Geum.ru

Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   ...   15   16   17   18   19   20   21   22   ...   44
*(131).

Норма, содержащаяся в п. 19 комментируемой статьи, разрешает избирательным комиссиям привлекать в пределах средств, выделенных из соответствующего бюджета, к выполнению организационно-технических работ, связанных с подготовкой и проведением выборов всех уровней и референдумов, граждан по гражданско-правовым договорам. Это относится к избирательным комиссиям, действующим на постоянной (штатной) основе и имеющим свой аппарат, а также к комиссиям, которые действуют не на постоянной основе и не имеют своего штатного аппарата.


Статья 29. Статус членов комиссий


Комментируемая статья посвящена правовому положению членов избирательных комиссий, комиссий референдума. Пункты с 1 по 19 содержат нормы об особенностях статуса членов комиссий с правом решающего голоса, п. 20-29 членов с правом совещательного голоса, при этом в п. 23 дается характеристика некоторых общих для той и другой категории полномочий.

1. Комментируемый пункт устанавливает перечень лиц, которые не могут быть членами комиссий с правом решающего голоса. Целью данных ограничений является обеспечение компетентности, независимости и беспристрастности в деятельности комиссий. Перечень запретов на членство в комиссии с принятием каждого нового Федерального закона расширяется. Отчасти это объясняется восполнением пробелов в правовом регулировании (например, и ранее подразумевалось, что лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, а также недееспособные и несовершеннолетние лица не могут быть членами комиссий, однако прямо это закреплено впервые) более точными и полными формулировками, а также появлением новых оснований, препятствующих членству в комиссии.

К перечню лиц, не имеющих этого права, добавлены прокуроры, близкие родственники супругов кандидатов, лица, ранее выведенные из состава комиссии по решению суда, лица, имеющие судимость, лица, подвергнутые административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах.

Первая группа ограничений (подп. "а", "б", "в") касается лиц, которые не имеют права участвовать в выборах, а следовательно, и в принятии юридически значимых решений в ходе избирательных кампаний. Это лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, недееспособные, не достигшие 18 лет.

Вторая группа ограничений (подп. "ж", "з", "и", "к") адресована лицам, которые прямо заинтересованы (например, кандидаты) или могут быть заинтересованы (например, их близкие родственники) в исходе выборов, и поэтому не могут быть их организаторами. Кроме названных, это также доверенные лица и уполномоченные представители кандидатов и избирательных объединений, избирательных блоков, члены и представители инициативной группы по проведению референдума, члены комиссии с правом совещательного голоса. Все названные ограничения действуют только в рамках одной и той же избирательной кампании или кампании референдума. Согласно ст. 14 Семейного кодекса Российской Федерации близкими родственниками являются родственники по прямой восходящей и нисходящей линии (родители и дети, дедушка, бабушка и внуки), братья и сестры.

Целью третьего вида ограничений является воспрепятствование возможности давления на избирательную комиссию со стороны представителей власти (подп. "г" и "д") или других руководителей (подп. "л") в интересах тех или иных кандидатов.

Особую категорию лиц, впервые указанных в комментируемом Федеральном законе, составляют:

а) лица, которые имеют неснятую или непогашенную судимость. Комментируемый Федеральный закон исключает возможность быть членами комиссии с правом решающего голоса лицам, имеющим неснятую и непогашенную судимость за любое преступление, предусмотренное УК РФ. Понятие судимости, а также условия ее снятия или погашения указаны в ст. 86 УК РФ.

б)  лица, которые были подвергнуты административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах в течение одного года со дня назначения наказания. Перечень видов наказаний за нарушения законодательства о выборах и референдумах закреплен в гл. 5 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан" Особенной части КоАП и в настоящее время содержится в ст. 5.1-5.25. Следует учитывать, что в случае внесения в указанную главу дополнений, обеспечивающих мерами административного принуждения те или иные положения законодательства о выборах и референдуме, соответствующие ст. КоАП будут содержаться в конце данной главы;

в) лица, выведенные из состава комиссии решением суда по причине систематического неисполнения ими своих обязанностей (подп. "д" п. 8 комментируемой статьи).

В данных случаях законодатель исходит из необходимости обеспечения не только профессионального, но и морального авторитета членов комиссии и доверия к ним со стороны избирателей. Наконец, не могут быть членами комиссий лица, которые в силу своих должностных обязанностей сами осуществляют контроль и надзор за законностью в деятельности комиссий (судьи и прокуроры подп. "е").

Необходимо иметь в виду, что ряд названных в комментируемом пункте ограничений носит абсолютный характер, всегда исключающий возможность членства в комиссии, например не граждан Российской Федерации, несовершеннолетних, депутатов, выборных лиц, судей, прокуроров, лиц, имеющих непогашенную судимость. Другая группа ограничений носит относительный характер, действует только в рамках соответствующих выборов (это новация комментируемого Федерального закона) и связана с определенными отношениями между участниками одной и той же избирательной кампании. Например, доверенное лицо кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может быть членом комиссии на территории избирательного округа, но может быть членом городской избирательной комиссии, не участвующей в данных выборах.

2. Избежать ненужных ограничений при формировании самой большой по численности группы комиссий помогает правило, закрепленное в комментируемом пункте. Так, на одних и тех же выборах кандидаты и другие лица, перечисленные в подп. "ж" п. 1 комментируемой статьи, супруги и близкие родственники кандидатов, лица, находящиеся в непосредственном подчинении у кандидатов, могут быть членами участковых, территориальных и окружных комиссий, если сам кандидат выдвинут или зарегистрирован по избирательному округу, территория которого не пересекается с территорией, подведомственной указанным комиссиям. При этом следует учитывать, что, если при проведении выборов в представительный орган по смешанной избирательной системе (по единому (пропорциональному) и мажоритарным избирательным округам) кандидат выдвинут в составе списка кандидатов по единому избирательному округу, положения комментируемого п. 2 на него не распространяются.

3. Комментируемый пункт разъясняет содержание запрета, предусмотренного подп. "л" п. 1. Законодатель определил два вида властно-распорядительных полномочий руководителя в отношении подчиненного: право приема на работу и увольнения, а также право давать обязательные для исполнения распоряжения, применять меры поощрения, взыскания. Наличия каждого из этих видов полномочий достаточно для того, чтобы признать факт наличия непосредственного подчинения между кандидатом и членом комиссии. На практике для точной правовой оценки возможного отношения подчинения необходимо изучить конкретные правовые акты (положения об органах, должностные инструкции), определяющие соответствующие полномочия руководящих лиц.

4. Содержащееся в комментируемом пункте ограничение объясняется тем, что между избирательными комиссиями, которые проводят одни и те же выборы, складываются отношения выше- и нижестоящих органов, причем вышестоящие комиссии осуществляют контроль за деятельностью нижестоящих, за законностью издаваемых ими актов, имеют право отмены этих актов. Членство одного и того же лица в комиссиях разного уровня при осуществлении различных полномочий будет препятствовать формированию объективного подхода к принятию решения при голосовании.

