Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 18 19 20 21 22 23 24 25 ... 44

*(144).

При назначении выборов либо до их назначения избирательной комиссии, организующей выборы, надлежит обратиться в уполномоченный орган с запросом по поводу перечня избирательных объединений, а также общероссийских общественных объединений, имеющих право участвовать в избирательных кампаниях*(145). Уполномоченный орган обязан представить указанные списки (перечни) не позднее чем через десять дней с момента получения запроса в комиссию, направившую запрос. Согласно п. 4 ст. 19 Федерального закона "О политических партиях" федеральный уполномоченный орган ежегодно публикует перечень политических партий и их региональных отделений по состоянию на 1 января в общероссийских периодических печатных изданиях и размещает этот перечень на специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования с указанием даты регистрации каждой политической партии и каждого регионального отделения политической партии. Однако даже при наличии такого источника информации избирательной комиссии следует направлять запрос о списке избирательных объединений, поскольку к моменту назначения выборов юридически значимая информация может измениться. При этом необходимо иметь в виду, что запрос по избирательным объединениям и общероссийским общественным объединениям, имеющим право участвовать в избирательных кампаниях на выборах в органы государственной власти, необходимо направлять в федеральный уполномоченный орган, поскольку только он обладает всей необходимой информацией. На выборах же в органы местного самоуправления достаточно сделать запрос в региональный орган.

10. Наименованием избирательного объединения является наименование, в том числе и краткое, указанное в уставе этого избирательного объединения - политической партии (ст. 6 Федерального закона "О политических партиях") или иного общественного объединения (ст. 28 Федерального закона "Об общественных объединениях"). Политическая партия, общественное объединение вправе самостоятельно определить, какое наименование будет использовано в избирательной кампании, если в уставе предусмотрено их несколько.

11. Наименование избирательного блока, как полное, так и краткое, определяется представителями вошедших в него избирательных объединений и общественных объединений. Оно может повторять название составляющих его политических партий и общественных объединений либо может иметь новое название. В отличие от прежних законодательных правил, в наименовании избирательного блока не допускается использование имени и фамилии конкретного лица, наименования государственной или муниципальной должности. В целях обеспечения точности и ясности в информировании избирателей об участниках предвыборной кампании избирательным блокам запрещено дублировать наименование общественного объединения, зарегистрированного на этом или более высоком уровне и не вошедшего в данный избирательный блок, а также наименование иного ранее зарегистрированного на соответствующих выборах избирательного блока. Таким образом, комментируемый пункт запрещает использование дублированных наименований, т.е. наименований других избирательных блоков, а также общественных объединений, не вошедших в данный избирательный блок на соответствующих выборах.

12. Законами о выборах может быть предусмотрено право избирательных объединений, избирательных блоков использовать в официальных избирательных документах, в том числе в избирательных бюллетенях, эмблемы избирательных объединений и избирательных блоков. При этом избирательные объединения вправе использовать только собственные эмблемы, описание которых содержится в их уставах (ст. 7 Федерального закона "О политических партиях", ч. 3 ст. 20 Федерального закона "Об общественных объединениях"). Избирательный блок, аналогично ситуации с названием, вправе использовать эмблему любого входящего в избирательный блок избирательного или общественного объединения либо иную, не повторяющую уже имеющиеся эмблемы других общественных объединений, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов на данных либо предыдущих выборах этого же либо более высокого уровня, а также эмблем избирательных блоков, участвующих в выборах на данных выборах. Сложность ситуации с эмблемами состоит в том, что пока не создан банк данных по эмблемам общественных объединений в регистрирующих органах, а также в избирательных комиссиях. Хотя проблематичной представляется ситуация, когда избирательный блок представляет эмблему, совпадающую с эмблемой избирательного объединения, которое выдвинет кандидатов, списки кандидатов после регистрации избирательного блока, однако в подобном случае приоритетное право на эмблему должно быть признано, безусловно, за избирательным объединением.

Эмблемы используются в официальных избирательных документах, а также по желанию избирательных объединений и избирательных блоков - в предвыборной агитации, наряду с другими агитационными изображениями, и облегчают избирателям "узнавание" участников выборов, особенно тогда, когда их круг достаточно широк.

13. Запрет на изменение наименований и символов избирательных объединений после их представления в избирательную комиссию не допускается и нацелен на обеспечение стабильного, точного и непротиворечивого информирования населения о коллективных участниках избирательной кампании - избирательных объединениях и избирательных блоках.

14. Избирательное объединение, избирательный блок представляют в соответствующую избирательную комиссию список кандидатов, включающий кандидатов, выдвинутых по единому избирательному округу (федеральному, региональному, муниципальному) при пропорциональной избирательной системе, и кандидатов, выдвинутых по одномандатным или многомандатным избирательным округам при мажоритарной системе выборов. Одновременно со списком кандидатов в избирательную комиссию, организующую выборы, представляются документы, указанные в п. 2 и 3 ст. 33 комментируемого Федерального закона, а также личное заявление кандидата, каждого из списка кандидатов. При этом законом о выборах может быть предусмотрена обязанность документального подтверждения биографических данных - копия паспорта либо иного документа, удостоверяющего личность, копии документов об образовании, месте работы или службы, занимаемой должности. При представлении списков кандидатов также представляются сведения об имуществе и доходах кандидатов, каждого из списка кандидатов.

Кроме того, для подтверждения соблюдения установленного законом и уставом избирательного объединения порядка выдвижения кандидатов, списков кандидатов законы о выборах должны предусматривать представление в избирательную комиссию документов, удостоверяющих правовой статус избирательных объединений и факт их регистрации (копии свидетельства о регистрации), протоколы либо решения съезда о выдвижении кандидатов с указанием всех необходимых данных, подтверждающих соблюдение порядка выдвижения (наличие кворума, количество голосов, проголосовавших за, и т.д.), списки уполномоченных представителей. Избирательная комиссия в течение трех дней проверяет соответствие порядка выдвижения кандидатов уставу избирательного объединения, решения избирательного блока закону о выборах, Федеральному закону "О политических партиях" и заверяет список кандидатов. При этом законом о выборах должен быть установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в заверении списка кандидатов, как, например, принятие решения о выдвижении кандидатов неуполномоченным органом избирательного объединения, избирательного блока или не в правомочном составе, отсутствие документов либо данных, подтверждающих законность выдвижения кандидатов, отсутствие необходимых документов о каждом кандидате из списка кандидатов, в том числе сведений об имуществе или доходах и другое.

