Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 14 15 16 17 18 19 20 21 ... 44

комментарий к п. 8 ст. 24, п. 2 ст. 22). Вышестоящей избирательной комиссией (согласно п. 22 ст. 2) по отношению к окружной избирательной комиссии на выборах в органы государственной власти субъекта РФ является избирательная комиссия соответствующего субъекта РФ, а на выборах органов местного самоуправления - избирательная комиссия соответствующего муниципального образования.

8. Компетенция окружных комиссий весьма специфична. Кроме общих для всех комиссий полномочий (подп. "а", "б", "д", "з", "и", "к" п. 8 комментируемой статьи), окружные комиссии регистрируют кандидатов (подп. "в"), выполняя большой объем работы по приему и проверке представленных кандидатами документов, собранных в поддержку их выдвижения подписей избирателей, контролю за проведением агитации на территории избирательного округа, законным расходованием средств избирательного фонда кандидата и т.д. В соответствии с подп. "г" окружная комиссия утверждает текст избирательного бюллетеня согласно требованиям ст. 63 комментируемого Федерального закона. В соответствии с подп. "е" и "ж" окружная комиссия определяет результаты выборов по избирательному округу и публикует их в средствах массовой информации первоначально в виде основных сведений, а затем в полном объеме данных, содержащихся в протоколах окружной комиссии и всех нижестоящих комиссий, в сроки, установленные п. 2, 3, 4 ст. 72 комментируемого Федерального закона. Согласно ст. 76 комментируемого Федерального закона окружная избирательная комиссия наделена правом принимать решения об аннулировании регистрации кандидата и правом обращаться в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата.

Статья 26. Порядок формирования и полномочия территориальных комиссий

1. Комментируемый п. 1 содержит одну из принципиальных законодательных новелл - территориальные избирательные комиссии (ТИК) отнесены к государственным органам субъекта РФ. Признаками, позволяющими считать их таковыми, являются: 1) порядок формирования (формируются государственным органом - ИКС РФ); 2) наличие определенной законом компетенции (соответствующие статьи федеральных и региональных законов о полномочиях комиссий); 3) наличие определенных полномочий в отношении органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, других участников избирательного процесса (решения территориальных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения, причем нарушение этой обязанности влечет возможность применения административной ответственности по ст. 5.3 КоАП); 4) определенное место в иерархии системы избирательных комиссий (нижестоящая по отношению к ИКС РФ, вышестоящая по отношению, например, к участковым избирательным комиссиям); 5) возможность финансирования деятельности комиссий за счет бюджета субъекта РФ.

Конкретное место территориальных комиссий в системе государственных органов субъекта РФ определяется федеральным избирательным законодательством, соответствующим законом субъекта РФ. При этом законодатель должен исходить из того, что ТИК не являются органами государственной власти, а относятся к так называемым иным государственным органам специальной компетенции, постоянно действующим на соответствующей части территории субъекта РФ.

2. Постоянная основа деятельности ТИК означает непрерывный период работы с момента первого заседания комиссии до истечения установленного законом срока полномочий (первого заседания комиссии нового состава). ТИК создаются не для проведения конкретных выборов, как ранее, а для организации любых выборов, проводимых на соответствующей территории в течение срока их полномочий. Признак постоянной основы деятельности присутствует у ТИК вне зависимости от того, наделена комиссия правами юридического лица или нет.

3. Поскольку комментируемый Федеральный закон установил практически единый статус ТИК на всей территории Российской Федерации, срок их полномочий теперь также одинаков - четыре года. Если срок полномочий комиссии истекает в период избирательной кампании, кампании референдума, в которых они участвуют, то по общему правилу срок продлевается до окончания соответствующей кампании.

4. В случае наделения ТИК правами юридического лица необходимо обеспечить финансирование работы на штатной основе минимум одной единицы (председателя комиссии) с созданием одновременно соответствующих условий для работы. Соответствующая норма должна содержаться в законе субъекта РФ и может распространяться либо на все территориальные комиссии, либо на некоторые из них. В настоящее время пока незначительная часть ТИК пользуется правами юридического лица.