Следует иметь в виду, что при совмещении различных выборов с возложением полномочий одних комиссий на другие (п. 9 ст. 20 комментируемого Федерального закона) положения комментируемого пункта не препятствуют члену комиссии, которая совмещает полномочия различных комиссий по различным выборам, исполнять полномочия в связи с подготовкой и проведением различных выборов. Однако, если в результате совмещения полномочий комиссий гражданин становится членом одновременно разных комиссий (например, окружной избирательной комиссии по выборам депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и одновременно ИКМО, на которую возложены полномочия территориальной комиссии), орган, его назначивший, должен освободить его от обязанностей в одной из комиссий.

При проведении разных выборов, даже совпадающих по времени, данное ограничение не действует, если выборы проводятся на разных, а также частично или полностью совпадающих территориях, но при отсутствии совмещения полномочий комиссий. При этом, например, член ИКМО при выборах главы муниципального образования может быть одновременно членом окружной избирательной комиссии на дополнительных выборах депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или Государственной Думы.

5. Существует несколько вариантов окончания срока полномочий члена комиссии с правом решающего голоса одновременно с окончанием полномочий самой комиссии как коллегиального органа: а) истечение срока полномочий комиссии, указанного в соответствующем законе (например, четыре года для ИКС РФ, ТИК); б) окончание избирательной кампании, кампании референдума, для проведения которой был продлен срок полномочий соответствующей комиссии; в) день официального опубликования решения о назначении следующих соответствующих выборов (для членов окружных комиссий); г) через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, референдума (для членов участковых комиссий); д) день вступления в законную силу окончательного решения вышестоящей комиссии или суда по жалобе или протесту на действия участковой комиссии (для членов участковой комиссии); е) день вступления в законную силу решения суда о расформировании комиссии.

6. Комментируемый Федеральный закон предусмотрел случаи прекращения полномочий члена комиссии с правом решающего голоса ранее истечения полномочий самой комиссии. Соответствующее решение принимает орган, назначивший данного члена комиссии, т.е. Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума - в отношении члена ЦИК России, орган государственной власти субъекта РФ - в отношении члена ИКС РФ, ИКС РФ - в отношении члена окружной, территориальной комиссии, представительный орган местного самоуправления - в отношении члена соответствующей комиссии, другие комиссии - в отношении членов нижестоящих комиссий, которые они непосредственно формировали. Основанием для принятия такого решения может быть:

а) личное заявление члена комиссии в письменной форме, причем мотивы такого заявления законом не оговариваются;

б) все основания, предусмотренные в п. 1 комментируемой статьи, за исключением случаев, предусмотренных подп. "а" (отсутствие гражданства РФ), "б" (недееспособность гражданина), "н" (неснятая или непогашенная судимость или административное взыскание). В названных случаях порядок досрочного прекращения полномочий предусмотрен п. 8 комментируемой статьи. Подачи заявления членом комиссии с правом решающего голоса в данном случае не требуется, так как комментируемый Федеральный закон возлагает обеспечение соблюдения требований п. 1 комментируемой статьи на органы, назначающие членов комиссий. Положение комментируемого пункта не распространяется на членов избирательных комиссий, работающих на постоянной (штатной) основе в случае, указанном в п. 7 комментируемой статьи.

7. Целью установления особого порядка приостановления полномочий членов комиссий, работающих на постоянной (штатной) основе, является сохранение стабильного состава комиссии, и прежде всего, профессионально подготовленных кадров руководителей комиссии - председателя, заместителя председателя, секретаря. Подчеркнем, что норма о приостановлении полномочий применяется только к работающим на штатной основе членам комиссии и только по одному основанию, предусмотренному п. 1 комментируемой статьи. Если супруг, или близкий родственник, или близкий родственник супруга такого члена комиссии выдвигается в качестве кандидата, то член комиссии не может оставаться в составе комиссии в данной избирательной кампании, при этом, однако, каких-либо законодательных препятствий для осуществления его полномочий в других избирательных кампаниях не усматривается, в связи с чем законодатель счел возможным применить институт не прекращения, а приостановления членства в комиссии. Существует еще одно условие применения данной нормы: приостановление полномочий возможно лишь в случае, когда это не приведет к уменьшению количественного состава комиссии до неправомочного. В таком случае орган, назначивший члена комиссии, досрочно освобождает его от обязанностей в порядке, предусмотренном п. 6 комментируемой статьи, и назначает другого члена комиссии. Комментируемый Федеральный закон установил, что решение о приостановлении полномочий принимается самой комиссией, при этом, однако, четко и точно не определил срок этого приостановления. По общему правилу полномочия должны быть приостановлены до окончания данной избирательной кампании, однако, не исключены и другие варианты, например, в случае добровольного снятия своей кандидатуры кандидатом-родственником до дня голосования приостановленные полномочия члена комиссии могут быть восстановлены.

8. В комментируемом пункте перечислены основания незамедлительного прекращения полномочий члена комиссии с правом решающего голоса, а именно: 1) утрата гражданства; 2) смерть; 3) вступление в законную силу решение суда по основаниям, названным в подп. "б", "в", "д". Следует иметь в виду, что основанием прекращения полномочий члена комиссии является приговор по любой из статей УК РФ, а административное наказание - только по статьям КоАП, предусматривающим ответственность за нарушение избирательного законодательства. Основанием для обращения комиссии в суд может быть систематическая неявка члена комиссии на заседания комиссии, неисполнение данных ему поручений. Решение об обращении в суд должно быть принято коллегиально большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комиссии. Очевидно, что при вынесении соответствующего решения суд должен не только признать члена комиссии систематически не выполняющим свои полномочия, но и прекратить эти полномочия. Сопоставление содержания подп. "м" п. 1 и подп. "д" п. 8 (о том, что полномочия члена комиссии прекращаются немедленно в связи с признанием члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, на основании заявления соответствующей комиссии систематически не выполняющим свои обязанности) дает основание для такого вывода: поскольку комментируемый Федеральный закон говорит о немедленном прекращении полномочий члена комиссии по указанным в комментируемом пункте основаниям, то в этих условиях орган, в свое время принявший решение о назначении выбывшего члена комиссии, не должен принимать решение о прекращении полномочий указанного члена комиссии, и с момента наступления вышеуказанных юридических фактов возможно начало процедуры назначения нового члена комиссии. С момента наступления соответствующего юридического факта (вступления в силу решения суда) гражданин не вправе осуществлять полномочия члена комиссии.

9. Еще одним основанием досрочного прекращению членства в комиссии с правом решающего голоса является вступление в силу решения суда о расформировании избирательной комиссии (ст. 31). В данном случае со дня вступления в силу судебного решения полномочия члена комиссии прекращаются без дополнительного решения органа, ранее принимавшего решение о его назначении.

