Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие
| Вид материала | Закон |
- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
- Об образовании избирательных участков по выборам, 571.4kb.
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1152.34kb.
- Тема Кол-во страниц, 15.39kb.
- Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, досрочных, 29.37kb.
- О конкурсе среди молодежи Мурманской области на лучшие, 95.22kb.
- Президента Российской Федерации Всоответствии со ст. 19 Федерального закон, 124.46kb.
- Марта 2012 года территориальная избирательная комиссия Тихвинского муниципального района, 1194.5kb.
- Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года На основании статьи 19 Федерального, 211.99kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 3453.56kb.
Впервые в избирательном законодательстве положение о возможности гражданину выдвинуть свою кандидатуру в порядке самовыдвижения появилось в ст. 28 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", однако отдельной статьи по реализации этой процедуры Федеральный закон еще не содержал. Начиная с 1997 г. институт самовыдвижения начинает активно использоваться гражданами РФ на выборах органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ. Так, с июля 1997 г. до конца 2001 г. в 82 субъектах РФ кандидатами на должность высших должностных лиц было выдвинуто 846 человек, из них избирателями - 68,8%, в порядке самовыдвижения - 24,1%, избирательными объединениями, избирательными блоками - 7,1%*(137). На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в 1997-2001 гг., избираемых по мажоритарной системе, из 20 838 зарегистрированных кандидатов 66,1% было выдвинуто избирателями (группами избирателей), 17,43% - в порядке самовыдвижения, 16,47% - избирательными объединениями, избирательными блоками*(138). На выборах депутатов Государственной Думы третьего созыва в 1999 г. по 224 одномандатным избирательным округам было зарегистрировано 2233 кандидата в депутаты, из них 198 человек в порядке самовыдвижения (8,9%)*(139).
Приведенная статистика свидетельствует, что в этот период наблюдалась нехарактерная для мировой политической практики тенденция, а именно: наибольшее число кандидатов выдвигали инициативные группы, меньшее количество кандидатов представляли самих себя, а выдвижение от политических партий являлось наименее заметным явлением. Инициативные группы избирателей, как правило, не имели устойчивых идеологических ориентиров и политических ценностей, создавались для реализации конкретных частных замыслов на конкретных выборах.
Такому положению вещей способствовала и собственная слабость подавляющего большинства избирательных объединений. Партии (за исключением ведущих) не имели привлекательных предвыборных программ, ярких лидеров. Особенно ярко это проявилось на региональных и местных выборах в 1997-2001 гг. Так, по данным органов юстиции субъектов РФ, в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в 1997-2000 гг. имели право участвовать в общей сложности свыше 2800 политических общественных объединений (включая региональные отделения общероссийских политических общественных объединений), из которых этим правом воспользовались лишь 3011, т.е. чуть более 10%.
Объективно существующая необходимость повышения роли политических партий привела к тому, что федеральный законодатель в комментируемом Федеральном законе пересмотрел перечень субъектов права выдвижения кандидатов, предоставив политическим партиям исключительное право на выдвижение кандидатов на федеральных и региональных выборах, при сохранении права граждан на самовыдвижение.
Важно подчеркнуть, что, в отличие от механизмов выдвижения кандидатов избирательным объединением, избирательным блоком, процесс самовыдвижения непосредственно зависит от воли самого гражданина, а не от воли партии.
Кроме права на самовыдвижение и механизмов его реализации существует комплекс ограничений (цензов), установленных в соответствии со ст. 4 комментируемого Федерального закона.
Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что самовыдвижение кандидата осуществляется путем особой процедуры: уведомления об этом событии самим кандидатом регистрирующей избирательной комиссии. На выборах Президента РФ такое уведомление о самовыдвижении необходимо представить в ЦИК России. При выборах депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам представление документов для регистрации осуществляется кандидатами в одну из 225 окружных избирательных комиссий. На региональных выборах по общему правилу процедура самовыдвижения на выборах высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ осуществляется подачей документов в избирательную комиссию субъекта, а на выборах депутатов представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта уведомление необходимо подавать в соответствующую окружную избирательную комиссию. При проведении муниципальных выборов кандидат на должность главы муниципального образования уведомляет о выдвижении ИКМО (или ТИК, если на нее возложены полномочия муниципальной). При выборах депутатов представительного органа местного самоуправления возможны два варианта подачи уведомления о самовыдвижении: в окружную избирательную комиссию соответствующего округа, где кандидат производит самовыдвижение, либо в (муниципальную) ТИК, если полномочия окружных комиссий возложены на нее или последние вообще не формировались.
