военное положение - это особые виды государственного режима. Ограничение права на участие в референдуме предусмотрено федеральными конституционными законами "О чрезвычайном положении" и "О военном положении". Согласно ст. 14 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" референдум не проводится на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в течение всего периода действия чрезвычайного положения. На основании п. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона "О военном положении" референдум не проводится и на территории, на которой введено военное положение. Референдум не только не проводится, но и не назначается в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума, установленные в п. 1 комментируемой статьи, содержатся также в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации" (ст. 4).

В прежнем Федеральном законе ограничение касалось только невозможности проведения референдума, в комментируемом Федеральном законе ограничение связывается также и с невозможностью его назначения. Введение таких ограничений объективно обусловлено невозможностью обеспечить проведение референдума в обстановке, в которой могли бы быть гарантированы конституционные права и свободы.

2. Пункт 2 введен в комментируемую статью впервые, в прежнем Законе он входил отдельным п. 4 в ст. 16. При выдвижении инициативы проведения референдума право органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, уполномоченными принимать решение о назначении референдума, отказать в назначении референдума ограничено только случаями нарушения нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующих референдумов. Это ограничение обосновано принципом законности, и при вынесении решения об отказе в назначении референдума уполномоченные органы не вправе мотивировать отказ нецелесообразностью вынесения вопроса на референдум, отсутствием финансовых средств и прочим. Необходимо уточнить, что в данном случае под органом государственной власти субъекта РФ понимается законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, поскольку Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что референдум субъекта РФ назначается постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти, которое принимается большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом (п. 3 ст. 5; ст. 7). Не может быть отказано в назначении референдума по мотивам нецелесообразности.

3. В п. 3 комментируемой статьи предусмотрена возможность ограничения срока, в течение которого референдум субъекта РФ, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Данная норма не исключает проведение повторного референдума по тому же самому вопросу, ограничивается только период, в течение которого это невозможно. Установлен верхний предел срока ограничения - не более двух лет со дня официального опубликования результатов референдума. Так, согласно Федеральному конституционному закону "О референдуме Российской Федерации" повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение одного года после дня официального опубликования (обнародования) результатов такого референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

4. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума, перечисленные в п. 1-3 комментируемой статьи, составляют закрытый, исчерпывающий перечень, и установление иных, не предусмотренных комментируемым Федеральным законом обстоятельств не допускается. Исключается назначение и проведение референдума, следовательно, только в трех случаях: 1) в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после их отмены; 2) в случаях нарушения законодательства о референдуме; 3) в связи с проведением повторного референдума. Такая позиция федерального законодателя имеет целью исключить необоснованное расширение ограничений для назначения и проведения референдума, так как референдум - это форма прямого волеизъявления граждан.

Статья 14. Инициатива проведения референдума

1-2. Под инициативой проведения референдума понимается право уполномоченных субъектов проведения референдума требовать его назначения. Комментируемая статья устанавливает круг субъектов, имеющих право инициировать референдум, порядок и формы реализации данного права. Федеральный закон называет граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, основным, но не единственным субъектом права инициативы референдума. Причем право инициативы иным субъектам может быть предоставлено только на основании федерального закона. Это означает, что определение иных субъектов права инициативы референдума является прерогативой федерального законодателя, а субъекты РФ не вправе своими законами предоставлять такое право иным, кроме граждан, инициаторам.

Согласно ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит: 1) не менее чем 2 млн. граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории России проживают не более 10% из них; 2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ.

Право инициировать референдум, предоставленное гражданам РФ, дает возможность определенной части общества вопреки выраженному или молчаливому сопротивлению государственных институтов реализовать свой политический интерес, расширив его до масштабов общенародного. Конституционное Собрание наделено правом инициировать проведение референдума только по проекту новой Конституции РФ. Федеральный конституционный закон содержит ограничение для перечисленных субъектов права инициативы референдума Российской Федерации: 1) они не могут выступать с инициативой о проведении нового референдума Российской Федерации в период между его назначением и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов; 2) они не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации в период избирательной кампании, проводимой на всей территории России в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента или Государственной Думы.

Согласно п. 2 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования (в первом случае сбор подписей граждан в поддержку инициативы - решения - о проведении местного референдума не требуется). Если референдум проводится по инициативе представительного органа, то ее должно проявить определенное число депутатов, например не менее одной трети депутатов (Вологодская область) или не менее половины депутатов (Воронежская область). Само решение о проведении референдума принимается, как правило, двумя третями голосов депутатов. Второй субъект инициативы проведения местного референдума - население муниципального образования. Других субъектов указанный Федеральный закон не предусматривает. Поэтому ни в законы субъектов РФ, ни в уставы муниципальных образований не должны вноситься дополнения с целью расширения круга субъектов инициативы проведения референдума. Включение в этот перечень глав администраций местного самоуправления, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации следует рассматривать как нарушение указанного Федерального закона.