10. Комментируемый пункт содержит норму, гарантирующую обязательность принятия решения о прекращении полномочий члена комиссии при появлении перечисленных в комментируемой статье обстоятельств. Даже если орган, ранее назначивший этого члена комиссии, не принял в установленный законом срок решения о прекращении его полномочий, такое решение обязана принять сама комиссия. Тем самым обеспечивается правомочность ее состава и законность порядка ее формирования. Заметим, что нарушение порядка формирования комиссии является одним из оснований для обжалования действий комиссии и отмены ее решений вплоть до отмены итогов голосования или результатов выборов судом.

11. Порядок назначения нового члена комиссии взамен выбывшего досрочно полностью соответствует общим условиям и особенностям формирования избирательных комиссий, закрепленным в ст. 21-27 комментируемого Федерального закона (за единственным исключением). При предельном сроке такого назначения в один месяц и тем более десятидневном сроке в период избирательной кампании, кампании референдума не может быть соблюдена норма п. 8 ст. 22 о не менее чем месячном сроке для подачи предложений в состав комиссии с постоянным сроком деятельности. Возникает своего рода конкуренция сроков, однако уяснение целевого назначения гарантий, закрепленных в п. 8 ст. 22 и в комментируемом пункте, позволяет сделать следующий вывод: по смыслу комментируемого Федерального закона месячный срок для подачи предложений о кандидатурах членов комиссий является гарантией соблюдения прав всех организаций, и прежде всего политических партий, а также избирателей по представительству в комиссиях, организующих выборы, референдум, при формировании этих органов. В случае же, предусмотренном п. 11, речь идет не о полном формировании комиссии, а о замещении вакантного места, и в данном случае месячный срок назначения члена комиссии взамен выбывшего является гарантией обеспечения деятельности комиссии в полном составе. При этом следует иметь в виду, что права парламентских политических партий, избирательных блоков в части участия в формировании избирательных комиссий субъектов РФ обеспечиваются также положениями п. 8 ст. 23 комментируемого Федерального закона.

Очевидно, что процедура подачи предложения по кандидатуре и процедура принятия решения о назначении члена комиссии должна "уместиться" в один и тот же временной интервал - один месяц, а в период избирательной кампании, кампании референдума - 10 дней. На практике при новых правилах назначения членов большинства комиссий вышестоящими комиссиями соблюдение этих сроков не вызовет затруднений.

12. Новым положением комментируемого Федерального закона является обязательность работы на постоянной (штатной) основе всех руководителей ЦИК России, ИКС РФ (председателя, заместителя председателя, секретаря). Ранее эта норма касалась только председателя комиссии. Если ТИК, ИКМО наделена правами юридического лица, то ее председатель в обязательном порядке работает в ней на постоянной (штатной) основе. Квалификационные требования п. 5 ст. 21 комментируемого Федерального закона к членам ЦИК России с правом решающего голоса дополнены повышением требований к лицам, замещающим должность председателя ИКС РФ, - обязательность высшего юридического образования или ученой степени в области права. В условиях усложнения избирательного законодательства данные требований выражают тенденцию к профессионализации деятельности избирательных комиссий и являются одной из гарантий компетентности и законности деятельности комиссий. Должности Председателя заместителя Председателя и секретаря ЦИК России внесены в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации"*(132).

13. Реализация права члена ЦИК России работать в комиссии на постоянной основе зависит от его желания. При подаче соответствующего заявления он принимается на работу и включается в штатное расписание. Норма, содержащаяся в комментируемом пункте, является прямым основанием для принятия такого решения. Должность члена ЦИК России, замещающего должность на постоянной основе, также включена в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации

14. Возможность работы на штатной основе членов других комиссий зависит от того, как этот вопрос решен в законодательстве субъектов РФ, а именно: наделены ли комиссии правами юридического лица (если комментируемым Федеральным законом это прямо не предусмотрено), предусмотрены ли в соответствующем бюджете средства для обеспечения деятельности комиссии. Правовым основанием решения о зачислении в штат члена комиссии, кроме его заявления, могут быть различные правовые акты: законы, уставы, иные нормативные акты. Очевидно, что работать в комиссии на постоянной (штатной) основе член комиссии с правом решающего голоса может только в случае, если сама комиссия работает на постоянной основе и является юридическим лицом. К таким комиссиям относятся ЦИК России и ИКС РФ (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 23 комментируемого Федерального закона), ТИК - в случае, если им придан статус юридического лица (п. 4 ст. 26), ИКМО - в случае, если им придан статус юридического лица (п. 3 ст. 24).

Особый статус избирательных комиссий, включая ЦИК России, в системе государственных (муниципальных) органов предусматривает возможность исполнения обязанностей члена комиссии с правом решающего голоса не на постоянной (штатной) основе. Однако и в этом случае член комиссии наделен всеми правами и несет обязанности по подготовке и проведению выборов и референдумов, установленные законом, наравне с членами этой же комиссии, замещающими должности на постоянной (штатной) основе.

Особенности правового положения члена комиссии с правом решающего голоса, работающего в комиссии на постоянной (штатной) основе, связаны с его статусом как лица, замещающего государственную (муниципальную) должность, а также вопросами материального и социального обеспечения (п. 15 и 16 комментируемой статьи).

15. Члены комиссий, работающие на постоянной (штатной) основе, занимают в зависимости от уровня комиссии государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъекта Российской Федерации, муниципальные должности. Они не являются государственными или муниципальными служащими; указанные должности включаются в соответствующие перечни и реестры. Так, должности Председателя, заместителя Председателя, секретаря, члена ЦИК России, замещающего должность на постоянной основе, как указывалось в комментарии к п. 12 и 13, включены в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации. Должности председателя, заместителя, секретаря ИКС РФ должны быть включены в соответствующий перечень или реестр государственных должностей субъекта РФ. Если законодательством субъекта РФ, нормативными актами органов местного самоуправления решен вопрос о возможности работы на штатной основе членов других комиссий, их должности также вносятся в соответствующие реестры государственных или муниципальных должностей. На членов комиссий, работающих на постоянной (штатной) основе, распространяется запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской и различных видов творческой.

16. Комментируемый Федеральный закон усилил обязанности органов государственной власти, а также и органов местного самоуправления (в связи с включением ИКМО в систему избирательных комиссий в Российской Федерации) по материальному и социальному обеспечению членов комиссий, работающих на постоянной (штатной) основе. Соответствующий бюджет должен предусмотреть средства на их материальное, а также социальное обеспечение, в том числе медицинское, жилищно-бытовое и прочее. Кроме денежного содержания, члены комиссий могут получать и иные выплаты, размер и виды которых устанавливаются законами и иными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления.