Чтобы избежать дублирования в деятельности комиссий, сформированных на одной и той же территории, законодатель предусмотрел возможность взаимного возложения полномочий. В комментируемом пункте предусмотрено, что полномочия ТИК могут быть возложены на соответствующую ИКМО, при том что п. 4 ст. 24 комментируемого Федерального закона предусмотрел и обратную ситуацию. При этом - в первом случае - решение принимается ИКС РФ по согласованию с представительным органом местного самоуправления, т.е. в этом случае ТИК не образуется, но возложение ее полномочий на ИКМО возможно лишь в случае формирования ИКМО по правилам, установленным новым федеральным избирательным законодательством, т.е. после 26 июня 2002 г. ИКМО так же, как и ТИК, должна действовать на постоянной основе. В ряде субъектов РФ, в частности в Алтайском крае, Владимирской, Костромской, Ульяновской областях созданы более 160 ИКМО, на которые возложены полномочия территориальных комиссий.

5. Конкретное количество членов каждой ТИК определяется ИКС РФ в решении комиссии о перечне территориальных комиссий в соответствии с п. 10 ст. 23 комментируемого Федерального закона. Количество членов комиссии зависит от количества избирателей, зарегистрированных на данной территории, а также местных особенностей, например наличия отдаленных или труднодоступных местностей. Чаще всего число членов ТИК составляет до девяти человек.

6. См. комментарий к п. 2 ст. 22, п. 7 ст. 24, п. 6 ст. 25 комментируемого Федерального закона*(130).

7. ИКС РФ обязана назначить не менее одной второй от общего числа членов ТИК на основе предложений субъектов внесения предложений по кандидатурам, перечисленных в подп. "а", "б", "в" п. 7 комментируемой статьи. Перечень вышеназванных субъектов такой же, как и при формировании ИКМО (п. 8 ст. 24, п. 2 ст. 22).

8. Комментируемый Федеральный закон предусматривает возможность образования нескольких ТИК на одной территории с большим числом избирателей. Решение принимается ИКС РФ по согласованию с ЦИК России, которая по этому вопросу принимает соответствующее решение. Несколько ТИК обычно образуется в крупных городах - административных центрах республик, краев, областей, а также в городах с достаточно большим количеством избирателей. Комментируемый Федеральный закон не устанавливает количественной нормы для образования ТИК. Практика показывает, что число избирателей на одну ТИК может составлять в среднем 200 тыс. человек. При принятии соответствующего решения могут приниматься во внимание и другие обстоятельства, например административно-территориальное деление, плотность населения, особенности географического положения территории и прочее. Кроме того, именно на базе территориальных комиссий существует низовая сеть Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы": каждая ТИК оснащена соответствующим комплексом средств автоматизации, используемым при проведении выборов и референдумов. Поэтому при согласовании решений об образовании новых ТИК в крупных населенных пунктах ЦИК России учитывает возможность технического обеспечения их работы. По состоянию на 1 февраля 2003 г. образовано 2677 ТИК из 2749.

Помимо образования ТИК на соответствующих территориях комментируемый пункт предусмотрел особые случаи создания специализированных ТИК без их привязки к определенной территории. Одна или несколько ТИК создаются для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на судах и полярных станциях, и эти комиссии создаются по решению ИКС РФ. ЦИК России в случаях, предусмотренных, например Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", также вправе сформировать одну или несколько ТИК для руководства деятельностью участковых комиссий за пределами территории России. В данном случае ТИК будут нижестоящими по отношению к сформировавшей их комиссии, и протоколы об итогах голосования на "зарубежных" избирательных участках будут поступать от этих специализированных комиссий непосредственно в ЦИК России.

