Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 16 17 18 19 20 21 22 23 ... 44

Глава V. Гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализация инициативы проведения референдума

Статья 32. Право выдвижения кандидатов

1-3. Комментируемый Федеральный закон устанавливает, что кандидатами могут быть выдвинуты граждане РФ, обладающие пассивным избирательным правом, т.е. имеющие право быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Пассивное избирательное право не может быть ограничено в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, в том числе политическим партиям, а также по другим обстоятельствам. Не обладают пассивным избирательным правом в силу п. 3 ст. 4 комментируемого Федерального закона граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, т.е. осужденные за совершение уголовно наказуемого деяния и отбывающие наказания в местах лишения свободы.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина РФ на данной территории, могут быть установлены только Конституцией РФ. В настоящее врем данное ограничение содержится в Конституции лишь к кандидатам на должность Президента РФ, поскольку согласно ч. 2 ст. 81 Президентом РФ может быть избран гражданин РФ, проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Законы субъектов РФ не вправе устанавливать так называемый ценз оседлости для кандидатов на региональных и муниципальных выборах. Основным возможным ограничением пассивного избирательного права на уровне субъекта РФ является: установление минимального возраста, по достижении которого гражданин становится обладателем пассивного избирательного права на конкретных выборах в соответствии с п. 8 ст. 4 комментируемого Федерального закона. Ограничения на занятие одной и той же должности более установленного количества сроков подряд установлены Конституцией РФ в отношении Президента РФ (ч. 3 ст. 81) и могут быть установлены федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований для иных должностей в соответствии с п. 6 ст. 4 комментируемого Федерального закона.

Выдвижение кандидатов разделяется на непосредственное и выдвижение избирательным объединением, избирательным блоком (п. 1 комментируемой статьи). Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает два вида непосредственного выдвижения кандидатов - в порядке самовыдвижения, а также выдвижение избирательным объединением, избирательным блоком.

В качестве непосредственного выдвижения кандидата комментируемый Федеральный закон рассматривает выдвижение по мажоритарному избирательному округу (т.е. одномандатному или многомандатному в смысле положений ст. 2 комментируемого Федерального закона), вне зависимости от того, сам ли кандидат выдвинул свою кандидатуру или его выдвинуло избирательное объединение (избирательный блок).

В составе списка кандидатов кандидат может быть выдвинут только избирательным объединением, избирательным блоком (п. 3 комментируемой статьи).

Новеллой комментируемого Федерального закона является то, что законодатель не наделяет правом выдвижения кандидатов абстрактных "избирателей", в силу этого инициативные группы избирателей, группы избирателей по месту работы, учебы, жительства, службы, трудовые коллективы не вправе выдвигать кандидатов (за исключением выдвижения группами избирателей кандидатов на должность Президента РФ - п. 2 ст. 34 комментируемого Федерального закона, ст. 34 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"). Это право закреплено только за коллективными субъектами выдвижения - избирательными объединениями и избирательными блоками. Избирательными объединениями на выборах в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ являются исключительно политические партии, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, - и их региональные отделения. Согласно п. 2 ст. 36 Федерального закона "О политических партиях" политические партии и их региональные отделения вправе принимать участие в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в регистрирующие органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, т.е. более 45 свидетельств о регистрации региональных отделений.

При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением помимо политической партии и ее региональных отделений являются избирательный блок, а также общественное объединение, созданное в организационно-правовой форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрированное в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом устав общественного объединения должен содержать положения, предусматривающие право на участие в выборах. Указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов возможно лишь на выборах по пропорциональной (смешанной) избирательной системе, т.е. на выборах депутатов Государственной Думы в соответствии с Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ на основании п. 16 ст. 35 комментируемого Федерального закона, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - и на выборах в представительные органы местного самоуправления. Порядок составления списков кандидатов, порядок их выдвижения регулируется федеральными законами, законами субъекта РФ и принимаемыми в соответствии с ними уставами политических партий, соглашениями о создании избирательных блоков.