17. Изменен порядок оплаты труда членов комиссий, освобожденных от работы на период подготовки и проведения выборов. Работодатель обязан по представлению комиссии издать соответствующий приказ, сохранив за ним место работы (должность). В соответствии со ст. 170 ТК РФ за работником не сохраняется средний заработок по месту основной работы, но выплачивается компенсация. Размер и порядок выплаты компенсации устанавливаются организующей выборы, референдум комиссией за счет бюджетных средств, выделенных для проведения выборов, референдума. Так, при проведении федеральных выборов члену комиссии с правом решающего голоса, освобожденному от основной работы на период подготовки и проведения выборов, размер компенсации будет установлен ЦИК России исходя из объема средств, выделенных на указанные выборы в федеральном бюджете, предположительно в размере не ниже среднемесячной заработной платы в конкретном субъекте РФ. Размер компенсации члену комиссии с правом решающего голоса, освобожденному от основной работы на период подготовки и проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, в органы местного самоуправления будет устанавливаться комиссией, организующей соответствующие выборы, в пределах выделенных из бюджета субъекта РФ (местного бюджета) средств на проведение указанных выборов. Соответственно в бюджетах должны быть предусмотрены средства для покрытия расходов на компенсации. То же относится и к дополнительной оплате труда членов комиссий с правом решающего голоса за работу во время избирательной кампании, кампании референдума. Комментируемый п. 17 содержит порядок освобождения члена комиссии, не работающего в комиссии на постоянной (штатной) основе, от основной работы для участия в подготовке и проведении выборов. Для такого освобождения требуется представление (решение) комиссии. Срок, на который производится освобождение от основной работы, может быть менее периода избирательной кампании и менее срока полномочий комиссии.

Дополнительная оплата труда (вознаграждение) за работу в комиссии по подготовке и проведению выборов, референдума комментируемым Федеральным законом предусмотрена для любого члена комиссии, как работающего в ней на постоянной (штатной) основе, так и не работающего на такой основе, как освобожденного от основной работы на период подготовки выборов, референдума, так и не освобожденного.

18. Для более полного обеспечения независимости членов комиссии с правом решающего голоса расширены гарантии их неприкосновенности при привлечении к уголовной ответственности, а также при наложении административных взысканий в судебном порядке. Член любой комиссии на территории субъекта РФ не может быть привлечен к ответственности без согласия прокурора субъекта РФ, а председатель ИКС РФ и член ЦИК России - без согласия Генерального прокурора РФ. Если по ранее действовавшему законодательству указанный порядок применялся лишь во время избирательной кампании, кампании референдума, то теперь данная норма защищает членов комиссий в течение всего срока их полномочий. Новацией является также и то, что согласие на привлечение к ответственности председателя ИКС РФ дает не прокурор субъекта РФ, а Генеральный прокурор РФ.

19. Значительно усилена защита трудовых прав членов комиссий. Теперь не только члены комиссии с правом решающего голоса в течение всего срока своих полномочий, но и члены комиссии с правом совещательного голоса в период избирательной кампании, кампании референдума не могут быть по уволены инициативе работодателя (т.е. по основаниям, предусмотренным ст. 81 ТК РФ) или переведены на другую работу без их согласия.

20. Комментируемый пункт устанавливает, с какого срока, кто и в состав каких комиссий может назначить члена комиссии с совещательным голосом. Это право возникает со дня представления документов для регистрации (в прежней редакции пункта - после регистрации) у следующих участников избирательного процесса: кандидатов, избирательных объединений (политических партий, их региональных отделений, иных общественных объединений - на выборах органов местного самоуправления), избирательных блоков, выдвинувших нескольких кандидатов (список кандидатов). Каждый из этих участников может назначить по одному члену с правом совещательного голоса в состав регистрирующей кандидата или список кандидатов комиссии, а также во все нижестоящие комиссии. Срок полномочий таких членов прекращается, если в регистрации будет отказано.

Дополнительные права по участию в работе комиссий после принятия решения о регистрации кандидата получает избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувший этого кандидата. Они могут назначить члена комиссии с правом совещательного голоса также и в вышестоящую комиссию, тогда как сам кандидат не вправе назначить в эту комиссию члена комиссии с правом совещательного голоса. Так, политическая партия, выдвинувшая зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатным избирательным округам, вправе назначить члена комиссии с совещательным голосом не только в окружную и все нижестоящие комиссии, но и в ЦИК России. Хотя ограничений по членству в составе комиссий с правом совещательного голоса гораздо меньше, чем для членов комиссии с правом решающего голоса, законодатель установил несколько запретов. Так, для обеспечения независимости комиссий от возможного административного давления в их состав не могут быть включены (даже с правом совещательного голоса) выборные должностные лица, судьи, прокуроры и лица, занимающие командные должности воинской службы. К лицам, занимающим командные должности воинской службы, следует относить военнослужащих, замещающих воинские должности командиров воинских подразделений и воинских частей и имеющих в подчинении личный состав*(133).

21. Правила, аналогичные закрепленным в п. 20 комментируемой статьи, установлены и в отношении членов комиссии референдума с правом совещательного голоса. Возможность их назначения возникает после официального опубликования решения о назначении референдума. Субъектами назначения являются инициативная группа, а также избирательные объединения, избирательные блоки. На последних данное правило распространяется в случае, если выдвинутые ими списки кандидатов были допущены к распределению мандатов на ближайших к дате референдума выборах, проводившихся по пропорциональной системе, в представительные органы соответственно уровню референдума. Члены комиссии с правом совещательного голоса могут быть назначены ими в организующую референдум и все нижестоящие комиссии референдума. Ограничения по назначению членов с правом совещательного голоса те же, что и в п. 20 комментируемой статьи.

22. Комментируемый Федеральный закон установил равенство прав членов комиссии как с решающим, так и с совещательным голосом (с некоторыми изъятиями, связанными со статусом последних) по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума. Так, они не осуществляют действий, которые непосредственно связаны с проведением голосования и подсчетом голосов, а именно: не вправе выдавать избирателям бюллетени и открепительные удостоверения, удостоверять своей подписью подлинность бюллетеня, вести подсчет голосов, составлять официальные протоколы об итогах голосования. Участвуя в обсуждении любого вопроса, относящегося к компетенции комиссии, члены комиссии с правом совещательного голоса не участвуют в голосовании, т.е. в принятии решений. Следует подчеркнуть, что установленную законом ответственность (государственно-правовую, административную, уголовную) за нарушение порядка осуществления перечисленных и иных полномочий несут только члены комиссии с правом решающего голоса. Законодатель усилил гарантии прав членов комиссии с совещательным голосом, в частности, запретил отказывать им в присутствии при совершении комиссией всех перечисленных в комментируемом пункте действий (к сожалению, подобные отказы встречались в практике комиссий).