9. Помимо полномочий, общих для всех избирательных комиссий и отличающихся только масштабами территории, на которой они применяются (подп. "а", "в", "г", "е", "ж", "з" комментируемого пункта), ТИК отвечает за соблюдение нормативов технологического оборудования комиссий на своей территории (подп. "б"). Каждая участковая комиссия, а также территориальная комиссия должны быть оснащены так, чтобы обеспечить максимальные удобства для избирателей в процессе голосования, а также членов комиссий при осуществлении ими своих обязанностей.

К иным (подп. "и") полномочиям ТИК относится, например, такая новая обязанность, как формирование участковых комиссий, предусмотренная п. 4 ст. 27, назначение ее председателя в соответствии с п. 7 ст. 28 комментируемого Федерального закона.

Статья 27. Порядок формирования и полномочия участковых комиссий

1. Участковые комиссии являются особым видом комиссий и обладают рядом признаков, присущих только им. Так, участковые комиссии занимают "низовое" место, составляя организационный фундамент системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Они образуются только для проведения конкретных выборов или референдума. Комментируемый Федеральный закон прямо определил целевое назначение комиссий - обеспечение решающего момента избирательной кампании, кампании референдума, т.е. процесса голосования и подсчета голосов. Участковые комиссии действуют только на непостоянной (временной) основе и имеют самый короткий по сравнению с другими комиссиями срок полномочий.

2. Срок полномочий участковых комиссий начинается с установленного законом момента их формирования (например, участковые комиссии по выборам депутатов Государственной Думы должны быть сформированы не позднее чем за 28 дней до дня голосования) и заканчивается через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, которое должно осуществиться не позже одного месяца со дня голосования. Следует отметить, что на практике официальная публикация результатов бывает гораздо быстрее, поэтому и сроки полномочий комиссий обычно короче максимально допустимых. Однако в случае обжалования или опротестования итогов голосования, связанного с нарушениями, допущенными участковой комиссией при организации голосования или подсчета голосов, ее полномочия сохраняются до вынесения окончательного решения по жалобе.

3. Число членов участковой комиссии зависит от числа избирателей, зарегистрированных на данном избирательном участке, и должно быть достаточным для того, чтобы обеспечить надлежащую организацию голосования и выдачу бюллетеней в помещении для голосования, обеспечение учета заявлений и голосования вне помещения. Число членов комиссии с правом решающего голоса устанавливается федеральным законом или законом субъекта РФ о конкретных выборах и, как правило, составляет от пяти до 15 человек.

4. Вышестоящими комиссиями, формирующими состав участковых комиссий, могут быть в зависимости от вида проводимых выборов: ТИК, ИКМО, окружные избирательные комиссии по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти и в представительные органы местного самоуправления.

5. Положения комментируемого п. 5 соответствуют положениям п. 7 ст. 25 комментируемого Федерального закона относительно субъектов представления кандидатур в состав комиссии. Определение вышестоящей избирательной комиссии, формирующей участковые комиссии, дано в комментарии к п. 4 комментируемой статьи.

6. Исходя из целевого назначения участковых комиссий, законодатель определил их компетенцию более конкретно и подробно, чем компетенцию иных комиссий. Участковые комиссии ближе всего стоят к избирателям, участникам референдума, и главными направлениями их деятельности являются разнообразное информирование избирателей, участников референдума, работа со списками избирателей, участников референдума, подготовка и проведение голосования и подсчета голосов:

а) первичную информацию о месте нахождения участковой комиссии и помещения для голосования избиратели получают не позднее чем за 40 дней до голосования из соответствующей публикации главы муниципального образования (п. 7 ст. 19). Сама комиссия должна довести до сведения избирателей график своей работы и ближе ко дню голосования (еще раз или неоднократно) известить избирателей о времени и месте голосования (обычно такие извещения рассылаются по адресам места жительства избирателей);

б) подробно порядок работы участковой комиссии по уточнению списка и ознакомлению с ним избирателей изложен в п. 14-17 ст. 17 комментируемого Федерального закона;