4-7. Данные пункты комментируемой статьи устанавливают ограничения пассивного права для граждан, замещающих некоторые государственные и муниципальные должности, при проведении выборов на эти должности. Это новое положение является одним из препятствий к злоупотреблению так называемым административным ресурсом, избирательными правами. В последние годы получило распространение такое явление, когда, например, губернатор области, уходя добровольно и досрочно в отставку, тут же включался в избирательную кампанию в качестве кандидата на ту же должность, с которой только что ушел. Подобного рода действия можно расценивать как избирательные технологии с использованием административного ресурса, поскольку действующее должностное лицо по сути само определяет дату своего участия в досрочных выборах и может определить выгодный для себя период (в частности, когда его популярность наиболее высока, когда социально-экономическая ситуация благоприятна (нет задолженности по заработной плате, пенсиям, пособиям и т.д.), при этом иные возможные кандидаты попадают в ситуацию, когда они еще не готовы к избирательной кампании.

Помимо добровольной досрочной отставки должностного лица (Президента РФ, руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, главы муниципального образования) основанием для ограничения пассивного избирательного права является применение в отношении должностного лица таких мер ответственности, как отрешение от должности, выражение недоверия законодательным органом руководителю исполнительного органа государственной власти, выражение недоверия населением главе муниципального образования. Отрешение от должности Президента РФ возможно по решению Совета Федерации в соответствии со ст. 93 Конституции РФ. Отрешение от должности и выражение недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ производится в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Отрешение от должности главы муниципального образования, а также выражение ему недоверия населением возможно в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Гражданин РФ, замещавший должность Президента РФ, либо руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, либо главы муниципального образования, досрочно прекративший исполнение полномочий по соответствующей должности, по собственному желанию либо вследствие отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Данное ограничение распространяется только на ближайшие выборы соответствующего должностного лица. Подобных ограничений для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, а также депутатов представительных органов местного самоуправления в случае досрочного прекращения полномочий (роспуска) этих органов законодательством не предусмотрено.

При проведении повторных и дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в действующем законодательном (представительном) органе государственной власти, представительном органе местного самоуправления не обладают пассивным избирательным правом лица, являющиеся депутатами этих органов.

8. Не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах. Однако, поскольку выдвижение кандидата имеет уведомительный характер, то не исключены случаи выдвижения лиц, не имеющих права быть избранными. В подобном случае избирательная комиссия не вправе препятствовать совершению избирательных действий по выдвижению кандидата (списка кандидатов), сбору подписей избирателей, однако комиссия также не вправе давать разрешение на открытие соответствующего специального избирательного счета, предусмотренного п. 11 ст. 58 комментируемого Федерального закона, соответственно, неправомерно и проведение таким лицом предвыборной агитации. Комиссия не вправе заверять список кандидатов, в котором содержатся данные такого лица. Кроме того, избирательной комиссии необходимо довести до сведения избирателей тот факт, что в избирательную кампанию вступило лицо, не имеющее права быть избранным. При представлении документов лица, не обладающего пассивным избирательным правом, на регистрацию в качестве кандидата избирательная комиссия в соответствии с подп. "а" п. 23 ст. 38 комментируемого Федерального закона отказывает в регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному либо многомандатному избирательному округу.

9-10. Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Он не может использовать свое право на самовыдвижение и одновременно участвовать в составе списка кандидатов либо быть в двух и более списках кандидатов различных избирательных объединений, избирательных блоков. В случаях обнаружения нарушения запрета, установленного п. 9 либо 10 комментируемой статьи, и в зависимости от этапа избирательной кампании, избирательная комиссия не вправе осуществлять избирательные действия, связанные с выдвижением кандидата, по всем инициативам, кроме первой, либо в соответствии с подп. "н" п. 25 ст. 38 комментируемого Федерального закона отказывает в регистрации кандидату, уже зарегистрированному по иным основаниям, в том числе путем исключения кандидата из списка кандидатов. Данное ограничение не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному или многомандатному избирательному округу и в составе списка кандидатов. Избирательным комиссиям целесообразно доводить до сведения избирателей подобные факты нарушений со стороны кандидата через средства массовой информации.