15. Комментируемый пункт является гарантией реализации пассивного избирательного права кандидатов, а также соблюдения демократической процедуры выдвижения кандидатов. После представления списка кандидатов в избирательную комиссию политическая партия не вправе менять местами выдвинутых лиц в списке кандидатов, вносить в список дополнительные кандидатуры либо кандидатуры взамен выбывших. Исключение содержится в п. 9 ст. 39 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

16. Пункт 16 является одной из принципиальных новаций комментируемого Федерального закона, предопределяющей реформирование избирательной системы в субъектах РФ при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти. В значительной мере это связано с необходимостью повышения роли политических партий в функционировании институтов демократического государства и гражданского общества, в том числе в сфере законотворчества. На основе комментируемого пункта в законодательстве субъектов РФ о выборах должна быть предусмотрена пропорциональная часть смешанной избирательной системы при выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Пунктом 5 ст. 80 комментируемого Федерального закона установлен срок для приведения законодательства субъекта РФ в соответствие с положениями комментируемого пункта, а именно до 14 июня 2003 г. Комментируемый Федеральный закон не устанавливает какого-либо конкретного вида (типа) смешанной (пропорциональной) избирательной системы, в соответствии с которой должны проводиться выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Региональный законодатель в законе о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти может предусматривать применение одного из множества видов пропорциональных избирательных систем.

В целях оказания методической помощи и на основании ст. 21 комментируемого Федерального закона ЦИК России утвердила постановлением от 25 декабря 2002 г. N 167/1419-3 "Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта РФ о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". Указанные Методические рекомендации направлены на оказание методической помощи органам законодательной (представительной) власти субъектов РФ, избирательным комиссиям, иным субъектам права законодательной инициативы в субъектах РФ, участвующим в приведении законодательства субъектов РФ о выборах в соответствие с комментируемым Федеральным законом (см. Приложение 2). Методические рекомендации исходят, в частности, из необходимости распределения по пропорциональной части избирательной системы не менее 20 депутатских мандатов, применения системы "открытых" списков кандидатов на основе предоставления избирателю возможности голосовать не только за список в целом, но и выражать личное предпочтение конкретному кандидату (кандидатам) из этого списка. При этом в случае применения "закрытых" списков, когда очередность кандидатов жестко определяется политической партией самостоятельно и не может быть изменена, в том числе и избирателем при голосовании на избирательном участке, указанные Методические рекомендации предлагают избирательным объединениям, избирательным блокам при выдвижении кандидатов производить деление списка кандидатов на региональные части в целях усиления влияния воли избирателей на определение получателей депутатских мандатов.

Статья 36. Порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума

Комментируемая статья не распространяется на референдум Российской Федерации: порядок реализации инициативы граждан РФ о проведении референдума Российской Федерации и инициативы Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции РФ определен в ст. 9 и 11 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".

В отличие от ст. 33 прежнего Федерального закона, которая охватывала период от образования инициативной группы до представления избирательной комиссией (комиссией референдума) соответствующих документов в орган государственной власти субъекта РФ либо в орган местного самоуправления, уполномоченные принять решение о назначении референдума, комментируемая статья регулирует этап инициирования референдума с момента образования инициативной группы до ее регистрации. Кроме того, комментируемый Федеральный закон "развел" указанные этапы по самостоятельным статьям: ст. 37 (о сборе подписей в поддержку инициативы проведения референдума) и ст. 38 (о порядке назначения референдума).

1. Законодатель, установив в ст. 14 комментируемого Федерального закона круг субъектов инициативы проведения референдума и коснувшись частично вопросов образования инициативной группы и необходимости сбора подписей, в комментируемом п. 1 детально определяет следующие правила:

гражданин, имеющий право на участие в референдуме субъекта РФ или в местном референдуме, причем один или несколько таких граждан, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума;

при инициировании референдума субъекта РФ в состав такой группы должно войти не менее 20 человек, имеющих право участвовать в референдуме субъекта РФ, а при инициировании местного референдума - соответственно не менее 10 человек (для сравнения скажем, что в соответствии со ст. 9 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" состав инициативной группы определен в количестве не менее 100 человек). Указанное требование означает, что законодатель субъекта РФ не вправе устанавливать иные квоты для образования инициативной группы;

в случаях, когда инициатором проведения референдума выступает общественное, в том числе избирательное объединение, указанное в п. 3 ст. 14 комментируемого Федерального закона, ему не надо создавать инициативную группу: в качестве таковой, причем независимо от своей численности, выступает руководящий орган этого объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения. Хотя при прочтении п. 3 ст. 14 может возникнуть мнение, что избирательное объединение, иное общественное объединение вправе образовать инициативную группу, поскольку условие срока регистрации объединения связано с днем образования инициативной группы, в данном случае законодатель, взяв за точку отсчета срока дату образования инициативной группы, имел в виду, что руководящий орган объединения, его регионального отделения или иного структурного подразделения должен провести свое заседание в качестве инициативной группы не только в соответствии со своим уставом (положением), но и комментируемым Федеральным законом и соответствующим законом субъекта РФ. Весь дальнейший текст комментируемого Федерального закона выстроен под инициативную группу граждан, уже безотносительно к способу ее образования.

2. В целях получения соответствующего статуса и возможности осуществления последующих действий инициативная группа должна обратиться в соответствующую избирательную комиссию с ходатайством о регистрации. Эта обязанность лежит и на руководящем органе общественного, в том числе избирательного объединения, которому необходимо зарегистрироваться в качестве инициативной группы. При инициировании референдума субъекта РФ необходимо обратиться в избирательную комиссию субъекта РФ, при инициировании местного референдума - в избирательную комиссию соответствующего муниципального образования либо ТИК, действующую в качестве избирательной комиссии муниципального образования (п. 4 ст. 24).

В связи с тем что комментируемый Федеральный закон предусмотрел систему постоянно действующих избирательных комиссий (кроме участковых), в комментируемом пункте, в отличие от прежней редакции аналогичного п. 2 ст. 33, исчезла необходимость в регулировании ситуаций при отсутствии постоянно действующей комиссии на территории предполагаемого референдума. И еще одна новелла комментируемого пункта: законодатель четко обозначил момент, с которого ИКС РФ или ИКМО начинает действовать как комиссия референдума, - это день обращения инициативной группы в эту комиссию с ходатайством о регистрации. Формулировка в прежнем Федеральном законе вызывала разночтения, которые теперь устранены.