в) поскольку помещения для голосования обычно располагаются в муниципальных или государственных учреждениях (школы, другие учебные заведения, дома культуры и прочее), их окончательное оборудование и подготовку участковая комиссия обеспечивает накануне дня голосования в соответствии с требованиями ст. 61;

г) информирование избирателей о кандидатах, избирательных объединениях и избирательных блоках, зарегистрировавших списки кандидатов, а также о вопросах референдума осуществляется участковой комиссией путем размещения соответствующих сведений на информационных стендах в помещении для голосования или непосредственно перед ним в виде плакатов, публикаций в печатных изданиях и т.п. (п. 3 ст. 61);

д) контроль за соблюдением правил предвыборной агитации относится к обязанностям всех комиссий, однако спецификой полномочий участковой комиссии является контроль за содержанием и местом размещения наглядной агитации в виде плакатов и иной печатной продукции. При обнаружении фактов распространения печатных агитационных материалов, изготовленных с нарушением требований п. 2 ст. 54, или правил их размещения (п. 7, 8, 10 ст. 54) уполномоченные члены участковой комиссии могут составить протокол об административном правонарушении. Если на территории избирательного участка распространяются незаконные агитационные материалы, комиссии следует довести эти факты до сведения вышестоящей комиссии, осуществляющей учет печатных агитационных материалов на соответствующей территории (п. 3 ст. 54). Кроме того, именно участковая комиссия должна обеспечить соблюдение содержащегося в п. 10 ст. 54 комментируемого Федерального закона запрета на размещение агитационных материалов на расстоянии не менее 50 метров от входа в помещение для голосования;

е) см. ст. 62 комментируемого Федерального закона;

ж) порядок осуществления полномочий участковой комиссией по организации на избирательном участке, участке референдума голосования в день голосования, а также досрочного голосования (см. ст. 64-66 комментируемого Федерального закона);

з) то же (см. ст. 68);

и) то же (см. п. 1 и 3 ст. 30, п. 29, 31 ст. 68);

к) практика показывает, что типичными для деятельности участковых комиссий являются определенные виды жалоб. Это жалобы по поводу ошибок и неточностей в списках избирателей, а также на нарушения порядка голосования или подсчета голосов. Важно, что последние должны быть рассмотрены на заседании комиссии непосредственно после подсчета голосов и до подписания протокола об итогах голосования (п. 26 ст. 68);

л) несмотря на то что полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях обладают все комиссии, законодатель указал их только применительно к участковым комиссиям, хотя эти полномочия применяются ими реже, чем другими комиссиями. Следует отметить, что совершение этого сугубо юридического, требующего определенных профессиональных знаний и навыков, процессуального действия требует специального обучения членов комиссии, что в силу кратковременности срока их деятельности составляет известные трудности. Очевидно, что подобные полномочия в большей степени должны реализовываться вышестоящими комиссиями, в связи с чем наиболее практическим является право участковых комиссий формировать материалы о нарушениях (т.е. фиксировать факты нарушений) и передавать их в правоохранительные органы, уполномоченные в соответствии с КоАП составлять протоколы об административных правонарушениях. Также следует отметить, что согласно п. 5 ст. 28.3 КоАП комиссия вправе уполномочить всего одного члена с правом решающего голоса составлять протоколы об административных правонарушениях;

м) по поводу обязанности участковых комиссий обеспечивать хранение и передачу в вышестоящую комиссию документов, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов, нужно отметить следующее. Перечень этих документов указан в п. 30 и 31 ст. 68 и п. 10 ст. 70 комментируемого Федерального закона. Учитывая, что участковые комиссии не имеют организационной и материальной возможности для продолжительного хранения избирательных документов, они обязаны обеспечивать их сохранность до передачи в вышестоящую комиссию. Моментом такой передачи обычно является прием вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования на участке, а также списка избирателей, участников референдума, бюллетеней, открепительных удостоверений, жалоб и решений по ним, а также иной предусмотренной документации непосредственно после подсчета голосов. С этого момента вся избирательная документация поступает на хранение в вышестоящую комиссию;

н) перечень полномочий участковой комиссии, как и иных комиссий, не носит исчерпывающего характера и предусматривает возможность более подробной регламентации в иных законах.