Статья 33. Условия выдвижения кандидатов

1-2. Комментируемый Федеральный закон устанавливает, что завершением процедуры выдвижения и началом участия кандидата в избирательной кампании является момент представления в соответствующую избирательную комиссию письменного уведомления о выдвижении кандидата, заявления кандидата о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу. В отличие от прежнего Федерального закона теперь в соответствующую избирательную комиссию подается уведомление о выдвижении кандидата, списка кандидатов, а не уведомление о начале сбора подписей. Уведомление о выдвижении подается в письменном виде по форме и в порядке, установленном соответствующим законом, регулирующим проведение конкретных выборов.

Уведомление о выдвижении списка кандидатов, как правило, осуществляется в форме представления в соответствующую комиссию списка кандидатов для заверения (см. ст. 41 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Уведомление о выдвижении кандидата носит заявительный характер и не нуждается в получении одобрения, разрешения или иного действия со стороны избирательной комиссии. Однако, поскольку кандидат (в том числе в составе списка кандидатов) считается выдвинутым и приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления о выдвижении и заявления кандидата (в том числе в составе списка кандидатов), необходимо этот юридический факт оформлять соответствующим подтверждением со стороны избирательной комиссии в виде справки, расписки, акта либо иного документа, свидетельствующего о факте передачи и получении необходимых документов.

Необходимость предоставления на этапе выдвижения заявления кандидата о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу исключает возможность выдвижения без ведома кандидата. Давая согласие на выдвижение, кандидат лично подтверждает свое осознанное и ответственное отношение к участию в предвыборной кампании. Заявление о согласии баллотироваться подается в письменном виде.

В целях более полного информирования избирателей о личности кандидата в заявлении указывается достаточно большой перечень сведений биографического характера: кроме фамилии, имени, отчества, даты рождения указываются сведения об образовании, основном месте работы, службы, о занимаемой должности, роде занятий. Следует отметить, что в случае, когда кандидат работает в двух и более местах, указывается одно место работы, как правило, то, где находится его трудовая книжка. Род занятий предполагает деятельность, не связанную с определенным местом работы или конкретной должностью, например писатель, художник, предприниматель, домохозяйка, пенсионер (п. 57 ст. 2 комментируемого Федерального закона). В целях обеспечения возможности проведения проверки достоверности сведений, предоставляемых кандидатом, в заявлении должны быть указаны его место рождения, полный адрес места жительства с указанием не только субъекта РФ, где проживает кандидат, а конкретно улицы, номера дома, а также вид, серия и номер документа, удостоверяющего личность (п. 16 ст. 2 комментируемого Федерального закона), наименование или код органа, выдавшего указанный документ, и дата его выдачи. Задачу более полного информирования избирателей о личности кандидата выполняет законодательное требование об указании в заявлении кандидата о согласии баллотироваться сведений о судимостях кандидата (п. 58 ст. 2 комментируемого Федерального закона), гражданстве, в том числе гражданстве иностранного государства, т.е. о факте наличия двойного гражданства с указанием даты и оснований его приобретения. Требование комментируемого Федерального закона о предоставлении кандидатом сведений о судимостях (непогашенных и неснятых - п. 58 ст. 2 комментируемого Федерального закона), а также о гражданстве иностранного государства не нарушает его права на участие в выборах, но, касаясь юридически значимых фактов его биографии, дает избирателю более полную информацию для последующего осознанного выбора. Одновременно с согласием баллотироваться в своем заявлении кандидат дает обязательство прекратить в случае избрания деятельность, несовместимую со статусом депутата или замещением иной выборной должности (п. 9 ст. 4 комментируемого Федерального закона).

Помимо вышеуказанных сведений в заявлении о согласии баллотироваться кандидат вправе указать свою принадлежность (членство, участие в составе учредителей или участников) не более чем к одному зарегистрированному в установленном порядке общественному объединению и свой статус в этом общественном объединении, в том числе в политической партии. Необходимо отметить, что указание данных сведений является не обязанностью кандидата, а его правом. Примечательно, что в 1999 г. на выборах депутатов Государственной Думы лишь незначительная часть кандидатов, в том числе баллотирующихся в составе списков кандидатов, указали свою партийную принадлежность, хотя действующий на то время Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" позволял им это указывать. Сведения о партийной принадлежности и о занимаемых должностях в партийных либо иных общественных структурах должны быть подтверждены документом (справкой, копией решения уполномоченного органа о назначении на должность и т.д.), заверенным постоянно действующим руководящим органом общественного объединения (политической партии). Представляется возможным и целесообразным, чтобы подобного рода документы на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления заверялись постоянно действующими органами региональных и местных отделений общественных организаций (политических партий), для чего постоянно действующий орган политической партии или иного общественного объединения должен своим решением наделить их этим правом.