3-4. Комментируемые п. 3 и 4 определяют требования (в самом общем плане, без детализации) к оформлению ходатайства. В законах субъектов РФ вполне можно реализовать более детальное регулирование этого этапа с учетом следующих рекомендаций:

а) в комиссию представляются по сути два документа - ходатайство и протокол собрания инициативной группы как приложение к нему;

б) в ходатайстве должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум. Так как комментируемый Федеральный закон под вопросами референдума (п. 7 ст. 2) понимает не только собственно вопросы, но и проекты закона, иного нормативного правового акта, следует учесть это при определении требований к оформлению ходатайства в законах субъектов РФ: можно предложить воспроизвести текст проекта в самом ходатайстве (этот вариант предпочтительнее) либо оформить его как приложение к ходатайству;

в) в ходатайстве должны быть указаны сведения о членах инициативной группы, причем перечень этих сведений расширен в сравнении с прежним Федеральным законом: фамилия, имя, отчество; дата рождения, т.е. число, месяц, год; место рождения (как оно указано в паспорте); серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина (п. 16 ст. 2), с указанием наименования или кода выдавшего его органа; адрес места жительства (п. 5 ст. 2);

г) такие же сведения должны содержаться в ходатайстве и о лицах, уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории, где предполагается провести референдум. Их количество комментируемый Федеральный закон не определяет, инициативная группа сама на собрании должна определить, какими силами она может управиться со сбором подписей, агитацией и прочим. Причем в качестве уполномоченных могут выступать как члены инициативной группы, так и "сторонние" граждане, но обладающие правом на участие в соответствующем референдуме. В комментируемом пункте законодатель не выделил среди лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы, уполномоченных представителей по финансовым вопросам, хотя обязанность инициативной группы назначить уполномоченных представителей по финансовым вопросам с абсолютной очевидностью вытекает из смысла комментируемого Федерального закона (п. 3 ст. 58, п. 5 ст. 59). Следовательно, наряду с установлением этой обязанности инициативной группы в статье, регулирующей порядок создания фонда референдума, это уточнение желательно предусмотреть и в статье о порядке реализации инициативы проведения референдума;

д) ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы (при этом, очевидно, в качестве расшифровки подписи достаточно указать фамилию и инициалы каждого члена группы, поскольку полная информация о них уже есть в ходатайстве);

е) к ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы. Законодатель не предусмотрел ни его формы, ни каких-либо его реквизитов, однако сложившаяся практика выработала определенные подходы к его оформлению, в частности: в протоколе должны быть указаны место и дата проведения собрания, количество и состав участников, фамилия, имя, отчество председательствующего и секретаря, суть выступлений, постановочная и резолютивная части.

5. Прежний Федеральный закон предусматривал вслед за представлением ходатайства инициативной группы в соответствующую комиссию некое предварительное рассмотрение комиссией указанного ходатайства и возможность согласования на этом этапе с инициативной группой новой формулировки вопроса, не изменяющей его основного содержания, в случае, если формулировка предложенного вопроса не отвечала указанным в Федеральном законе требованиям. Комментируемый Федеральный закон отказался от возможности изменения формулировки вопроса после представления ходатайства в комиссию и устанавливает, что комиссия обязана рассмотреть поступившее ходатайство и приложенные к нему документы в течение 15 дней со дня их поступления на предмет их соответствия требованиям комментируемого Закона, конституции (устава), закона субъекта РФ, устава муниципального образования и принять решение:

в случае соответствия - о направлении их в орган, уполномоченный принимать решение о назначении референдума (причем решение в данном случае представляет из себя констатацию соответствия представленных документов требованиям законодательства, устава муниципального образования и, собственно, направление документов в уполномоченный орган, но никоим образом не решение о регистрации инициативной группы, поскольку этот этап можно считать лишь открытием процедуры по рассмотрению предлагаемого на референдум вопроса с тем, чтобы впоследствии по получении одобрения уполномоченного органа зарегистрировать инициативную группу);

в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.

6. Прежде чем принять решение о назначении референдума, уполномоченный на это орган обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям ст. 12 комментируемого Федерального закона. Законодательно уточнено, какие органы могут быть уполномочены принимать решение о назначении референдума (следовательно, и проверять соответствие вопроса референдума требованиям ст. 12 комментируемого Федерального закона), - это законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ либо представительный орган местного самоуправления при назначении соответственно референдума субъекта РФ либо местного референдума.

Порядок и сроки указанной проверки устанавливаются законом субъекта РФ, уставом муниципального образования с учетом коллегиального характера уполномоченного органа и исходя из установки федерального законодателя о том, что максимальный срок проверки не должен превышать 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов.

7. В комментируемом п. 7 предусмотрена особенность в отношении инициативы проведения референдума субъекта РФ, а именно: обязанность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не позднее чем через пять дней со дня поступления к нему из ИКС РФ ходатайства инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ и приложенных к нему документов уведомить об этой инициативе федеральные органы государственной власти и ЦИК России. Это требование направлено на реализацию положений п. 2 мотивировочной части постановления Конституционного суда РФ от 10 июля 1998 г.*(146) и призвано подчеркнуть федеративный характер российской государственности: происходящие в субъектах РФ такие важные события внутренней жизни, как референдум, затрагивают федеративные отношения в целом, поскольку каждый субъект РФ является составной частью России. Речь идет об уведомлении как форме информации; каких-либо особых юридических последствий такого уведомления данное положение не предусматривает, однако его следует увязывать с положениями п. 10 комментируемой статьи. Иными словами, федеральные органы, получившие уведомление, вправе довести свое мнение по предлагаемому вопросу референдума субъекта РФ до законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, что неоднократно делала ЦИК России.

8. Признание вопроса, выносимого на референдум, отвечающим положениям ст. 12 комментируемого Федерального закона имеет очевидные юридические последствия: комиссия, указанная в п. 2 комментируемой статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации (в последнем случае соблюдается принцип гласности в деятельности комиссий референдума, закрепленный в ст. 30). Со дня поступления в соответствующую комиссию ходатайства инициативной группы о проведении референдума до принятия решения о ее регистрации, в случае признания выносимого на референдум вопроса отвечающим положениям ст. 12 комментируемого Федерального закона, должно пройти не более 50 дней; из них 15 дней отводятся комиссии референдума на рассмотрение ходатайства, 20 дней - назначающему референдум органу на проверку соответствия выносимого на референдум вопроса положениям ст. 12, а 15 дней - комиссии референдума на подготовку решения о регистрации инициативной группы по проведению референдума.