Статья 28. Организация деятельности комиссий

В комментируемой статье перечислены наиболее важные принципы организации деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума всех уровней (далее - комиссий), соблюдение которых гарантирует принятие комиссиями правомочных решений.

Принцип коллегиальности, закрепленный в п. 1 комментируемой статьи, отражает суть и специфику организации и деятельности комиссий. Его соблюдение предполагает свободное, всестороннее и коллективное обсуждение вопросов, выносимых на заседание комиссий, принятие решений, выражающих мнение всех или большинства членов комиссий, путем голосования.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи комиссия может приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. От этого зависит легитимность всех последующих действий и решений комиссии.

Согласно п. 3 первое заседание комиссии, действующей на постоянной основе, проводится не позднее чем на пятнадцатый день после назначения ее полномочного состава, но не ранее истечения срока полномочий комиссии прежнего состава.

Срок полномочий комиссии исчисляется со дня ее первого заседания, и с этого дня прекращаются полномочия комиссии предыдущего состава.

Свою деятельность ИКС РФ, ИКМО начинают с избрания председателя (п. 4 и 5). Председатель ИКС РФ избирается тайным голосованием по предложению ЦИК России, оформленному соответствующим решением (п. 4). Согласно п. 12 ст. 29 комментируемого Федерального закона председатель ИКС РФ должен иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Председатель ИКМО избирается тайным голосованием по представлению ИКС РФ, оформленному соответствующим решением (п. 5). В случае отсутствия предложения ИКС РФ председатель ИКМО избирается тайным голосованием по предложениям членов ИКМО с правом решающего голоса (подп. "б" п. 5). Если предложенная ЦИК России кандидатура председателя ИКС РФ или кандидатура председателя ИКМО, предложенная ИКС РФ, будет отклонена, то соответствующая избирательная комиссия обязана предложить новую кандидатуру из числа членов соответствующей избирательной комиссии с правом решающего голоса (п. 6).

Комментируемый Федеральный закон внес существенные изменения в порядок формирования окружных, территориальных и участковых комиссий. Теперь они формируются вышестоящими избирательными комиссиями (ст. 25-27), при этом председатели избирательных комиссий назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими избирательными комиссиями (п. 7).

Открывает и ведет первое заседание ЦИК России, ИКС РФ в соответствии с ее регламентом старейший по возрасту член избирательной комиссии до избрания председателя. Такой же порядок (в случае его закрепления в законе субъекта РФ или в регламенте комиссии) применяется в ИКС РФ, ИКМО, хотя могут быть и иные правила. Первые заседания окружных, территориальных и участковых комиссий созывают и ведут их председатели.

Порядок проведения заседания комиссии определяется ее регламентом или законом субъекта РФ, с учетом требований комментируемой статьи. Как правило, при проведении первого заседания окружной, территориальной, участковой комиссии и после открытия заседания комиссии председательствующий представляет членов комиссии с правом решающего голоса. Открытым голосованием членов комиссии с правом решающего голоса образуется счетная комиссия в составе двух-трех членов комиссии, которая из своего состава избирает председателя счетной комиссии.

Голосование по избранию заместителя председателя и секретаря комиссии проводится отдельно. До голосования члены комиссии с правом решающего голоса выдвигают кандидатов на указанные должности. Член комиссии вправе выдвинуть и свою кандидатуру. По кандидатам, давшим согласие баллотироваться на соответствующую должность, может проводиться обсуждение. Члены комиссии, выдвинутые кандидатами на выборную должность, вправе заявить об отводе своей кандидатуры. Самоотвод принимается комиссией без голосования.