3. Для выдвижения инициативы референдума создается инициативная группа с определенным числом участников, которая обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, действующую в качестве комиссии референдума, с ходатайством о своей регистрации. Право образования инициативной группы для сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума принадлежит гражданину, группе граждан, избирательному объединению, иному общественному объединению, устав которого предусматривает участие в выборах и референдумах и которое зарегистрировано в установленном законом порядке не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. Такой порядок называют петиционным, поскольку гражданам надлежит подписать петицию с требованием провести голосование по определенному вопросу. Согласно ст. 9 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" численный состав инициативной группы установлен в количестве не менее 100 человек. Согласно п. 1 ст. 36 комментируемого Федерального закона указанные субъекты права инициативы проведения референдума могут образовать инициативную группу по проведению референдума субъекта РФ в количестве не менее 20 человек, по проведению местного референдума - не менее 10 человек. Если инициатором проведения референдума выступает общественное объединение, то его руководящий орган либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума независимо от своей численности.

Согласно Федеральному закону "О политических партиях" политические партии вправе участвовать в референдумах в соответствии с законодательством РФ (п. "в" ст. 26; ст. 36). Политическая партия вправе участвовать в референдумах самостоятельно, а также вступать в избирательные блоки с другими политическими партиями, иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями. Порядок образования избирательных блоков установлен п. 29 ст. 2 и ст. 35 комментируемого Федерального закона. При этом ст. 35 фактически не регулирует ряд вопросов, связанных с деятельностью избирательных блоков при проведении референдума, в связи с чем такой порядок прямо должен быть оговорен в специальных законах о референдуме. В случаях, предусмотренных уставом политической партии, ее региональные отделения могут участвовать в референдумах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в регистрирующие органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ. Участие региональных отделений политической партии в референдумах применимо лишь к референдумам, проводимым в пределах субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с законодательством субъектов РФ. Такое положение не распространяется на референдумы, проводимые на федеральном уровне, так как согласно ч. 1 ст. 9 и ч. 1 ст. 30 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" участвовать в референдуме Российской Федерации, т.е. выступать с инициативой о его проведении и участвовать в агитации, могут только общественные объединения в целом, а не их структурные подразделения.

4. Подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения инициативная группа должна представить для назначения референдума в орган, установленный федеральным конституционным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Согласно ст. 9 Федерального конституционного закона подписные листы, пронумерованные и сброшюрованные по соответствующему субъекту РФ, и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются уполномоченными инициативной группы в избирательную комиссию субъекта РФ, на территории которого собирались подписи. После проверки соблюдения требований Закона ИКС РФ направляет подписные листы и другие документы в ЦИК России, которая их проверяет и со своим заключением направляет Президенту РФ. До принятия решения Президент должен направить поступившие к нему документы на проверку их конституционности в Конституционный Суд РФ, который принимает решение в течение месяца. Так же поступают президенты республик и главы других субъектов РФ, направляя документы в соответствующие конституционные и уставные суды. В муниципальных образованиях стадии проверки документов нет. По законам ряда субъектов РФ, уставам муниципальных образований для назначения местного референдума инициативная группа обращается в соответствующие представительные органы.

По поводу инициативы референдума существует определенная судебная практика. Так, например, Московский областной суд признал недействительным отказ Московской областной Думы о проведении референдума в Московской области по инициативе 34 муниципальных образований, а Верховный Суд РФ подтвердил его решение (1997 г.). Верховный Суд РФ подтвердил решение Ростовского областного суда об обоснованности отказа Избирательной комиссии Ростовской области в регистрации инициативной группы по проведению областного референдума по вопросам строительства атомной электростанции за несоблюдение установленных Федеральным законом требований (2000 г.). Верховный Суд РФ оставил без удовлетворения жалобу председателя инициативной группы граждан РФ Н.Н. Гончара об отмене постановления ЦИК России от 14 января 2000 г. "О документах, представленных в ЦИК России в связи с инициативой проведения референдума Российской Федерации", возложении на ЦИК России обязанности по возврату всех направленных в ее адрес документов по референдуму и продлению срока действия регистрационного свидетельства на 15 дней (2000 г.). Верховный Суд РФ признал обоснованным отказ ЦИК России инициативы в поддержку проведения референдума Российской Федерации по вопросам ввоза в Россию радиоактивных материалов из-за допущенных нарушений при сборе подписей (2001 г.).