Следует заметить, что в прежнем Федеральном законе срок, в течение которого комиссия должна зарегистрировать инициативную группу, опираясь на положительное решение органа, уполномоченного принимать решение о назначении референдума, устанавливался лишь в отношении референдума субъекта РФ. В комментируемом законе унифицированы данные требования - 15-дневный срок распространяется и на регистрацию комиссией муниципального образования инициативной группы по проведению местного референдума.

9. Законодатель установил, что после принятия решения о регистрации инициативной группы ей выдается регистрационное свидетельство. В комментируемом Федеральном законе нет срока, в течение которого комиссия должна выдать регистрационное свидетельство инициативной группе, но, как правило, это происходит в тот же или на следующий день после регистрации группы. Форма регистрационного свидетельства утверждается ИКС РФ в отношении и референдума субъекта РФ, и местного референдума (напомним, что в соответствии с ч. 10 ст. 9 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" форма регистрационного свидетельства в отношении референдума Российской Федерации утверждена постановлением ЦИК России от 6 декабря 1995 г. N 53/483-II).

Регистрационное свидетельство должно содержать наименование комиссии, выдавшей свидетельство, формулировку вопроса референдума, идентификацию инициативной группы с подчеркиванием особенностей, если в качестве инициативной группы выступает руководящий орган общественного объединения, дату и номер решения о регистрации инициативной группы, печать комиссии, подпись председателя или иного уполномоченного члена комиссии, а также дату выдачи и срок действия регистрационного свидетельства (момент получения свидетельства является датой начала сбора подписей, о чем подробнее скажем в комментарии к п. 5 ст. 37) и т.п. Срок, в течение которого регистрационное свидетельство действительно, устанавливается законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. Этот срок должен быть достаточным для организации сбора подписей исходя из общей продолжительности кампании референдума.

10. В свете положений комментируемого п. 10 становится более ясным требование п. 7 об уведомлении федеральных органов об инициативе проведения референдума субъекта РФ: в случае возникновения спора о компетенции в связи с выдвижением инициативы проведения референдума органы федеральной власти вправе предложить органу, признавшему вопрос, выносимый на референдум, отвечающим требованиям ст. 12, создать согласительную комиссию, в работе которой могут принять участие представители инициативной группы. Сама формулировка этого пункта предполагает участие в согласительной комиссии и представителей органов федеральной власти. Одним из последствий рассмотрения дела в согласительной комиссии становится приостановление рассмотрения вопроса о регистрации инициативной группы и удлинение 15-дневного срока, обозначенного в п. 8.

11. Главным (хотя и не единственным) основанием для отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума является несоответствие вопроса, выносимого на референдум, положениям ст. 12 комментируемого Федерального закона. Заключение о несоответствии, как это вытекает из п. 5 комментируемой статьи, выносится законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или представительным органом местного самоуправления, уполномоченным и назначать соответствующий референдум. Решение же об отказе в регистрации инициативной группы принимает комиссия, указанная в п. 2 комментируемой статьи. В этом случае федеральный законодатель не установил срока для принятия "отказного" решения комиссии, очевидно, законодателю субъекта РФ все же следует его установить: либо по аналогии 15-дневный срок, либо менее 15 дней (представляется, что более продолжительный срок устанавливать нецелесообразно).

12-13. Следует иметь в виду, что отказ в регистрации инициативной группы должен быть мотивирован и направлен инициативной группе в письменной форме, при этом должны быть изложены основания отказа. Отказ в регистрации инициативной группы по мотивам политической или иной нецелесообразности не допускается. Основанием такого отказа согласно п. 13 рассматриваемой статьи может быть помимо несоответствия вопроса, выносимого на референдум, положениям ст. 12 комментируемого Федерального закона (на что указывает п. 11 ст. 36) нарушение инициативной группой Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Однако, как показывает практика, такими основаниями могут быть и несоблюдение установленных формальностей при оформлении ходатайства инициативной группы - в данном случае несоблюдение положений п. 3 и 4 комментируемой статьи. Хотя и этот случай подпадает под упомянутую выше общую норму о нарушении законодательства, представляется, что на практике препятствие такого рода можно устранить при наличии доброй воли обеих сторон - и комиссии, и инициаторов - через отзыв из комиссии представленного ходатайства, устранение в документах недостатков и направление вновь в комиссию "отредактированного" ходатайства.

Отказ в регистрации инициативной группы может быть обжалован в соответствующий суд (ст. 75 и 78).

Статья 37. Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума

1. Комментируемая статья включила в себя положения двух ст. - 31 и 33 прежнего Федерального закона, но с определенными новеллами. Законодатель, как это уже подчеркивалось, в этот раз более структурировал избирательный и референдумный процессы, установив аналогичные этапы в том и другом случаях.

Подписи, собранные и представленные в необходимом количестве в соответствующую комиссию, являются основанием для регистрации кандидата, списка кандидатов (наряду с иными основаниями для регистрации), а также для назначения референдума, инициированного гражданами. В связи с этим важность данного этапа является бесспорной*(147). В процессе сбора подписей может выявиться фактическая поддержка в обществе предложенным кандидатам, спискам кандидатов, инициативе проведения референдума или, напротив, может не найтись поддержки случайным, не имеющим авторитета кандидатам или неактуальным вопросам референдума. В постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. указывается, что, "устанавливая порядок выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты, законодатель вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей"*(148).

Вместе с тем нельзя не отметить, что в настоящее время институт сбора подписей утратил свое абсолютное значения на выборах, поскольку с введением комментируемого Федерального закона он перестал быть единственным основанием для регистрации кандидатов, списков кандидатов. Избирательный залог из возможного, в зависимости от воли конкретного законодателя, основания для регистрации превратился в применяемый на всех выборах (кроме выборов Президента РФ), и, кроме того, после выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва вступит в силу п. 16 ст. 38 комментируемого Федерального закона, предусматривающий возможность регистрации кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых парламентскими политическими партиями и избирательными блоками, без сбора подписей и внесения избирательного залога.

В комментируемой статье законодатель устанавливает общие правила, гарантии и "рамки" при сборе подписей, а конкретный порядок должен определить федеральный конституционный закон, федеральный закон или закон субъекта РФ, регулирующий подготовку и проведение выборов, референдума.

Важный вопрос - количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов, списков кандидатов, а также для поддержки инициативы проведения референдума. Законодатель предложил в комментируемой статье рамочную норму, установив верхний, максимальный предел - не более 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, не более 2% от числа участников референдума субъекта РФ и не более 5% от числа участников местного референдума (в прежней редакции Федерального закона указанные предельные величины были такими же).