Требование о письменной форме уведомления о самовыдвижении и перечень иных необходимых для выдвижения документов установлены ст. 33 комментируемого Федерального закона. Все документы кандидат обязан представить в избирательную комиссию лично, либо по просьбе кандидата это может быть сделано иными лицами - в случаях, если кандидат болен, содержится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (при этом подлинность подписи кандидата на заявлении в письменной форме должна быть удостоверена нотариально либо администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором кандидат находится на излечении, администрацией учреждения, в котором содержатся под стражей подозреваемые и обвиняемые).
Реализация инициативы самовыдвижения предусматривает два возможных способа последующего получения статуса зарегистрированного кандидата: сбор подписей в поддержку самовыдвижения либо внесение избирательного залога. Не допускается внесение избирательного залога на выборах Президента РФ. Внесенные 30 марта 1999 г. изменения и дополнения в прежний Федеральный закон позволили наряду со сбором подписей устанавливать соответствующими избирательными законами субъекта РФ в качестве способа выдвижения кандидатов внесение избирательного залога, что значительно расширило возможности граждан в реализации пассивного избирательного права. Однако институт внесения залога был необязателен и далеко не всегда использовался в нормотворчестве региональным законодателем.
Так, на выборах 1997-2001 гг. депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в 83 субъектах РФ только в 22 (26,5%) кандидаты воспользовались избирательным залогом для регистрации. Причем из 3936 зарегистрированных кандидатов были зарегистрированы на основании залога 925 человек, что составляет 23,5%*(140). На выборах депутатов Государственной Думы третьего созыва в 1999 г. из 2233 зарегистрированных кандидатов в депутаты окружными избирательными комиссиями 721 кандидат был зарегистрирован на основании избирательного залога*(141). Это треть от всех зарегистрированных кандидатов. Таким образом, институт залога стал твердо входить в практику, и федеральный законодатель в п. 10 ст. 38 комментируемого Федерального закона вводит обязательность наличия института залога в региональном избирательном законодательстве. А кандидаты на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления теперь вправе сами решать, исходя из п. 1 ст. 34 комментируемого Федерального закона, собирать им подписи или внести избирательный залог. Согласно п. 17 ст. 38 комментируемого Федерального закона в определенной категории муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные основания для регистрации кандидата, выдвинутого в порядке самовыдвижения.
Самовыдвижение кандидата не препятствует указанию в избирательных документах, включая избирательный бюллетень, его принадлежности к политической партии, иному общественному объединению (п. 2 ст. 33 комментируемого Федерального закона).
2. В комментируемом п. 2 закрепляется положение о том, что на соответствующих выборах для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников. Такое требование может устанавливаться исключительно федеральным законом. Из комплексного анализа п. 2 ст. 32 и п. 2 ст. 34 комментируемого Федерального закона вытекает, что данное положение по своей правовой природе является скорее исключением из общих правил, нежели нормативной традицией, характеризующей большинство избирательных кампаний в Российской Федерации. Исходя из полномочий, установленных ст. 71 Конституции РФ, федеральный законодатель вправе дополнить процедуру самовыдвижения нормативно установленной необходимостью поддержки кандидата определенным числом избирателей на самых значимых для общества выборах - федеральных избирательных кампаниях. Согласно Федеральному закону "О выборах Президента Российской Федерации" (ст. 34) для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать инициативную группу избирателей в количестве не менее 500 граждан РФ, обладающих активным избирательным правом.
Исходя из смысла комментируемого п. 2, федеральный законодатель вправе ввести аналогичные исключения и для иных выборов.
Статья 35. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями, избирательными блоками
1-2. Избирательные объединения, избирательные блоки вправе выдвигать списки кандидатов при избрании депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, а также представительных органов местного самоуправления по пропорциональной (смешанной) избирательной системе. По состоянию на 1 января 2003 г. избрание депутатов по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе с выдвижением списков кандидатов проводится на выборах депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти Красноярского края, Калининградской, Псковской, Свердловской областей, на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления шести муниципальных образований Красноярского края.
Непосредственно кандидатов избирательные объединения, избирательные блоки вправе выдвигать по одномандатным и многомандатным избирательным округам (п. 32 и 33 ст. 2 комментируемого Федерального закона). В многомандатном избирательном округе избирательное объединение, избирательный блок вправе претендовать на все мандаты от соответствующего округа, а потому вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом избирательном округе.
Избирательными объединениями на выборах в федеральные органы государственной власти, а также в органы государственной власти субъектов РФ являются политические партии, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, - региональные отделения партии (на выборах в органы государственной власти субъектов РФ - п. 2 ст. 36 Федерального закона "О политических партиях"). На выборах в органы местного самоуправления избирательными объединениями также являются политические партии (их региональные отделения, если это предусмотрено уставом партии) и, кроме того, иные общественные объединения, созданные в организационно-правовой форме общественной организации или общественного движения, соответствующие условиям, предусмотренным п. 25 ст. 2 комментируемого Федерального закона.
Согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона "О политических партиях" политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности. Эти основные принципы распространяются и на порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов политическими партиями. Политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения действуют на основании устава политической партии и в соответствии с ним. В силу ст. 21 указанного Федерального закона устав политической партии должен содержать положения, определяющие среди прочих порядок выдвижения от политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Это означает, что политическая партия определяет порядок сбора предложений по кандидатурам, порядок делегирования членов партии на съезд, конференцию политический партии, правомочные принять решение о выдвижении кандидата, кандидатов, списка кандидатов. В силу ч. 1 ст. 25 этого же Федерального закона при выдвижении кандидатов на съезде политической партии съезд считается правомочным, если в его работе приняли участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов РФ. Решения по выдвижению кандидатов, списков кандидатов принимаются тайным голосованием на съезде политической партии в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" и уставом политической партии, но не менее чем большинством голосов делегатов, присутствующих на съезде. Решение о выдвижении региональным отделением политической партии кандидата, кандидатов, списков кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления принимаются на конференции или общем собрании регионального отделения политической партии также тайным голосованием большинством голосов присутствующих делегатов. Устав политической партии должен соответствовать этим требованиям закона.
Если политическая партия участвует в выборах в составе избирательного блока, то кандидатура, кандидатуры, предложенные ею для выдвижения от избирательного блока, должны быть поддержаны в порядке, предусмотренном федеральным законом для выдвижения кандидатов, списков кандидатов.
В соответствии со ст. 39 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" решение о выдвижении кандидатов на повторных или дополнительных федеральных парламентских выборах могут приниматься постоянно действующим руководящим органом политической партии, если это предусмотрено ее уставом (если не предусмотрено - тогда съездом партии). Решения о выдвижении кандидатов, списков кандидатов в органы государственной власти субъектов РФ, в органы местного самоуправления могут приниматься политической партией, а также региональными отделениями политической партии, если такие случаи предусмотрены уставом политической партии. Федеральным законом "О политических партиях" прямо не предусмотрено право местных отделений как структурных подразделений политической партии выдвигать кандидатов, списки кандидатов, в том числе и при проведении муниципальных выборов*(142).
Выдвижение кандидатов, списков кандидатов иными общественными объединениями, их структурными подразделениями, включая местные отделения и первичные организации, напрямую возможно лишь на выборах в органы местного самоуправления, где общественные объединения, созданные в форме общественной организации либо общественного движения, являются избирательными объединениями.
Кроме того, иные, кроме политических партий, общероссийские общественные объединения (созданные в форме общественной организации или общественного движения и отвечающие ряду требований закона - п. 29 ст. 2 комментируемого Федерального закона, п. 4 и 5 комментируемой статьи) могут участвовать в составе избирательного блока на выборах в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.
Непреложным требованием к выдвижению кандидатов, списков кандидатов, выдвижению кандидатур, предложенных для выдвижения от избирательного блока общественным объединением, не являющимся политической партией, также является тайное голосование при принятии решений, а для съездов общественных объединений, конференций, общих собраний их региональных отделений - также требования, изложенные в п. 1 и 2 ст. 25 Федерального закона "О политических партиях".
3-4. Согласно п. 29 ст. 2 комментируемого Федерального закона в избирательный блок на выборах соответствующего уровня могут входить, во-первых, два или три избирательных объединения (политические партии, их региональные отделения); во-вторых, одна или две политические партии, являющиеся избирательными объединениями, и соответственно не более чем два или одно отвечающее требованиям п. 4 и 5 комментируемой статьи общероссийское общественное объединение, в избирательный блок вправе вступать не более трех избирательных объединений общероссийских общественных объединений.
В соответствующие избирательные блоки, создаваемые для участия в выборах органов государственной власти, могут входить не являющиеся политическими партиями общероссийские общественные объединения, которые созданы в форме общественной организации либо общественного движения. В отличие от требований к политическим партиям, к этим общественным объединениям предъявляется требование о том, что они должны быть зарегистрированы за один год до дня голосования на соответствующих выборах, а в случае назначения выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления в связи с досрочным прекращением полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Уставы таких общественных объединений должны содержать положения, предусматривающие порядок участия в выборах, т.е. порядок принятия решения о вхождении в избирательных блок с политической партией (партиями) на выборах в органы государственной власти различного уровня, а также порядок выдвижения кандидатов на выборах в органы местного самоуправления. Как следует из подп. "з" ч. 1 ст. 26 Федерального закона "О политических партиях", учредителем, членом или участником такого общественного объединения не может быть политическая партия.
Законами о выборах закреплено доминирующее положение политической партии, например, в случае выхода из избирательного блока политической партии (политических партий) избирательный блок прекращает свое существование, а регистрация кандидатов, списка кандидатов, выдвинутых этим избирательным блоком, подлежит аннулированию (п. 5 ст. 52 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").
