Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие
| Вид материала | Закон |
- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
- Об образовании избирательных участков по выборам, 571.4kb.
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1152.34kb.
- Тема Кол-во страниц, 15.39kb.
- Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, досрочных, 29.37kb.
- О конкурсе среди молодежи Мурманской области на лучшие, 95.22kb.
- Президента Российской Федерации Всоответствии со ст. 19 Федерального закон, 124.46kb.
- Марта 2012 года территориальная избирательная комиссия Тихвинского муниципального района, 1194.5kb.
- Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года На основании статьи 19 Федерального, 211.99kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 3453.56kb.
Другие пять членов ЦИК России назначаются Советом Федерации.
В порядке, установленном Регламентом Совета Федерации*(119), кандидатуры для назначения в состав ЦИК России предлагаются Совету Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти и высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, которые направляют в Совет Федерации соответствующие решения. Вопрос о назначении в состав ЦИК России включается в повестку дня заседания палаты. В порядке, установленном Советом Федерации, списки кандидатур, предложенных для назначения в состав ЦИК России, формируются по группам субъектов РФ. По решению Совета Федерации может быть проведено обсуждение предложенных кандидатур. По кандидатурам, предложенным для назначения в состав ЦИК России, проводится тайное голосование. Голосование может проводиться в один или в два этапа. Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. Если хотя бы одной из групп субъектов РФ предложено более одной кандидатуры, то голосование осуществляется в два этапа. На первом этапе проводится тайное голосование по установлению очередности включения в списки (бюллетени) для тайного голосования по назначению в состав ЦИК России кандидатур из списков кандидатур, сформированных по группам субъектов Российской Федерации. По результатам голосования на первом этапе кандидатуры в списках, сформированных по группам субъектов РФ, располагаются в порядке убывания числа голосов, поданных за каждую из кандидатур. Голосование на втором этапе проводится в один или несколько туров и считается законченным, когда назначены все пять кандидатов, а также когда проведено голосование по всем предложенным кандидатурам. В списки (бюллетени) для тайного голосования в каждом из последующих туров вносятся кандидатуры от каждой из групп субъектов РФ, по которым член ЦИК России не был назначен. Количество кандидатур, включенных в списки (бюллетени) для тайного голосования, в каждом из туров не может превышать число вакантных мест. Голосование по каждой кандидатуре, включенной в список (бюллетень) для тайного голосования, проводится отдельно. В каждом последующем туре в список (бюллетень) для тайного голосования не может вноситься кандидатура, по которой проводилось голосование в предыдущем туре; голосование по кандидатурам из списков кандидатур, сформированных по группам субъектов РФ, проводится последовательно в порядке убывания числа голосов, поданных за каждую из кандидатур на первом этапе. Если по результатам всех проведенных голосований один или несколько членов ЦИК России не назначены, процедура назначения повторяется, начиная с предложения кандидатур. Назначенным на должность члена ЦИК России с правом решающего голоса считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение на должность членов ЦИК России оформляется постановлением Совета Федерации.
Остальные пять членов ЦИК России назначаются указом Президента РФ.
5. Все члены ЦИК России с правом решающего голоса в соответствии с п. 5 комментируемой статьи должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Эта норма, как и многие другие, связанные с порядком формирования ЦИК России, не изменялась с 1994 г., т.е. с момента принятия Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", хотя при обсуждении его новых редакций депутатами Государственной Думы неоднократно вносились поправки, ставящие целью устранить это квалификационное требование закона к членам ЦИК России с правом решающего голоса. Контраргументы сторонников сохранения комментируемой нормы сводятся к следующему: учитывая особый статус ЦИК России и полномочия Комиссии по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, обеспечению единообразного применения комментируемого Федерального закона, наличие высшего юридического образования или ученой степени в области права для членов этого коллегиального и правоприменительного органа является одной из основных гарантий профессионального исполнения обязанностей членами ЦИК России, соответствия закону принимаемых ими решений, определенной защитой от политической ангажированности в работе. Сказанное подтверждается и практикой работы Комиссии начиная с 1995 г., когда она впервые была сформирована с учетом указанного требования комментируемого Федерального закона (необходимо также отметить, что указанное требование является единственным квалификационным требованием к кандидату в члены ЦИК России).