Во всех случаях отсчет ведется от числа избирателей, участников референдума, зарегистрированных в соответствии с п. 4 ст. 16 комментируемого Федерального закона (п. 4 ст. 16). Конкретное количество подписей, равное или меньшее соответственно 2 и 5%, надлежит определить федеральному законодателю и законодателю субъекта РФ.

Так, Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" установил, что в поддержку кандидата на указанную должность должно быть собрано не менее 2 млн. подписей избирателей (ст. 36), увеличив вдвое то количество, которое было установлено прежними его редакциями. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" определил следующее количество подписей: для кандидата по одномандатному избирательному округу - не менее 1% от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа; для списка кандидатов по общефедеральному избирательному округу - не менее 200 тыс. подписей, продемонстрировав преемственность в регулировании этого вопроса прежними его редакциями.

Статья 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" определяет, что общее количество подписей, необходимых для назначения референдума Российской Федерации, составляет как минимум 2 млн., что примерно соответствует 2% от общего числа участников референдума.

2. Как известно, при проведении выборов по мажоритарной избирательной системе могут образовываться и многомандатные избирательные округа (ст. 5 и 18). Учитывая, что в некоторых субъектах РФ при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти и во многих регионах при формировании представительных органов местного самоуправления образуются многомандатные избирательные округа (с числом мандатов - не более пяти, за исключением избирательного округа, образованного в границах избирательного участка, на муниципальных выборах), законодателю субъекта РФ следует установить количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов в многомандатном округе, строго руководствуясь установкой федерального избирательного законодательства: не более 2% от числа избирателей многомандатного округа, поделенного на число депутатских мандатов.

По смыслу комментируемого пункта установленное для всех одномандатных избирательных округов на соответствующих выборах равное количество подписей избирателей в поддержку кандидата расценивается законодателем как равное количественное выражение необходимой поддержки избирателей каждого избирательного округа тому, кто будет представлять интересы избирателей соответствующего избирательного округа в законодательном органе. Исходя из этого условия, если избирательный округ является многомандатным, для выдвижения и регистрации каждого кандидата нужно собрать подписи избирателей в количестве, уменьшенном кратно числу мандатов в округе.

3. Комментируемый п. 3 позволяет в федеральных законах устанавливать квоту на сбор подписей на территории одного субъекта РФ при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, с тем чтобы учесть федеративный компонент этих выборов, выявить поддержку кандидатов не в одном-двух регионах, а в значительно большем их числе. Квотирование в данном случае повышает уровень требований к политическим партиям, избирательным объединениям и избирательным блокам, самим кандидатам, усиливает состязательность среди них, делает процесс предварительного отбора кандидатов в федеральные органы максимально объективным.

Установление квоты на сбор подписей избирателей на территории одного субъекта РФ уже имело место в федеральном законодательстве. Так, Федеральный закон от 17 мая 1995 г. N 76-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"*(149) в ст. 34 устанавливал, что на один субъект должно приходиться не более 7% от требуемого общего числа подписей (следовательно, сбором подписей должно быть "охвачено" не менее 15 субъектов РФ). Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. "О выборах Президента Российской Федерации"*(150), сохранив существо квотирования, применил несколько иную формулу: "не более 70 тыс. подписей избирателей, постоянно или преимущественно проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации" (ст. 36). Действующий Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации", увеличив до 2 млн. количество собираемых подписей, одновременно установил квоту - не более 50 тыс. подписей на один субъект РФ, следовательно, сбор подписей должен осуществляться на территориях как минимум 41 субъекта РФ.

Несколько иная ситуация наблюдается при сравнении установленной квоты при сборе подписей на выборах в Государственную Думу в поддержку федеральных списков кандидатов: Федеральный закон от 21 июня 1995 г. (ст. 39) определял квоту в семь и менее процентов на один регион, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. (ст. 43) и действующий Федеральный закон (ст. 43) - не более 14 тыс. из необходимого для регистрации количества подписей (для регистрации списка необходимо не менее 200 тыс. подписей). Таким образом, участие в сборе подписей в поддержку выдвижения федеральных списков гарантируется избирателям как минимум 15 субъектов РФ, примерно одной шестой от общего числа субъектов РФ.

Хотя положение комментируемого пункта и не касается референдумов, следует все же сказать, что, исходя из федеративного устройства нашего государства, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" также установил квоту на сбор подписей в одном регионе (п. 1 ч. 1 ст. 8): не более 10%, благодаря чему уже на этапе сбора подписей участники референдума как минимум 10 субъектов РФ смогут выразить свое отношение к инициированию референдума.

4. Указанная выше мера нашла применение лишь на федеральных выборах и референдуме. Что касается выборов и референдумов на региональном и местном уровнях, то их специфика не требует какого-либо квотирования сбора подписей соответственно административно-территориальному устройству субъектов РФ или муниципальных образований. Поэтому законодатель в комментируемом пункте исключил автоматический перенос нормы о квотировании из федерального в региональное законодательство, определив тем самым, что требование равномерного распределения собранных подписей по городам и сельским округам противоправно.

5. В прежнем Федеральном законе в п. 5 ст. 31 содержалась норма, позволяющая региональному законодателю на выборах в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тыс. человек устанавливать иной порядок выдвижения кандидата - без сбора подписей избирателей. Комментируемый Федеральный закон переносит указанную норму в ст. 38 (см. комментарий к п. 17 ст. 38), а также указывает на соответствующую возможность в п. 9 ст. 33, употребляя выражение "сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов либо иные формы поддержки выдвижения".

Комментируемый п. 5 устанавливает момент начала сбора подписей: для кандидата, списка кандидатов - со дня, следующего за днем получения комиссией уведомления о выдвижении кандидата, заверения списка кандидатов (ранее этой нормы в ст. 31 не было, но в менее конкретном выражении она присутствовала в п. 1 ст. 29 и п. 8 ст. 30, впрочем, в отношении самовыдвижения она сохранилась и в п. 1 ст. 34 комментируемого Федерального закона); для инициативной группы по проведению референдума - со дня, следующего за днем ее регистрации (ранее аналогичная норма содержалась в п. 15 ст. 33, но она звучала: "с момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа по проведению референдума вправе организовать сбор подписей..."). Законодатель жестко устанавливает обязанность изготовления подписных листов за счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. Приведенная норма корреспондирует ст. 58 и 59 комментируемого Федерального закона. В федеральном законодательстве требование в отношении изготовления подписных листов за счет средств фонда референдума является новеллой (ранее в п. 15 ст. 33 использовалась формула: расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа).