23. Комментируемый пункт закрепляет две группы полномочий членов комиссии с правом как решающего, так и совещательного голоса: полномочия, гарантирующие полноту их прав по участию в заседаниях комиссии, и полномочия, гарантирующие их права на получение информации о работе комиссии. Заметим, что это далеко не полный перечень прав членов комиссий, которые они реализуют в соответствии с компетенцией комиссии того или иного уровня. Так, члены комиссии с правом решающего и с правом совещательного голоса могут участвовать в рассмотрении заявлений (жалоб) избирателей, участников референдума, мониторинге агитационных материалов в СМИ, присутствовать при голосовании избирателей, участников референдума, не имеющих возможности прибыть в помещение для голосования, вне этого помещения и т.д. Сроки заблаговременного извещения о заседании комиссии обычно устанавливаются в соответствующих регламентах комиссий. Так, в соответствии со ст. 32 Регламента ЦИК России члены комиссии извещаются о заседании, как правило, не позднее чем за семь дней, а проекты постановлений и другие необходимые материалы предоставляются им за три дня, а в исключительных случаях - не позднее чем за день до начала заседания. Данные сроки позволяют члену комиссии заблаговременно ознакомиться со всеми материалами предстоящего заседания.

Член комиссии имеет право выступать на заседаниях, задавать вопросы и получать ответы по существу в соответствии с повесткой дня заседания. Особо следует отметить право членов комиссии независимо от их статуса вносить предложения по вопросам компетенции комиссии и требовать проведения голосования по ним. Так, любой член комиссии может вносить предложения в план работы комиссии и тем самым определять направления ее деятельности на ближайший год или полугодие, предлагать проведение различных мероприятий, например изучение опыта работы комиссий на местах, участие в наблюдении за выборами. Члену комиссии гарантировано право получения любой информации в письменном или машиночитаемом виде по вопросам, относящимся к выборам, референдуму. Так, он вправе знакомиться с содержанием документов и материалов, получать их заверенные копии (копии не снимаются с бюллетеней, открепительных удостоверений, а также документов, содержащих конфиденциальную информацию, например персональные данные граждан в списках избирателей, подписных листах). Заверение копий документов производится в соответствии с п. 12 ст. 30 комментируемого Федерального закона. Во время проведения подсчета голосов член комиссии имеет право получить информацию в полном объеме по всем параметрам подсчета, при этом, однако, если у члена комиссии с правом решающего голоса есть возможность самому участвовать в подсчете голосов, сортировке бюллетеней, то у члена с совещательным голосом - только возможность визуально удостовериться в правильности подсчета по спискам избирателей, участников референдума, сортировки бюллетеней и т.д. Важной гарантией обеспечения прав членов комиссии является возможность обжалования членом комиссии действий (бездействия) этой комиссии в вышестоящую комиссию или в суд.

24. Сроки полномочий членов комиссий с правом совещательного голоса зависят от двух обстоятельств: от статуса комиссии и статуса назначившего его субъекта. В комиссиях, не работающих на постоянной основе, например участковой, срок полномочий членов комиссии с совещательным голосом заканчивается одновременно со сроком полномочий самой комиссии. Срок полномочий члена с совещательным голосом в комиссиях, действующих на постоянной основе, зависит от статуса назначившего его кандидата или избирательного объединения, избирательного блока в избирательном процессе. Если кандидату, списку кандидатов отказано в регистрации, регистрация кандидата, списка кандидатов отменена (аннулирована), полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса заканчиваются в день принятия соответствующего решения. Если кандидат не избран, список кандидатов не допущен к распределению депутатских мандатов, полномочия указанного члена комиссии заканчиваются через 30 дней после опубликования результатов выборов. Если кандидат избран, список кандидатов допущен к распределению депутатских мандатов, срок полномочий члена комиссии с правом совещательного голоса продолжается до окончания регистрации кандидатов, списка кандидатов на следующих соответствующих выборах. Таким образом, например, член комиссии с правом совещательного голоса, назначенный избранным главой исполнительной власти субъекта РФ, сохранит свои полномочия до окончания регистрации кандидатов на должность губернатора на следующих выборах.

25. Сохранен сформулированный в предыдущих редакциях комментируемого Федерального закона принцип полноправности членов комиссии с правом совещательного голоса в объеме компетенции той комиссии, в которую они были назначены, вне зависимости от вида выборов, в которых участвовал назначивший их субъект. Так, член комиссии с правом совещательного голоса, назначенный в состав территориальной комиссии политической партией, чей список кандидатов был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственную Думу, имеет те же права, что и член комиссии, назначенный депутатом представительного органа местного самоуправления (при условии, что на территориальную избирательную комиссию возложены полномочия избирательной комиссии муниципального образования).

26-27. В комментируемых пунктах содержатся нормы о гарантиях сохранения права назначить члена комиссии с правом совещательного голоса за избранными депутатами, выборными должностными лицами, избирательными объединениями, избирательными блоками, чьи списки кандидатов были допущены к распределению депутатских мандатов, не только в любой момент избирательной кампании, но и в течение всего срока их полномочий. Кроме того, лица и органы, назначившие членов комиссии с правом совещательного голоса, в любой момент могут прекратить их полномочия и назначить других лиц вместо выбывших.


Статья 30. Гласность в деятельности комиссий


1. Принцип гласности в деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума вытекает из положений Конституции РФ (ч. 2 ст. 24 и ч. 4 ст. 29), согласно которым каждый гражданин имеет право свободно получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Пунктом 5 ст. 3 комментируемого Федерального закона принцип гласности в деятельности комиссий по подготовке и проведению выборов, референдума относится к принципам проведения в Российской Федерации выборов и референдумов. Указанный принцип создает возможность для граждан, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, других участников избирательной кампании, кампании референдума вести общественный контроль за ходом подготовки и проведения выборов, референдума, деятельностью избирательных комиссий, комиссий референдума, в том числе при подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума. Гарантии соблюдения принципа открытости и гласности, общественного контроля за организацией и проведением выборов содержатся как в комментируемом Федеральном законе, так и в иных законах о выборах и референдумах в Российской Федерации. Комментируемый п. 1 гарантирует возможность присутствия на заседаниях комиссий:

а) представителей комиссий, на которые законом возложена обязанность по контролю за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме (вышестоящих комиссий), при этом присутствовать вправе члены вышестоящей комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса;

б) лиц, интересы которых напрямую могут быть затронуты на заседаниях комиссий, - зарегистрированных кандидатов (или их официальных представителей), официальных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, официальных представителей инициативной группы по проведению референдума. Так, в п. 4 ст. 20 комментируемого Федерального закона указано, что если обращение, поступившее в комиссию, указывает на нарушение закона кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума, эти кандидат, избирательное объединение, избирательный блок, инициативная группа по проведению референдума или его (ее) уполномоченные представители должны быть незамедлительно оповещены о поступившем обращении и вправе давать объяснения по существу обращения. Комментируемая норма гарантирует присутствие на одном заседании комиссии одного лица, представляющего интересы каждого из участников избирательного процесса: зарегистрированного кандидата, выдвинутого непосредственно; избирательного объединения, избирательного блока;

в) представителей СМИ, т.е. лиц, имеющих редакционные удостоверения или иные документы, удостоверяющие их полномочия представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ (п. 52 ст. 2 комментируемого Федерального закона).