6. Члены ЦИК России организуют свою работу по конкретным направлениям, определенным Регламентом Комиссии, несут ответственность за результаты работы по этим направлениям. Следует подчеркнуть, что федеральный законодатель определил Регламент ЦИК России в качестве нормативного акта, детально регулирующего порядок деятельности Комиссии как коллегиального органа. В соответствии с этим Регламентом организацию работы Комиссии осуществляет ее Председатель, а именно: созывает и ведет заседания Комиссии, осуществляет общее руководство деятельностью аппарата Комиссии, дает поручения членам Комиссии, представляет Комиссию в отношениях с государственными органами, должностными лицами, международными организациями, общественными объединениями, является распределителем финансовых средств, обладает рядом других полномочий*(120).
7. ЦИК России правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава. На свое первое заседание Комиссия собирается не позднее чем на пятнадцатый день после вынесения последнего по времени решения федеральных органов государственной власти о назначении членов ЦИК России, но не ранее истечения срока полномочий Комиссии прежнего состава. Заседание ЦИК России является правомочным, если на нем присутствует не менее 10 членов с правом решающего голоса. Первое заседание ЦИК России в соответствии с Регламентом открывает и ведет, до избрания Председателя, старейший по возрасту из присутствующих член Комиссии с правом решающего голоса. Члены ЦИК России на первом заседании из своего состава тайным голосованием избирают Председателя, заместителя Председателя и секретаря ЦИК России. Для этого члены Комиссии открытым голосованием образуют счетную комиссию из трех членов Комиссии.
Первым избирается Председатель ЦИК России. Члены Комиссии выдвигают кандидатов на эту должность. Самоотвод принимается без обсуждения. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, после чего Комиссия по предложению счетной комиссии открытым голосованием утверждает текст бюллетеня для тайного голосования. Избранным на должность Председателя ЦИК России по результатам тайного голосования считается кандидат, за которого подано восемь или более голосов членов Комиссии. Если в список для голосования было включено более двух кандидатов на должность Председателя и ни один из кандидатов не получил необходимого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования. Для этого в бюллетень включаются фамилии, имена и отчества двух членов Комиссии, получивших в первом туре наибольшее число голосов. Второй тур голосования проводится в том же порядке, что и первый. В каждом из перечисленных случаев на основании протокола счетной комиссии принимается соответствующее постановление Комиссии.
Избрание заместителя Председателя и секретаря Комиссии проводится последовательно с соблюдением процедур, применяемых для избрания Председателя ЦИК России.
8. В соответствии с комментируемым п. 8 ЦИК России является избирательной комиссией, организующей выборы в федеральные органы государственной власти, а также комиссией референдума, организующей референдум Российской Федерации, т.е. комиссией, на которую, согласно п. 24 и 41 ст. 2 комментируемого Федерального закона, федеральным законом возложено руководство деятельностью всех комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов и референдума. Реализуя положения федерального законодательства о выборах и референдуме, Комиссия осуществляет правоприменительную и нормотворческую деятельность.
Новое федеральное избирательное законодательство наделяет ЦИК России широкими полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением законодательства при подготовке и проведении федеральных выборов и референдума Российской Федерации, обеспечению единообразного применения федеральных законов всеми участниками избирательного процесса, референдума Российской Федерации. В соответствии с предписанием федеральных законов о выборах ЦИК России регистрирует избирательные блоки, заверяет федеральные списки кандидатов и списки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками по одномандатным избирательным округам, регистрирует федеральные списки кандидатов и кандидатов на должность Президента РФ, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, их доверенных лиц; устанавливает форму списка избирателей, форму избирательных бюллетеней, единый порядок обработки итогов голосования и определения итогов выборов; утверждает текст избирательного бюллетеня на русском языке для голосования по федеральному избирательному округу и форму избирательного бюллетеня для голосования по одномандатным избирательным округам; распределяет средства, выделенные из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения федеральных выборов и референдума, обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов РФ, и контролирует их целевое использование; устанавливает порядок документооборота; рассматривает жалобы, заявления на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, их должностных лиц и принимает по ним мотивированные решения; осуществляет иные действия предусмотренные федеральными законами.