По смыслу комментируемого Федерального закона кандидат, политическая партия, избирательное объединение и (или) избирательный блок, инициативная группа по проведению референдума самостоятельно определяют, в каком виде изготавливаются подписные листы, лишь бы они соответствовали установленной законом форме. В комментируемом пункте содержится еще одна гарантия для участников референдума, устанавливающая минимальный период сбора подписей (в несколько ином виде она присутствовала в п. 19 ст. 33 прежней редакции). Что касается определения аналогичных гарантий для избирателей на выборах всех уровней, то они отражены в п. 9 ст. 33 комментируемого Федерального закона.

Период сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации составляет три месяца (ч. 10 ст. 9 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"). Законодательство субъектов РФ, исходя из рамочных норм комментируемого Федерального закона, обычно устанавливает максимальные (насколько это возможно) сроки сбора подписей, поскольку, как мы уже отмечали, начало течения срока "занято" созданием фонда, а его окончание - подсчетом, проверкой собранных подписей, оформлением итогового протокола и проч. Если в установленный законом период организаторам сбора подписей не удалось собрать необходимое их количество, дальнейший сбор подписей должен быть прекращен.

6. Комментируемый п. 6 определяет, среди какого круга избирателей и участников референдума могут собираться подписи. Прежний Федеральный закон также содержал эти положения, но в двух разных статьях - в п. 6 ст. 31 и п. 18 ст. 33. Что касается понятия "избиратели, обладающие активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение", то оно означает избирателей, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа (п. 1-4 ст. 4). Чтобы определить категорию участников референдума, обладающих правом на участие в соответствующем референдуме, следует обратиться к п. 54-56 ст. 2 комментируемого Федерального закона, из коих следует, что место жительства указанных участников референдума должно быть расположено на территории референдума. Подписи, собранные среди граждан, не обладающих активным избирательным правом в соответствующем избирательном округе или не обладающих правом на участие в соответствующем референдуме, должны признаваться комиссиями недействительными (см. комментарий к п. 44 ст. 2, подп. "д" п. 23 ст. 38).

Следующие два предложения комментируемого пункта содержат запрет на участие в сборе подписей органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций всех форм собственности, учреждений и членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, на принуждение граждан в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи, а также запрет на сбор подписей на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат.

Интересной представляется эволюция вышеуказанных запретов в прежних редакциях комментируемого Федерального закона. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994 г.) предусматривал сбор подписей по месту работы (в том числе в трудовых коллективах), службы, учебы и жительства избирателей и устанавливал обязанность администрации оказывать содействие в создании равных условий для выдвижения кандидатов. Федеральный закон от 1997 г. не допускал участия администраций предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе подписей, а также принуждения и вознаграждения избирателей за внесение подписей в поддержку кандидатов. Запрещен был сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы. Указанные запреты не касались сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, что представлялось совершенно нелогичным. Комментируемый Федеральный закон, во-первых, распространил запреты на референдумы всех уровней (Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" содержит лишь несколько норм, регулирующих порядок сбора подписей, - ч. 10-12 ст. 9 и ст. 10, однако в них отсутствуют вышеуказанные запреты); во-вторых, существенно ужесточил требования к сбору подписей, расширив запреты. Столь жесткая регламентация порядка сбора подписей направлена на исключение из этой процедуры административного ресурса, субъективных факторов, которые каким-либо образом могли бы повлиять на личное предпочтение избирателя, участника референдума при внесении подписи в подписной лист. Последствия несоблюдения установленных ограничений очень серьезны (п. 5 и подп. "г" п. 23 ст. 38).

7. Содержащиеся в комментируемом п. 7 уточнения и дополнения в сравнении с прежним законом весьма существенны, а именно: не просто "совершеннолетний гражданин", а "гражданин, достигший к моменту сбора подписей возраста 18 лет"; не только кандидат, избирательное объединение, избирательный блок, но и уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума вправе заключать со сборщиками договоры о сборе подписей; оплата данной работы должна осуществляться не только через избирательные фонды, но и через фонды референдума. Все они имеют существенное значение в практике организации сбора подписей.

8. Нормы комментируемого п. 8 также имеют целью упорядочение сбора подписей, необходимость которого вызвана правоприменительной практикой. Представляется, что предложенные законодателем формулировки не оставляют места для вопросов и различного толкования, которые ранее возникали у участников процесса сбора и проверки подписей, включая избирательные комиссии и комиссии референдума.

Комментируемый Федеральный закон не предлагает форму подписного листа, а определяет, что она устанавливается федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта РФ, и абсолютно понятно почему - нельзя найти универсальную форму подписного листа под все виды и уровни выборов с несколькими формами выдвижения и все уровни референдумов. Эта специфика каждого вида и уровня выборов, референдума в форме подписного листа должна быть учтена в каждом из упомянутых выше законов. Но есть и общие правила: в целях информирования граждан, среди которых проводится сбор подписей, в подписном листе должны указываться необходимые сведения о кандидате, списке кандидатов, содержаться формулировка вопроса, выносимого на референдум.

Следует заметить, что необходимым реквизитом подписного листа являются (хотя комментируемый Федеральный закон об этом не упоминает) подписи лица, собиравшего подписи, а также кандидата, уполномоченного представителя избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы по проведению референдума, удостоверяющие подписной лист по окончании его заполнения избирателями, участниками референдума. Конкретные законы о выборах и референдумах предусматривают это в соответствующих статьях и (или) приложениях. Что касается основной составляющей подписного листа - собственно самих подписей граждан, - законодатель счел необходимым предложить универсальную форму с определенными реквизитами для всех выборов и референдумов (лишь форма подписного листа с подписями граждан в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации одним реквизитом отличается от прочих подписных листов: в ней вместо года рождения должна указываться дата рождения - см. ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" и Приложение к нему).

Понятие "документ, заменяющий паспорт гражданина" определено в п. 16 ст. 2, а "адрес места жительства" - в п. 5 ст. 2, причем в самом комментируемом пункте дополнительно указано, что в подписной лист вносится адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт.

9. Комментируемый п. 9 отражает новшества в избирательном законодательстве, которые появились еще в прежнем Федеральном законе и которые касаются более полного информирования избирателей о личности кандидата. Значение и обоснование необходимости представления кандидатами сведений о юридически значимых фактах их биографий раскрыты в комментарии к п. 2 ст. 33. Часть указанных в названном пункте сведений, в том числе сведений о судимости и наличии гражданства иностранного государства, указывается и в подписных листах.