В соответствии с п. 9 комментируемой статьи заседания комиссии имеет право созывать председатель комиссии или по его поручению заместитель председателя по мере необходимости. Заседание обязательно проводится по требованию не менее одной трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Член комиссии с правом решающего голоса заранее извещается о проведении заседания комиссии и обязан присутствовать на всех ее заседаниях (п. 10). Неявка по неуважительным причинам может служить основанием для обращения в суд в соответствии с подп. "д" п. 8 ст. 29 комментируемого Федерального закона.

Согласно п. 11 комментируемой статьи заседание комиссии является правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Это позволяет комиссии принять решение, в достаточной степени отражающее мнение членов комиссии. Исключение в комментируемом Федеральном законе сделано для ЦИК России (с учетом ее особого статуса), заседание которой правомочно, если на нем присутствует не менее 10 членов комиссии, т.е. не менее двух третей от установленного числа членов комиссии.

В целях реализации прав члена комиссии в п. 12 комментируемой статьи закреплено, что по требованию любого члена комиссии (включая члена комиссии с правом совещательного голоса), а также любого присутствующего на заседании члена вышестоящей комиссии в обязательном порядке проводится голосование по всем вопросам, входящим в компетенцию комиссии и рассматриваемым на ее заседании в соответствии с утвержденной повесткой дня.

Пункт 13 комментируемой статьи содержит перечень наиболее принципиальных вопросов, по которым на заседании комиссии решения принимаются большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. По иным вопросам решение комиссии принимается большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса, с учетом правомочности заседания комиссии (п. 11 и 14).

Комментируемая статья регулирует выход из ситуации в случае подачи равного числа голосов "за" и "против" при принятии решения комиссии: в соответствии с п. 15 голос председателя комиссии (председательствующего на заседании) в этом случае является решающим.

Все решения комиссии подписываются председателем и секретарем комиссии или председательствующим на заседании комиссии и секретарем комиссии (п. 16).

Пункт 17 комментируемой статьи обеспечивает реализацию принципа коллегиальности при сохранении самостоятельности каждого члена комиссии. Свободное и коллективное обсуждение вопросов гарантирует выработку и принятие решения, выражающего мнение всех или большинства членов комиссии, присутствующих на заседании. Однако, если член комиссии с правом решающего голоса не согласен с решением комиссии, он имеет право на особое мнение в письменном виде. Особое мнение должно быть рассмотрено на заседании комиссии; факт его рассмотрения отражается в протоколе заседания комиссии и доводится председателем до сведения вышестоящей комиссии в трехдневный срок со дня принятия решения, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Право и возможность высказать (заявить) особое мнение, являющиеся гарантией самостоятельности и независимости каждого члена комиссии, и его реализация, а также информирование о том вышестоящей комиссии направлены на повышение ответственности комиссии за принимаемые решения.

В соответствии с п. 18 ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, ТИК, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, могут иметь аппараты, структура и штаты которых устанавливаются указанными комиссиями самостоятельно. Аппарат предназначен для обеспечения направлений деятельности комиссии: правового, организационного, информационно-аналитического, финансового, документационного, издательского, материально-технического и иных. Направления деятельности комиссий, которые обеспечиваются аппаратом, права, обязанности и ответственность работников аппарата определяются в регламентах комиссий, в положениях об аппарате и его структурных подразделениях, в должностных инструкциях (функциональных обязанностях) работников аппарата. Структура и штатное расписание аппарата комиссии устанавливаются комиссией самостоятельно в пределах средств, выделяемых ей из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или бюджета муниципального образования.

Пунктом 8 комментируемой статьи определяются гарантии материального и социального обеспечения для лиц, замещающих должности государственной или муниципальной службы избирательных комиссий. При этом следует учитывать, что указанные гарантии для членов комиссий, работающих на постоянной (штатной) основе, устанавливаются п. 16 ст. 29 комментируемого Федерального закона. Должности государственных служащих - работников аппарата избирательных комиссий закрепляются в соответствующих реестрах государственных служащих

Blog