Федеральные законы о выборах также предписывают ЦИК России принимать ряд инструктивных документов в рамках взаимодействия с иными государственными органами. К ним относятся, в частности, инструкция о порядке использования технических средств подсчета голосов; нормативные акты, регулирующие порядок финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации; порядок передачи документов в архив. Нормативные и иные акты ЦИК России обязательны для соответствующих участников избирательного процесса.
К решениям ненормативного характера относятся акты, связанные с выполнением предписаний федерального избирательного законодательства о совершении тех или иных избирательных процедур и избирательных действий.
9. ЦИК России наделена полномочиями, позволяющими ей активно участвовать в решении вопросов, связанных не только с проведением выборов и референдумов в Российской Федерации, но и с дальнейшим совершенствованием избирательной системы. Наиболее важное из них - осуществление контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Этому направлению деятельности ЦИК России уделяет первостепенное значение, поскольку оно непосредственно затрагивает конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме.
Эти контрольные функции Комиссия осуществляет по нескольким направлениям. Прежде всего Комиссия постоянно отслеживает состояние законодательства субъектов РФ о выборах и референдумах, при этом используя свои полномочия (п. 14 комментируемой статьи), в соответствии с которыми она вправе давать заключения о соответствии законов субъектов РФ комментируемому Федеральному закону. Контрольную деятельность по соблюдению конституционных прав граждан ЦИК России осуществляет в соответствии с положениями своего Регламента, обеспечивая единообразное применение федерального законодательства о выборах, осуществляет контрольные проверки деятельности избирательных комиссий, заслушивает сообщения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, связанные с оказанием комиссиям содействия в реализации их полномочий. При этом по решению комиссии к изучению данных вопросов могут привлекаться, помимо членов ЦИК России, работников ее аппарата, представители ИКС РФ, ученые и специалисты в области избирательного права. В целях осуществления контроля за соблюдением избирательных прав граждан, а также для обобщения практики проведения региональных выборов ЦИК России может запрашивать от ИКС РФ необходимую информацию о ходе выборов в субъектах РФ.
С учетом современного развития вычислительной техники и телекоммуникаций ЦИК России разрабатывает стандарты технологического оборудования, необходимого для работы комиссий, и требования к его эксплуатации, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением, а также организует размещение заказа на производство типового технологического оборудования. ЦИК России обеспечила реализацию двух федеральных целевых программ, а именно: 1) по развитию ГАС "Выборы", что дает возможность использовать не только традиционные процедуры в процессе обработки избирательной информации, но и новые прогрессивные избирательные технологии, основанные на возможностях ГАС "Выборы"; 2) по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов. В настоящее время ЦИК России, в рамках установленных Федеральным законом "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" полномочий, осуществляет меры по использованию, эксплуатации и развитию ГАС "Выборы".
В рамках реализации Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации был создан Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК России и его региональные структуры, осуществляющие на регулярной основе учебу членов избирательных комиссий, а также других участников избирательного процесса. Для организаторов выборов подготовлены и изданы программы обучения и переподготовки, комплексные методические сборники, созданы специальные учебные видеофильмы, другие наглядные пособия. В связи со значительным ростом количества высших учебных заведений, в которых изучается курс "Избирательное право", для студентов этих вузов массовым тиражом в 1999 г. издан подготовленный Научно-методическим советом при ЦИК России учебник "Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации" (в 2003 г. - его 2-е издание, исправленное и дополненное). В 2000 г. постановлением ЦИК России утвержден Комплекс мер по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации на 2000-2005 гг., который был принят в связи с окончанием срока действия указанной Федеральной целевой программы.
Реализация полномочий по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума требует от ЦИК России взаимодействия с МПТР России в решении вопросов по выработке государственной политики в области СМИ.