В ст. 31 "Сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов (списков кандидатов)" прежнего Федерального закона содержался п. 10, который не допускал суммирования подписей избирателей, собранных разными инициаторами выдвижения кандидата в поддержку одного и того же кандидата. В комментируемом Федеральном законе необходимость в регулировании подобных ситуаций отпала, поскольку кандидат в силу п. 10 ст. 32 не может дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах более чем одному инициатору выдвижения.

Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума при непременном условии создания соответствующего избирательного фонда, фонда референдума знаменует собой начало агитационного периода, в то время как прежний Федеральный закон налагал запрет на проведение агитации на этапе сбора подписей (см. комментарий к ст. 49).

Статья 38. Регистрация кандидатов, списков кандидатов, порядок назначения референдума

1. Регистрация кандидата, списка кандидатов - это юридически значимая избирательная процедура. Так, после регистрации кандидата, списка кандидатов избирательной комиссией последняя не вправе отменить решение о регистрации по собственной инициативе, а может лишь обратиться с мотивированным заявлением в суд (п. 5 ст. 76), после регистрации кандидат приобретает гарантии своей деятельности (ст. 41) и т.д. Требования представить в избирательную комиссию для регистрации кандидатов (списка кандидатов) заявления о согласии каждого кандидата, в том числе из списка кандидатов, баллотироваться по соответствующему избирательному округу и сведений, предусмотренных п. 3 ст. 33 комментируемого Федерального закона, подписей избирателей или внесенного избирательного залога содержались, как известно, и в прежнем Федеральном законе. Новеллой является тот факт, что решение политической партии, избирательного блока, списки кандидатов которых по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы были допущены к распределению депутатских мандатов, рассматривается в качестве основания для регистрации кандидата (списка кандидатов). Основанием для назначения референдума является наличие необходимого количества подписей участников референдума, при этом внесение денежного залога не предусматривается; кроме того, комментируемый Федеральный закон не содержит также каких-либо преимуществ или ограничений для инициаторов проведения референдума.

2. В п. 2 комментируемой статьи увеличено с 15 до 25% в сравнении с прежней нормой предельное количество подписей избирателей, участников референдума, представляемых в избирательные комиссии, комиссии референдума для регистрации кандидата, списка кандидатов, назначения референдума. Эта норма дает больше гарантий от случайных ошибок или нарушений, допущенных сборщиками подписей, а также гражданами при заполнении подписных листов. От этого в конечном счете иногда зависят электоральная судьба кандидата, списка кандидатов, результаты референдума.

3. В п. 3 комментируемой статьи норма о подходах комиссий к проверке соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях, участниках референдума и их подписей изложена более четко, чем в прежнем Федеральном законе, устанавливавшем, что проверке могут подлежать либо все представленные подписи, либо часть этих подписей. Такая формулировка, когда первое исключает второе и наоборот, на практике вызывала споры в случае, когда комиссии подвергали проверке у одного кандидата (списка кандидатов) все подписи, у другого - их часть. Теперь же формулировка, согласно которой проверке могут подлежать все представленные подписи или часть этих подписей, представляется более определенной. Это дает возможность при организации проверки подписных листов добиваться большей справедливости и четкости действий. Порядок проведения проверки указанных в настоящем пункте сведений должен быть закреплен в законе, регулирующем проведение конкретных выборов, конкретного референдума.

4. Норма, содержащаяся в п. 4 комментируемой статьи, уже работала на практике и в принципе не вызывает вопросов. Главное, чтобы исключение (вычеркивание) подписей было надлежащим образом оформлено инициаторами выдвижения кандидата, списка кандидатов, проведения референдума до представления подписей в соответствующую комиссию. Отметка может быть как сделана в подписном листе, так и оговорена в протоколе об итогах сбора подписей, приложенном к подписным листам. При этом законодатель не требует какой-либо определенной формы указанной отметки и не содержит никаких требований к процедуре ее внесения. Подписи, забракованные инициаторами выдвижения кандидата, списка кандидатов, проведения референдума, проверке и учету не подлежат. Для этого кандидату, уполномоченному представителю избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы по проведению референдума необходимо сделать соответствующие отметки напротив такой подписи, например поставить собственную заверяющую подпись либо указать общее количество забракованных подписей в протоколе об итогах сбора подписей (в этом случае по каждой зачеркнутой подписи необходимо указать номер папки с подписными листами, номер подписного листа и номер самой подписи в подписном листе).

5. В п. 5 комментируемой статьи исчерпывающим образом перечислены случаи, когда подписи признаются недействительными (понятие "недействительная подпись" раскрывается в п. 44 ст. 2 комментируемого Федерального закона). Вместе с тем указанные случаи должны быть подтверждены (зафиксированы) для того, чтобы затем их могли учесть комиссии. Ряд этих случаев может фиксироваться посредством составления акта (иных документов), если сбор подписей осуществляется, например, в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, на рабочих местах и т.п. В других случаях, таких как принуждение, вознаграждение избирателей, участников референдума, это должно быть установлено уполномоченными на то органами (п. 6 ст. 37), и только после этого данный случай может быть учтен комиссией при принятии решения.

6. Содержащееся в п. 6 комментируемой статьи положение о допустимости в подписных листах сокращений, не препятствующих однозначному восприятию указанных данных, на практике уже действовало и было поддержано судебными решениями. Это положение играет весьма важную роль, поскольку его отсутствие позволяло бы "выбраковать" подписи по формальным признакам, например, если в адресе места жительства избирателя вместо слова, обозначающего вид населенного пункта - "город", "поселок", - использовались общепринятые сокращения "г.", "пос.". Что касается персонального опроса, то этот наиболее спорный и болезненный метод использовался, как известно, в прошлом и вызывал много нареканий, при этом порядок его проведения не был законодательно определен. В настоящее время в этом вопросе законодателем поставлена точка - установление достоверности подписи избирателя, участника референдума методом опроса запрещается.

7. Нормы п. 7 комментируемой статьи предоставляют возможность инициаторам выдвижения кандидата, списка кандидатов, проведения референдума непосредственно либо через своих представителей наблюдать за ходом проверки подписей, в случае необходимости давать соответствующие пояснения и т.п. Законодатель не устанавливает порядка и сроков извещения уполномоченных представителей о соответствующей проверке. В этих условиях представляется необходимым, чтобы эти вопросы были четко разрешены в специальных законах о выборах, референдумах при установлении в них процедуры проверки подписей. Если в соответствующем законе они не найдут своего адекватного решения, то за комиссией следует признать право устанавливать порядок своим актом.