Согласно подп. "е" п. 23 ст. 38 комментируемого Федерального закона недостоверность сведений, представленных в соответствии с п. 2 комментируемой статьи, служит основанием для принятия соответствующей комиссией решения об отказе в регистрации кандидата (исключении кандидата из списка кандидатов). В целях выявления недостоверности сведений, которая может образоваться вследствие технической ошибки, и исправления в процессе подачи документов в комиссию таких технических ошибок целесообразно, чтобы сведения о себе кандидат подтверждал представлением соответствующих документов, возможно и представление копий соответствующих документов.

3-4. Одновременно с представлением в соответствующую избирательную комиссию уведомления о выдвижении кандидата, списка кандидатов и заявления кандидата, кандидатов в составе списка кандидатов о согласии баллотироваться должны быть также представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата, каждого кандидата из списка кандидатов и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности (в том числе совместной), о вкладах в банках, ценных бумагах. Сведения о размере и об источниках доходов представляются в виде копии налоговой декларации о доходах за год, предшествующий году выборов, либо справки о доходах по месту работы, если гражданин не обязан представлять декларацию. Сведения об имуществе предоставляются по форме, установленной комментируемым Федеральным законом либо иным федеральным законом, регулирующим порядок проведения конкретных выборов. При этом необходимо отметить, что законы субъектов РФ не вправе менять форму сведений об имуществе, а должны воспроизвести в своих текстах приложение к комментируемому Федеральному закону.

Сведения об имуществе и доходах представляются в СМИ для более полного информирования избирателей о кандидатах. Если в силу различных причин в декларации о доходах оказались указанными не все доходы, полученные кандидатом в указанный период, то неуказанные доходы (пенсии, пособия, гонорар за работы, выполненные в прошлом, и иные выплаты) должны быть подтверждены соответствующими справками, которые надлежит представлять в избирательную комиссию одновременно с копией декларации. Если кандидат в течение года, предшествующего году назначения выборов, не получал доходов и (или) не имеет имущества на момент представления сведений в комиссию, то об этом соответствующим образом указывается в заявлении кандидата о согласии баллотироваться.

Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" (п. 7 ст. 34, п. 11 ст. 35) предусмотрена необходимость представления сведений о доходах и имуществе супруга кандидата на должность Президента РФ. При выборах депутатов представительных органов местного самоуправления по избирательным округам, образованным исходя из средней нормы представительства в пять или менее тысяч избирателей, требования п. 3 комментируемой статьи не применяются, если законом субъекта РФ не предусмотрена обязанность кандидата по предоставлению сведений о доходах и имуществе.

5. Новеллой комментируемого Федерального закона является положение, предписывающее кандидату, выдвинутому по избирательному округу, представлять уведомление о выдвижении, заявление о согласии баллотироваться, сведения об имуществе и доходах в избирательную комиссию лично. В практике проведения выборов за последние годы встречались случаи, когда кандидат не только не появлялся в избирательной комиссии лично, но и вообще проводил всю избирательную кампанию, включая предвыборную агитацию, через доверенных лиц, сам находясь в розыске по подозрению в совершении уголовного преступления. Избиратели не должны быть лишены права на непосредственное общение с тем, кто претендует на представительство от их имени в выборных органах государственной власти или местного самоуправления, в противном случае это извращает суть идеи представительства. Гражданско-правовой институт доверенности, на основе которого действовали представители такого "невидимого кандидата", не может по своей частно-правовой природе восполнить публичные государственно-правовые полномочия, осуществляемые во время избирательной кампании. Указанные документы могут быть представлены по просьбе кандидата иными лицами в случаях болезни кандидата либо нахождения его в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых с условием заверения подписи кандидата руководителями указанных учреждений, а также представления подтверждений факта болезни либо нахождения в следственном изоляторе.