5. В комментируемом пункте перечислены виды общественных объединений, которые не могут входить в избирательные блоки. Деятельность отдельных из перечисленных в комментируемом пункте общественных объединений регулируется специальными федеральными законами, а именно: от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии", от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"*(143). Согласно п. 9 комментируемой статьи отнесение либо неотнесение общероссийского общественного объединения к объединениям, правомочным вступать в избирательные блоки, находится в компетенции регистрирующего органа.
6. Избирательные блоки подлежат регистрации в организующей выборы избирательной комиссии в порядке и сроки, предусмотренные комментируемым Федеральным законом, законами о выборах. Федеральным законом, законом субъекта РФ должен быть определен перечень документов, представляемых для регистрации избирательного блока, позволяющий проверить соблюдение всех процедур по созданию избирательного блока, а именно: принятие решений уполномоченными органами избирательных объединений и общероссийских общественных объединений о вхождении в избирательный блок в соответствии с их уставами, назначение уполномоченных лиц на подписание соглашения о создании избирательного блока, на принятие решений, связанных с участием избирательного блока в избирательной кампании, в том числе утверждение списка кандидатов и другое. Входящие в избирательный блок избирательные объединения не могут на тех же выборах входить в иные избирательные блоки или выступать в качестве самостоятельных избирательных объединений, равно как и общероссийские общественные объединения, входящие в избирательный блок, не могут входить на тех же выборах в иной избирательный блок. Законами о выборах необходимо предусмотреть, что нарушение указанного запрета является основанием для отказа в регистрации избирательного блока.
7. Избирательный блок обладает правами избирательного объединения, что является гарантией равенства прав коллективных субъектов избирательного процесса. Специфическими нормами являются лишь положения, регламентирующие порядок создания избирательного блока, а также определяющие порядок деятельности избирательного блока за рамками избирательной кампании в случаях, предусмотренных законом о выборах. Например, если предусмотрена обязанность избирательных объединений и избирательных блоков возместить расходы по предоставлению им бесплатного эфирного времени и печатных площадей, то при создании избирательного блока этот вопрос изначально должен быть урегулирован. Должно быть определено, какое или какие из образующих избирательный блок избирательных объединений, общественных объединений и в каком объеме несут обязанность по возврату этих средств.
8. При создании избирательного блока должно быть определено, какой орган избирательного блока или одно из входящих в него избирательных объединений будет выступать и осуществлять деятельность от имени избирательного блока в течение периода избирательной кампании, а также в течение периода полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти, органа местного самоуправления, если список кандидатов, выдвинутый этим избирательным блоком, будет допущен к распределению депутатских мандатов в указанных органах. Полномочия избирательного блока касаются главным образом правомочия по назначению членами избирательных комиссий своих представителей (ст. 22). Необходимо учитывать, что законодатель дает право наделить полномочиями избирательного блока исключительно избирательные объединения. Это означает, что такими полномочиями может быть наделена только политическая партия. При этом на выборах в органы местного самоуправления, помимо политической партии, полномочия избирательного блока могут быть переданы любому иному общественному объединению, входящему в избирательный блок. Однако следует учитывать, что правами избирательного блока может быть наделено только одно из образующих избирательный блок избирательных объединений, распределение его прав между входящими в избирательный блок избирательными объединениями законом не предусмотрено. Что касается обязанностей избирательного блока по возмещению материальных затрат, то их распределение возможно между входящими в избирательный блок избирательными объединениями, общественными объединениями при создании избирательного блока. Если же такой договоренности достигнуто не будет, то вся сумма задолженности может быть взыскана с избирательного объединения, уполномоченного осуществлять деятельность от имени избирательного блока, за исключением случая, предусмотренного п. 8 ст. 71 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
9. В связи с вступлением в силу Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" орган, ранее именовавшийся в Федеральном законе "О политических партиях" регистрирующим, а в Федеральном законе "Об общественных объединениях" прямо поименованный как Министерство юстиции РФ, в настоящее время именуется соответственно "уполномоченным органом", "федеральным органом исполнительной власти в области юстиции".
Согласно п. 5 ст. 19 Федерального закона "О политических партиях" уполномоченные органы по запросам соответствующих избирательных комиссий представляют им в десятидневный срок со дня получения запроса списки отвечающих требованиям п. 2 ст. 36 настоящего Федерального закона политических партий и их региональных отделений по состоянию на день получения соответствующего запроса. Как указано в ст. 21 Федерального закона "Об общественных объединениях", на основании решения, принятого федеральным органом юстиции, и представленных ими необходимых сведений и документов уполномоченный регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней со дня получения необходимых сведений и документов вносит в единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения соответствующей записи, сообщает об этом в орган, принявший указанное решение. Порядок взаимодействия федерального органа юстиции и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц в связи с ликвидацией, определяется Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 442