Обеспечение единого порядка установления итогов голосования, определения итогов выборов, референдумов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов обеспечивается путем издания нормативных актов, регулирующих порядок использования ГАС "Выборы".
Правовая, методическая, организационно-техническая помощь избирательным комиссиям оказывается в форме издания методических рекомендаций, разъяснений по отдельным вопросам применения законодательства*(121).
Меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, референдумов, распределение средств, выделенных ЦИК России из федерального бюджета на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, деятельности избирательных комиссий и осуществления их полномочий, контроль за целевым использованием указанных средств, а также соблюдением требований федерального законодательства при финансировании избирательных кампаний кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп по проведению референдума осуществляются ЦИК России в соответствии со ст. 57, 59 и 60 комментируемого Федерального закона.
ЦИК России развивает международные контакты с центральными избирательными органами других стран*(122). ЦИК России входит в Ассоциацию организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ), объединяющую государственные избирательные органы, ответственные за подготовку и проведение выборов в странах названного региона. АОВЦВЕ является одной из ведущих международных организаций, проводящих большую работу по выработке международных избирательных стандартов, проведению международного наблюдения на выборах. АОВЦВЕ предоставлен консультативный статус в Совете Европы.
10. Обновленное федеральное избирательное законодательство возлагает на ЦИК России не только реализацию, но и защиту избирательных прав граждан в широком смысле этого слова. В п. 9 (подп. "к") и 10 комментируемой статьи ЦИК России представлено право рассматривать жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации, а также ИКС РФ в случае, если проводятся выборы в органы власти субъектов РФ, референдум субъекта РФ, выборы в органы местного самоуправления, местный референдум, и принимать по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения. Так, в порядке, предусмотренном п. 6 и 7 ст. 75 комментируемого Федерального закона, ЦИК России вправе отменить обжалуемое решение полностью или частично (признать незаконными действия (бездействие), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу) или самой принять решение по существу.
11-12. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи ЦИК России в пределах ассигнований, предусмотренных ей федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, и в соответствии с законодательством РФ, определяет размер и устанавливает порядок оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для обеспечения ее деятельности: Федерального центра информатизации при ЦИК России (ст. 9 Федерального закона "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"); Российского центра обучения избирательным технологиям при ЦИК России (распоряжение Президента РФ от 1 ноября 1994 г. N 558-рп*(123)).
Организация совместно с федеральными органами государственной власти, ИКС РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума и участие ЦИК России в осуществлении этой регистрации (учета) осуществляется в соответствии со ст. 16 комментируемого Федерального закона.
13. Комментируемый п. 13 наделяет ЦИК России правом нормотворческой деятельности по вопросам единообразного применения федерального законодательства о выборах.
14. В соответствии с комментируемым п. 14 ЦИК России предоставлено право давать заключения о соответствии законов субъектов РФ о выборах комментируемому Федеральному закону, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ. На этой основе ЦИК России практически участвует в реализации п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которым в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение соответствия конституций, уставов и законов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Таким образом, еще раз подчеркивается федеративная природа системы избирательных комиссий в Российской Федерации и указывается один из возможных путей обеспечения конституционных положений о разграничении предметов ведения.
15. ЦИК России имеет свой официальный печатный орган - журнал "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации", в котором официально публикует свои нормативные акты. Указанный журнал также предназначен для публикации федеральных законов, решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и иных материалов по вопросам избирательного права и избирательного процесса.
Статья 22. Общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий
В отличие от ранее действующего закона в комментируемой статье выделены общие условия формирования всех избирательных комиссий, а особенностям формирования и кругу полномочий каждой из них посвящена отдельная статья.
1. В комментируемом п. 1 определены субъекты избирательного процесса, на основе предложений которых формируются составы избирательных комиссий всех уровней, за исключением ЦИК России, т.е. ИКС РФ, ИКМО, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий.
Состав субъектов, наделенных правом вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий, претерпел определенные изменения в связи с принятием Федерального закона "О политических партиях" и внесением на этой основе изменений в Федеральный закон "Об общественных объединениях". В соответствии с вышеназванными