Перечень условий, когда кандидат вправе действовать через уполномоченных лиц, не является исчерпывающим, однако вносить в него изменения и дополнения можно только федеральными законами, т.е. субъекты РФ должны ограничиться вышеуказанными условиями. Вместе с тем в настоящее время федеральные законы "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации" не предусмотрели иных случаев, когда кандидат представляет документы не лично, кроме случаев, перечисленных в комментируемом пункте.

6. В отличие от предыдущего Федерального закона, предоставлявшего избирательной комиссии право на обращение в компетентные органы с представлением о проверке достоверности сведений о кандидатах, комментируемый Федеральный закон закрепляет не право, а обязанность такого обращения. При получении документов все полученные сведения по всем кандидатам, в том числе из списка кандидатов, избирательная комиссия обязана направить для проверки в соответствующие государственные органы и учреждения, в частности в МВД, МНС России. На практике имелись нарушения равенства прав кандидатов со стороны избирательных комиссий, когда по усмотрению должностного лица избирательной комиссии запросы направлялись далеко не на всех кандидатов. Соответствующие органы обязаны проверить достоверность направленных к ним сведений и в десятидневный срок сообщить о результатах проверки избирательной комиссии. Полученная информация о недостоверности сведений, представленных в соответствии с п. 2 комментируемой статьи, служит основанием для принятия соответствующей комиссией решения об отказе в регистрации кандидата (исключении кандидата из списка кандидатов) - подп. "е" п. 23 ст. 38 комментируемого Федерального закона. Недостоверность сведений о доходах и имуществе не является основанием для отказа в регистрации кандидата, сведения о такой недостоверности указываются в соответствии с п. 8 комментируемой статьи.

7. В целях обеспечения гарантий по информационному обеспечению избирателей избирательные комиссии, организующие выборы, доводят до них сведения о кандидатах, представленные при их выдвижении, в том числе через средства массовой информации. Объем сведений, подлежащих опубликованию, устанавливается избирательной комиссией. Это новое положение комментируемого Федерального закона устранило некоторую неопределенность, существовавшую ранее (прежнее законодательство предусматривало представление разного рода сведений о кандидатах, но не содержало требования об их опубликовании, доведении до сведения избирателей, и на этой основе некоторые избирательные комиссии, расценивали подобные сведения как конфиденциальную информацию о личной жизни кандидата как гражданина, в том числе о судимости, об имуществе и доходах). Сведения о кандидатах должны доводиться до сведения избирателей как через средства массовой информации, так и посредством размещения в информационных плакатах, которые должны находиться в помещениях для голосования, а также могут размещаться в иных местах, удобных для ознакомления с их содержанием.

8. В случае выявления фактов недостоверности представленных кандидатами сведений избирательные комиссии обязаны довести эти факты до сведения избирателей через СМИ. В информационных плакатах, размещенных в помещениях для голосования, также должны указываться такие сведения (подп. "е" п. 3 ст. 61 комментируемого Федерального закона).

9. Законом не могут быть сокращены по сравнению с установленными в комментируемом п. 9 сроками сроки для выдвижения кандидатов, списков кандидатов и сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов. Этот пункт адресован законодателю, который обязан предусмотреть в конкретном законе о выборах "точку отсчета" для начала периода выдвижения кандидатов, списков кандидатов (например, день официального опубликования решения о назначении выборов или опубликование схемы избирательных округов), а также последний день для представления избирательных документов для регистрации кандидатов, списков кандидатов, при этом период между двумя установленными датами не может быть менее 40 дней (при досрочных выборах - не менее 30 дней) при выборах в федеральные органы государства; не менее 30 дней - при выборах в органы государственной власти субъектов РФ; не менее 20 дней - при выборах в органы местного самоуправления.

Статья 34. Выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения

1. Самовыдвижение гражданина на выборах как самостоятельный институт и механизм реализации пассивного избирательного права было невозможно в Советском Союзе в связи с жесткой идеологической позицией государства, контролировавшего все стороны жизни своих граждан. Появление процедуры самовыдвижения кандидатов на выборах всех уровней стало возможным в России в 90-е гг.

Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.) в п. 7.5 закрепил положение, что государства-участники "уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве:... без дискриминации".

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.)

Blog