Кроме того, п. 12 ст. 75 комментируемого Федерального закона установлено, что при рассмотрении жалоб (заявлений), а также в иных случаях, когда рассматривается вопрос о нарушениях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, на заседание комиссии приглашаются заинтересованные стороны (авторы жалоб (заявлений), лица, действия (бездействие) которых обсуждаются).

Комментируемый пункт не указывает на право всех членов самой комиссии, заседание которой проводится, присутствовать на заседаниях и при осуществлении иных указанных действий, однако такое право с очевидностью вытекает из положений подп. "а" и "б" п. 23 ст. 29 комментируемого Федерального закона. При этом следует отметить, что представлять в комиссии интересы кандидата с момента представления документов для регистрации (п. 20 ст. 29 комментируемого Федерального закона) может назначенный им член комиссии с правом совещательного голоса. Указанные в комментируемом пункте действия участковой, территориальной комиссий по работе со списками избирателей, участников референдума, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования - это действия, предусмотренные ст. 17, 62-66, 68, 69 комментируемого Федерального закона.

Таким образом, в целях обеспечения общественного контроля лицам, указанным в комментируемом пункте, предоставляется возможность присутствовать при осуществлении участковыми и территориальными комиссиями ряда наиболее важных организационно-технических работ и процедур, которые проводятся вне рамок заседаний комиссий, в том числе не в день голосования. Например, лица, указанные в п. 1 комментируемой статьи, могут наблюдать за соблюдением порядка получения бюллетеней территориальными и участковыми комиссиями, правил заверения бюллетеней членами участковых комиссий, а также процедуры выдачи открепительных удостоверений и процедуры оформления протоколов об итогах голосования. В случае выбытия некоторых кандидатов (списка кандидатов) они также вправе наблюдать за действиями членов участковых комиссий по вычеркиванию в бюллетенях данных о соответствующих кандидатах (списках кандидатов).

Лица, указанные в комментируемом п. 1, желающие присутствовать на заседаниях комиссии, при осуществлении комиссией указанных действий, вправе предъявить для подтверждения своих полномочий помимо документа, удостоверяющего личность: зарегистрированный кандидат - удостоверение о регистрации; доверенное лицо - удостоверение, полученное в избирательной комиссии; уполномоченный представитель избирательного объединения, избирательного блока - документ, принятый полномочным органом этого объединения, избирательного блока; член или уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума - соответствующее решение инициативной группы. При этом комиссия также должна быть информирована о регистрации соответствующего кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума.

2. Закрепленное в комментируемом пункте положение является одной из основных гарантий реализации принципа гласности в подготовке и проведении выборов. В качестве решений комиссий, непосредственно связанных с проведением выборов, можно назвать решения о назначении выборов, о назначении составов комиссий и их председателей, о создании избирательных участков, о регистрации, отказе в регистрации кандидатов, списков кандидатов, о предупреждениях кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, об итогах голосования, результатах выборов. Рамочные сроки опубликования итогов голосования, результатов выборов, референдума содержатся в ст. 72 комментируемого Федерального закона. Не подлежат обязательному опубликованию решения комиссий, не связанные с подготовкой и проведением выборов, а именно решения, связанные с их функционированием в качестве субъектов гражданско-правовых и трудовых отношений. Понятие государственных и муниципальных периодических печатных изданий содержится в п. 2 и 3 ст. 47 комментируемого Федерального закона.

Комментируемым Федеральным законом (п. 18 ст. 20) предусмотрена норма, обязывающая редакции государственных и муниципальных печатных изданий предоставлять бесплатную печатную площадь для опубликования решений комиссий и других избирательных документов.

Избирательные комиссии, наделенные правами юридического лица, вправе осуществлять опубликование своих решений в своих официальных печатных органах.

3. Комментируемый п. 3 специально оговаривает право лиц, указанных в п. 1 комментируемой статьи, присутствовать на избирательных участках, участках референдума (т.е. в помещениях для голосования, в помещениях, где работают участковые комиссии) и наблюдать за организацией голосования, подсчетом голосов избирателей составлением протоколов участковых комиссий об итогах голосования. Таким же правом наделены следующие участники избирательного процесса: а) наблюдатели, т.е. граждане РФ, уполномоченные осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума (п. 42 ст. 2 комментируемого Федерального закона); б) иностранные (международные) наблюдатели, т.е. представители иностранной или международной организации, наделенные правом осуществлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов и референдумов в Российской Федерации (п. 43 ст. 2 комментируемого Федерального закона).

Комментируемый Федеральный закон уточнил по сравнению с прежним Законом временные рамки периода наблюдения. Согласно п. 3 ст. 64 участковая комиссия начинает свою работу до начала времени голосования предъявлением к осмотру пустых ящиков для голосования (соответствующих отсеков технического средства подсчета голосов - при его использовании), которые вслед за этим опечатываются печатью участковой комиссии. Прием протокола участковой комиссии об итогах голосования осуществляется в соответствии с пункту 2 ст. 69 комментируемого Федерального закона. Согласно указанному пункту вышестоящая комиссия может не принять первоначально составленный протокол, если обнаружит, что он составлен с нарушением закона, в этом случае участковая комиссия обязана составить повторный протокол, который также подлежит представлению в вышестоящую комиссию, в этом случае именно на основании данных повторного протокола будут в дальнейшем определяться результаты выборов. Комментируемый пункт также прямо указывает на возможность присутствия указанных в нем лиц при проведении досрочного голосования, порядок которого установлен в ст. 65 комментируемого Федерального закона.

Основания и порядок проведения повторного подсчета голосов содержатся в п. 8 ст. 69 комментируемого Федерального закона.

4. Помимо непосредственных участников избирательного процесса (зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрировавших списки кандидатов) правом назначать наблюдателей наделены все иные общественные объединения, зарегистрированные в соответствии со ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" на соответствующем либо более высоком относительно уровня выборов, референдума уровне. Уставом общественного объединения должны быть определены органы, правомочные решать вопросы назначения наблюдателей (в общей форме либо с прямым указанием на такое полномочие), включая вопросы делегирования этих полномочий структурным подразделениям на местах.

Зарегистрированный кандидат может направлять наблюдателя самостоятельно. Исходя из положений п. 7 комментируемой статьи зарегистрированный кандидат может поручить назначать наблюдателей своим доверенным лицам.