Статья 15. Назначение референдума

1. Назначение референдума - это установление уполномоченным на то органом даты проведения голосования по вопросам, вынесенным на референдум, в порядке и сроки, установленные Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации", комментируемым Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. В комментируемом п. 1 указано на обязательность назначения и проведения референдума, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации на основе соответствующего законодательства.

2. Если государственный орган или орган местного самоуправления принимает решение по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, то такое положение, согласно комментируемому п. 2, не рассматривается в качестве обстоятельства, исключающего возможность проведения референдума по данному вопросу. Тем более что исчерпывающий перечень таких обстоятельств установлен в ст. 13 комментируемого Федерального закона. Таким образом, комментируемый Федеральный закон допускает решение одного и того же вопроса по существу государственными органами, органами местного самоуправления, а также посредством референдума. При этом представительная форма решения вопроса не исключает его решения непосредственно самими гражданами, при этом решение, принятое на референдуме, имеет более высокую юридическую силу.

3. Порядок назначения референдума Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации".

Согласно п. "в" ст. 84 Конституции РФ референдум Российской Федерации назначает Президент РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом, который устанавливает механизм назначения референдума и полномочия Президента по его назначению. Подписные листы, содержащие подписи граждан в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации, вместе с другими необходимыми документами и материалами направляются в ЦИК России, который, проверив соответствие документов и материалов требованиям федерального конституционного закона, направляет их со своим заключением Президенту РФ, одновременно информируя об этом Государственную Думу и Совет Федерации, а также инициативную группу. До принятия решения о назначении референдума Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соблюдении требований Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в течение месяца обязан направить Президенту соответствующее - положительное или отрицательное - решение по этому вопросу, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае положительного решения Конституционного Суда Президент РФ обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее 15 дней со дня поступления к нему такого решения. В этой связи издается указ Президента РФ, которым определяется дата проведения референдума по вопросу (законопроектам, действующим законам), предложенному инициаторами референдума. При этом всенародное голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа Президента РФ. По смыслу ч. 1 и 2 ст. 12 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в случае отрицательного решения Конституционного Суда РФ не требуется принятия никаких других последующих актов - все процедуры по подготовке и проведению референдума прекращаются после опубликования отрицательного заключения Конституционного Суда РФ. В соответствии со ст. 135 Конституции РФ решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новой Конституции РФ направляется Президенту РФ и для сведения в палаты Федерального Собрания.

Согласно Федеральному конституционному закону от 27 сентября 2002 г. N 5-ФКЗ "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации"*(92) проведение референдума не допускается (за исключением случаев, когда референдум Российской Федерации инициируется в соответствии с международными договорами Российской Федерации) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента РФ и иных выборных федеральных органов государственной власти. Данная мера направлена на недопущение совпадения агитационных периодов в ходе подготовки выборов в федеральные государственные органы и федерального референдума, так как это может привести к существенному искажению волеизъявления граждан РФ. На право Конституционного Собрания вносить на референдум Российской Федерации проект новой Конституции РФ указанное ограничение не распространяется, поскольку в соответствии с указанным Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 г. только субъекты, которые упомянуты в п. 1 ч. 1 ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы (Конституционное Собрание, хотя и указано в ч. 1 ст. 8, но в его п. 2, и, следовательно, не подпадает под ограничения, распространяющиеся на п. 1).

Необходимость введения данных ограничений основывается на правовой позиции, сформулированной в постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г., которая изложена в комментарии к ст. 12 комментируемого Федерального закона.

Назначить референдум Российской Федерации вправе только Президент РФ (ст. 84 Конституции РФ). Исполняющий обязанности Президента, а им согласно Конституции может быть только Председатель Правительства РФ, не имеет права назначать референдум Российской Федерации (ст. 92 Конституции РФ). Объем его полномочий меньше, чем у действующего Президента. Это, в частности, обусловлено тем, что Президент избирается на федеральных выборах, источником его полномочий является народ, а Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Референдум как способ непосредственного решения гражданами важных вопросов государственного значения, безусловно, вправе назначить только избираемый в установленном законом порядке орган государственной власти.

4. Новеллой в этой части комментируемого Федерального закона является положение о назначении референдума субъекта РФ не вообще органом государственной власти субъекта РФ, как это было раньше, а исключительно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Это означает, что исполнительные органы государственной власти субъектов РФ не вправе назначить соответствующий референдум. Такая конкретизация разграничения полномочий предусмотрена Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который устанавливает, что формой назначения данного референдума является постановление законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемое большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено этим Федеральным законом.