Понятие "выборное должностное лицо" раскрывается в п. 8 ст. 2 комментируемого Федерального закона, понятие "непосредственное подчинение" в п. 3 ст. 29 комментируемого Федерального закона.

5. Специально оговорено в п. 5 комментируемой статьи право указанных в нем лиц присутствовать в помещениях участковых комиссий и в помещениях для голосования на отдельных категориях избирательных участков, доступ в которые не всегда является свободным. Так, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений"*(134) требует принятия определенных мер со стороны должностных лиц соответствующих учреждений (ст. 15).

В частности, места для голосования должны быть организованы таким образом, чтобы их посещение не нарушало установленный режим, а по заявкам указанных в комментируемом пункте лиц должен быть обеспечен их пропуск к местам для голосования, местам работы участковых комиссий.

6. Комментируемый п. 6 установил право наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей производить наблюдение за проведением досрочного голосования (согласно ст. 65 комментируемого Федерального закона это может быть досрочное голосование на местных выборах, референдуме в территориальных (окружных, муниципальных) комиссиях) установлением итогов голосования, определением результатов выборов, референдума во всех иных, кроме участковых, комиссиях, в том числе в комиссиях, организующих выборы, референдум (ст. 69 и 70 комментируемого Федерального закона).

7-12. Письменное направление наблюдателя должно быть подписано лицом, уполномоченным назначать наблюдателя (п. 4 комментируемой статьи). Если наблюдатель направлен избирательным объединением, избирательным блоком, иным общественным объединением, направление наблюдателя также должно быть удостоверено соответствующей печатью.

Согласно подп. "ж" п. 9 комментируемой статьи наблюдатель вправе носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени, отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, избирательного блока, общественной организации, направивших наблюдателя в комиссию. Поскольку п. 9 комментируемой статьи предоставлены широкие права наблюдателю, в том числе по осуществлению активных действий (обращения к председателю комиссии с предложениями и замечаниями, ознакомление с документами, составление копий документов), в п. 8 комментируемой статьи указывается, что полномочия наблюдателя может в определенный временной интервал осуществлять только одно лицо, представляющее конкретного кандидата, избирательное объединение, избирательный блок и т.п.

Согласно п. 29 ст. 68 комментируемого Федерального закона по требованию члена участковой комиссии, наблюдателя, иных лиц, указанных в п. 3 комментируемой статьи, участковая комиссия немедленно после подписания протокола об итогах голосования обязана выдать указанным лицам или предоставить им возможность изготовить копию протокола об итогах голосования, а также заверить ее. Участковая комиссия отмечает факт выдачи копии в соответствующем реестре. Лицо, получившее копию, расписывается в указанном реестре. Лицо, заверяющее копию протокола об итогах голосования, несет ответственность за ее полноту и достоверность содержащихся в ней данных. Получая заверенную копию протокола, наблюдатель должен учитывать возможность составления повторного протокола, заверенную копию которого он также вправе получить (см. комментарий к п. 3 настоящей статьи).

Пункт 10 ст. 75 включил наблюдателей в число лиц, правомочных обжаловать не только действия (бездействие) комиссий, в которые они направлены, но и их решения, а также решения, действия (бездействие) должностных лиц комиссий. Пункт 10 комментируемой статьи установил для наблюдателей, действующих в интересах назначившего их кандидата (политической партии, избирательного блока), ряд запретов, направленных на предотвращение искажения волеизъявления избирателей, участников референдума. Согласно п. 12 ст. 64 комментируемого Федерального закона наблюдатель удаляется из помещения для голосования, если он нарушает закон о выборах, референдуме. Мотивированное решение об этом принимается участковой комиссией в письменной форме. Правоохранительные органы обеспечивают исполнение указанного решения и принимают меры по привлечению удаленного наблюдателя к ответственности, предусмотренной федеральными законами. Статья 5.2 КоАП установила административную ответственность за вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно: требование или указание должностного лица по вопросам подсчета голосов избирателей и по иным вопросам исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума. Статьей 141 УК РФ установлена уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума.

13. Российская Федерация - одно из государств (наряду со странами СНГ, Венгрией и Болгарией), где законодательно предусмотрена возможность наблюдения за подготовкой и проведением выборов и референдумов со стороны иностранных (международных) наблюдателей. Комментируемый Федеральный закон определяет понятие и функции иностранного (международного) наблюдателя (см. п. 43 ст. 2), его права и обязанности, общие подходы к порядку приобретения статуса иностранного (международного) наблюдателя на выборах и референдумах всех уровней, проводимых в Российской Федерации. "Мандат" иностранного (международного) наблюдателя может быть предоставлен лицу только решением ЦИК России или решением уполномоченного ею должностного лица Комиссии. Данный "мандат" (аккредитация) является целевым (предполагает наблюдение за определенными выборами, референдумом) и срочным (предполагает определенный период деятельности).

Соответствующие лица могут быть аккредитованы как иностранные (международные) наблюдатели при соблюдении следующих условий:

1) соответствующего приглашения иностранной или международной организации принять участие в наблюдении за выборами, полученного от органов государственной власти Российской Федерации (например, Федерального Собрания или одной из его палат), - при проведении выборов, референдумов всех уровней; законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ - при проведении выборов, референдумов на территории соответствующих субъектов РФ, либо приглашения, полученного от ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, - при проведении соответственно федеральных, региональных и местных выборов, референдумов;

2) наличия документов, указывающих на представительство приглашенных к участию в наблюдении иностранных или международных организаций;

3) законности пребывания на территории Российской Федерации - для иностранных граждан (порядок въезда и пребывания в Российской Федерации иностранных граждан регулируется, в частности, Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; при этом иностранные (международные) наблюдатели, являющиеся гражданами иностранных государств, вправе передвигаться по территории Российской Федерации с учетом ограничений, также установленных указанным Федеральным законом).

После окончания времени голосования иностранные (международные) наблюдатели вправе публично излагать свое мнение об избирательном законодательстве и законодательстве о референдуме, практике проведения выборов, референдума, проводить пресс-конференции и обращаться в средства массовой информации (см. также Приложение 4).


Статья 31. Расформирование комиссии


Расформирование избирательных комиссий, комиссий референдума является одним из видов юридической ответственности, впервые введенным прежним Федеральным законом. Институт расформирования комиссий направлен на повышение ответственности комиссий как коллегиальных органов за существенные нарушения в их деятельности, при этом с целью недопущения произвольного усмотрения в применении этой санкции устанавливается особый порядок ее применения. Законодательно определены виды комиссий, которые могут быть расформированы, поводы и общие основания для расформирования комиссий, субъекты права, по инициативе которых может быть начата процедура расформирования комиссий, органы, которые вправе принять решения о расформировании комиссий, и последствия принятия таких решений. Расформирование комиссии влечет прекращение полномочий ее членов с правом решающего голоса, тогда как полномочия членов с правом совещательного голоса не прекращаются. Неизменным остается орган, имеющий право принимать решение о расформировании комиссии, суд. Дела о расформировании рассматриваются в соответствии с правилами подсудности, предусмотренными п. 2 ст. 75 комментируемого Федерального закона.

Расширен перечень оснований для расформирования комиссий. Так, комиссия может быть расформирована не только в случае допущенных ею нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, которые повлекли за собой признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума, но и в случае неисполнения ею решения суда или вышестоящей комиссии, а также решений ЦИК России или ИКС РФ, которые были приняты ими по результатам рассмотрения жалоб на решения или действия (бездействие) соответственно ИКС РФ или ИКМО. В комментируемую статью введен ряд новелл. Так, расформирована может быть любая комиссия, в том числе ЦИК России. Учитывая положения п. 2 ст. 75 комментируемого Федерального закона, неисполнение решения только Верховного Суда РФ может служить основанием для расформирования Комиссии.

Статья содержит перечень субъектов правоотношений, которые вправе обратиться в суд с заявлением о расформировании комиссий. Так, группы представителей федеральных органов государственной власти - обеих палат Федерального Собрания РФ - вправе обращаться в соответствующий суд с заявлением о расформировании ЦИК России, ИКС РФ и окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти. Группы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ вправе обращаться с заявлениями о расформировании любых комиссий, за исключением ЦИК России. Группы депутатов представительного органа местного самоуправления, а также ИКС РФ вправе обратиться с заявлением о расформировании окружных избирательных комиссий по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов РФ, представительный орган местного самоуправления, а также ИКМО, территориальной, участковой комиссии.

В комментируемом Федеральном законе, в отличие от прежнего закона, не предусмотрена возможность обращения представительного органа местного самоуправления, ИКС РФ с заявлением о расформировании окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти.

ЦИК России вправе обратиться в суд с заявлением о расформировании комиссии любого уровня. Поскольку деятельность избирательных комиссий осуществляется коллегиально, решение ЦИК России или ИКС РФ об обращении в суд должно быть принято коллегиально большинством голосов от числа присутствующих на заседании комиссии.

В связи с введением нового основания (т.е. неисполнение решения суда, вышестоящей комиссии) расформирование комиссии возможно и в ходе избирательной кампании при соблюдении условий, указанных в комментируемом Федеральном законе. Для рассмотрения судом заявления о расформировании комиссии, поданного в период избирательной кампании, кампании референдума, установлен сокращенный срок - не позднее чем через три дня со дня подачи заявления. С целью недопущения срыва выборов комментируемый Федеральный закон устанавливает сроки для подачи заявлений о расформировании комиссий. При этом комиссия, организующая выборы, референдум, не может быть расформирована в период проведения избирательной кампании. После окончания избирательной кампании, кампании референдума заявление о ее расформировании может быть подано в суд не позднее чем через три месяца со дня окончания избирательной кампании, кампании референдума, т.е. со дня представления указанной комиссией отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (п. 19 и 34 ст. 2 комментируемого Федерального закона). Заявление о расформировании иной комиссии должно быть подано не позднее чем за 30 дней до дня голосования либо после окончания избирательной кампании, но не позднее чем через три месяца со дня появления оснований для ее расформирования*(135). Исключение из этого правила установлено для участковых избирательных комиссий при проведении повторного голосования (п. 5 комментируемой статьи).

Комиссия считается расформированной со дня вступления в силу решения суда, т.е. согласно п. 9 ст. 29 комментируемого Федерального закона с этого дня прекращаются полномочия членов расформированной комиссии с правом решающего голоса. До этого момента она должна выполнять все предусмотренные законом действия. В связи с тем что в период избирательной кампании комиссия должна выполнять возложенные на нее законом действия, даже трехдневный перерыв в ее работе недопустим, и в этом случае до начала работы сформированной временной комиссии ее полномочия могут выполняться вышестоящей комиссией. Так, например, при расформировании окружной избирательной комиссии в период приема от кандидатов документов для регистрации указанные документы могут быть поданы в вышестоящую комиссию.

После расформирования комиссии (в период избирательной кампании) вышестоящая комиссия формирует временную комиссию. Сформирована она должна быть в трехдневный срок после вступления в силу решения суда о расформировании комиссии. При ее формировании соблюдаются требования, установленные п. 1 ст. 29 комментируемого Федерального закона. Следовательно, при формировании временной комиссии могут не соблюдаться требования, установленные ст. 22-26 комментируемого Федерального закона, в том числе о формировании комиссии на основе предложений политических партий, избирательных блоков (см. п. 1 и 2 ст. 22). Однако, если предложения будут внесены, они могут учитываться при формировании состава временной комиссии. Председатель, заместитель председателя и секретарь временной комиссии назначаются или избираются в порядке, установленном ст. 28 комментируемого Федерального закона, для соответствующей комиссии.

Временная комиссия приступает к работе немедленно после создания и сохраняет свои полномочия до формирования (по окончании избирательной кампании) соответствующей избирательной комиссии с соблюдением всех требований комментируемого Федерального закона. Участковая комиссия, созданная взамен расформированной, прекращает свои полномочия в порядке, установленном п. 2 ст. 27 комментируемого Федерального закона, и по окончании периода избирательной кампании не формируется. ИКС РФ, ИКМО, ТИК, расформированные во время избирательной кампании, по окончании периода избирательной кампании образуются сроком на четыре года. Сформированная по окончании избирательной кампании окружная избирательная комиссия прекращает свои полномочия в порядке, установленном п. 2 ст. 25 комментируемого Федерального закона. ЦИК России может быть расформирована только по окончании периода избирательной кампании и образуется в соответствии со ст. 21 комментируемого Федерального закона.

Комиссия, действующая на постоянной основе, по окончании избирательной кампании, кампании референдума создается взамен расформированной комиссии не позднее чем через один месяц со дня вступления в силу решения суда с соблюдением порядка формирования комиссий, установленного комментируемым Федеральным законом, вместе с тем следует учитывать невозможность соблюдения п. 8 ст. 22 комментируемого Федерального закона. Период, в который органы, формирующие такие комиссии, принимают предложения по составу комиссий, должен быть определен исходя из возможности реализации субъектами права внесения предложений по кандидатурам, об этом периоде указанные субъекты должны быть оповещены.

Необходимо обратить внимание на особенности применения положений комментируемой статьи в случае совмещения выборов разных уровней. Так, при появлении в период избирательной кампании оснований для расформирования ИКС РФ, участвующей в подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти, следует учитывать, что одновременно она может являться и комиссией, организующей выборы в органы государственной власти субъекта РФ, и следовательно, не может быть расформирована в период избирательной кампании. То же относится и к ИКМО, на которую возложены полномочия ТИК.