В субъектах РФ вопрос об органе, полномочном назначить референдум, решался по-разному, хотя в большинстве из них назначение референдума возложено на законодательный (представительный) орган государственной власти. Комментируемый п. 4 обязывает субъектов РФ к единообразию в этом вопросе, основываясь непосредственно на положениях федеральных законов.

5. Назначение местного референдума является полномочием представительного органа местного самоуправления (ранее - органа местного самоуправления), а в случае его отсутствия или непринятия им решения в установленный срок, назначить референдум вправе соответствующий суд. Данное положение закреплено и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако четкое закрепление в комментируемом Федеральном законе права назначить местный референдум за судом в случае отсутствия представительного органа местного самоуправления или если этот орган не принимает соответствующего решения в установленный срок, облегчило применение данной нормы на практике, так как прежняя редакция комментируемого Федерального закона не решала этого вопроса и субъекты Российской Федерации вынуждены были самостоятельно принимать решения, тем более что в судебной практике были случаи назначения референдума судом общей юрисдикции. Наделение суда правом назначить местный референдум в установленных случаях следует рассматривать как гарантию реализации права граждан на участие в референдуме.

6. В комментируемом п. 6 установлено достаточно точно (в отличие от ранее действовавшего Федерального закона), что голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Причем специально оговорено, что не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем.

Устанавливая случаи недопустимости назначения референдума на соответствующие дни, федеральный законодатель руководствовался новым ТК РФ, согласно ст. 111 которого общим выходным днем для всех работников как при пятидневной, так и при шестидневной рабочей неделе является воскресенье. При совпадении выходного и нерабочего праздничного дней выходной день переносится на следующий после праздничного рабочий день. Правило о переносе выходного дня, совпадающего с праздничным, на следующий после праздничного рабочий день призвано обеспечить каждому работнику возможность ежегодно использовать (помимо выходных) 11 нерабочих праздничных дней. В целях рационального использования работниками выходных и нерабочих праздничных дней Правительство РФ вправе переносить выходные дни на другие дни (ст. 112 ТК РФ). Учитывая эту специфику регулирования времени отдыха в ТК РФ, в п. 6 комментируемой статьи предусмотрена однозначная формулировка при определении дня голосования, не допускающая каких-либо иных толкований.

Комментируемый п. 6 устанавливает также сроки официального опубликования решения о назначении референдума: для референдума субъекта РФ - не менее чем за 60 дней до дня голосования, для местного референдума - не менее чем за 45 дней до дня голосования.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления самостоятельно определяют в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, что считается официальным опубликованием их актов. Официальным опубликованием актов Президента РФ, согласно Указу Президента от 23 мая 1996 г. (в ред. 1998 г.), считается публикация их текстов в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

7. Условия и цели перенесения голосования на референдуме субъекта РФ, местном референдуме на более поздний срок оговорены в комментируемом пункте. Перенос срока (даты) возможен: 1) при наличии соответствующих норм в законе субъекта РФ, уставе муниципального образования; 2) при принятии такого решения уполномоченным на то органом. Таким органом является законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган местного самоуправления или суд, т.е. органы, которые вправе назначить соответствующий референдум; 3) при соблюдении установленных сроков: решение о переносе дня проведения референдума на более поздний срок должно быть принято не позднее чем за 25 дней до ранее установленного дня проведения референдума, а дата проведения голосования на референдуме может быть перенесена не более чем на 90 дней. Комментируемый Федеральный закон не предусматривает других целей перенесения даты проведения референдума, кроме цели совмещения проведения референдума с иным референдумом либо выборами в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Применительно к референдуму Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 12 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", проведение его одновременно с выборами Президента РФ, федеральных органов государственной власти не допускается. Не предусматривается и перенесение даты проведения голосования на референдуме Российской Федерации.

8. Установление срока публикации в средствах массовой информации решения о назначении референдума, а также о перенесении даты голосования, на основе комментируемого пункта, не позднее чем через пять дней со дня его принятия налагает определенные обязанности на уполномоченный орган, принявший соответствующее решение, и позволяет таким образом обеспечить право граждан на своевременное получение информации. Установленный срок в пять дней (прежде - шесть дней) является достаточно оперативным для доведения принятого решения до граждан. Обязательность опубликования такого решения очевидна, так как непосредственно затрагиваются права и свободы граждан. Принцип конституционной законности требует официального опубликования любых правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан.

Blog