8. В п. 8 комментируемой статьи закреплены два самостоятельных основания отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, в проведении референдума, а именно: 1) обнаружение среди проверяемых подписей 25 и более процентов недостоверных или недействительных подписей (п. 44 и 45 ст. 2); 2) недостаточное для регистрации соответствующего кандидата, списка кандидатов, для назначения референдума количество достоверных подписей. При этом законодатель установил, что комиссия при наличии хотя бы одного из вышеуказанных оснований вправе принять лишь одно решение - она отказывает в регистрации кандидата, списка кандидатов, в проведении референдума. Дополнительный сбор подписей с целью получить необходимое количество достоверных подписей комментируемый Федеральный закон не разрешает.

9. Несмотря на то что сроки, которые закреплены в п. 9 комментируемой статьи, фактически на двое суток уменьшают сроки, предоставленные комиссиям для проверки порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов, инициаторов проведения референдума (см. п. 18 комментируемой статьи), они обеспечивают инициаторам выдвижения кандидатов, списков кандидатов, проведения референдума возможность не только ознакомиться с результатами проверки соблюдения порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях, участниках референдума, их подписей, но и изучить содержание копий всех официальных документов, на основании которых соответствующие подписи были признаны недостоверными или недействительными. Соблюдение комиссиями данных требований, несомненно, будет способствовать снятию возможных недоразумений на заседании комиссии. При этом форма и порядок извещения указанных лиц и органов должны быть установлены комиссией заблаговременно.

10-12. Использование избирательного залога в качестве основания для регистрации кандидата, списка кандидатов впервые было предусмотрено прежним законом и достаточно активно использовалось избирательными объединениями, избирательными блоками на выборах в Государственную Думу в 1999 г. Из 26 федеральных списков кандидатов, включенных в избирательный бюллетень, 16 были зарегистрированы на основании избирательного залога. Отличие комментируемого Федерального закона в регулировании избирательного залога от прежнего заключается в том, что в настоящее время введение этого института не зависит от конкретного закона. Содержащаяся в комментируемом Федеральном законе норма может применяться напрямую (с учетом положения п. 14 комментируемой статьи). При выборах Президента РФ и для проведения референдумов внесение денежного залога не требуется.

Пункт 11 комментируемой статьи уже прошел проверку временем, его положения использовались избирательными объединениями (избирательными блоками) на выборах в Государственную Думу в 1999 г. По смыслу положений комментируемого пункта в случае, когда в комиссию представляются подписи избирателей, собранные в поддержку выдвижения конкретного кандидата, списка кандидатов и одновременно избирательный залог, то последний выполняет функцию регистрационной страховки. В качестве страховки избирательный залог в избирательную кампанию 1999 г. применялся дважды: у одного из избирательных объединений при проверке подписных листов не набиралось необходимого для регистрации количества достоверных подписей, у второго - суммарное количество недостоверных подписей составило более 15% от общего количества подписей, подвергшихся проверке. Федеральные списки обоих избирательных объединений были зарегистрированы на основании внесенного ими избирательного залога (постановления ЦИК России соответственно от 31 октября 1999 г. N 34/425-3 и от 1 ноября 1999 г. N 35/431-3).

Положения п. 12 комментируемой статьи гарантируют сохранность средств избирательного залога в случае его внесения в качестве страховки и последующего невостребования в связи с регистрацией кандидата, списка кандидатов на основании собранных подписей.

Из совокупности комментируемых положений во взаимосвязи с подп. "д" п. 22 комментируемой статьи следует, что избирательный залог может быть внесен непосредственно после представления в соответствующую избирательную комиссию подписей в качестве "страховочного". При этом комиссия осуществляет проверку подписей избирателей. И только в случае, когда отсутствуют основания для регистрации по подписям, кандидат (список кандидатов) регистрируется на основании избирательного залога. Однако обратный порядок исключен: если кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком внесен избирательный залог, то после этого исключается возможность представления в комиссию подписей избирателей, а регистрация кандидата, списка кандидатов осуществляется на основании избирательного залога. Согласно ст. 61 и 63 комментируемого Федерального закона сведения об основаниях регистрации кандидата, списка кандидатов доводятся до избирателей путем размещения на информационном стенде в помещении для голосования и посредством внесения в избирательный бюллетень.

13. В п. 13 комментируемой статьи содержится исчерпывающий перечень условий, при которых избирательный залог перечисляется в доход соответствующего бюджета. Иными федеральными законами, законами субъекта РФ этот перечень не может быть изменен. Если выборы были признаны несостоявшимися, т.е. ни один из кандидатов не был избран, и имеются указанные в комментируемом пункте основания для перечисления избирательного залога в доход бюджета (кандидат получил меньше голосов, чем это установлено законом), то происходит такое перечисление. Комментируемая норма исключает возможность возврата избирательного залога кандидату, если он по собственной инициативе снял свою кандидатуру.

14. Комментируемый Федеральный закон не устанавливает предельного размера расходования средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (п. 10 ст. 58), он устанавливается специальными законами о выборах. Так, согласно п. 5 ст. 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии, избирательного блока не может превышать 250 млн. рублей. Следовательно, размер избирательного залога при этом составит 37 млн. 500 тыс. рублей (15% от 250 млн. рублей).

15. Положения п. 15 комментируемой статьи отсылают к нормам специальных законов о выборах, в которых должен быть определен порядок открытия и ведения специального счета для принятия и хранения избирательного залога. Так, в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" названный порядок определен в ст. 68.

16. Норма, подобная содержащейся в п. 16 комментируемой статьи, в прежнем законе отсутствовала. Предоставление политическим партиям и избирательным блокам, которые выдвинули федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, права в последующем на очередных выборах депутатов Государственной Думы представлять в избирательные комиссии документы для регистрации выдвинутых ими кандидатов (списков кандидатов) без сбора подписей избирателей или внесения избирательного залога - это, безусловно, их заслуженное преимущество перед другими политическими партиями, избирательными блоками, идущими на выборы впервые или ранее не получившими достаточной поддержки избирателей.

Согласно положениям данного пункта указанным электоральным преимуществом будут обладать те политические партии и избирательные блоки, которые будут представлены в Государственной Думе по итогам выборов в декабре 2003 г., т.е. те, которые докажут свою политическую состоятельность и примут участие в распределении депутатских мандатов в Государственной Думе четвертого созыва. Указанное преимущество может быть использовано на следующих выборах депутатов Государственной Думы (пятого созыва). На выборах Президента РФ, выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в представительные органы местного самоуправления вышеназванные политические партии и избирательные блоки смогут воспользоваться предоставленным преимуществом только после установления ЦИК России результатов выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва.

17. Законом субъекта РФ, исходя из местных условий, могут быть предусмотрены, например, освобождение кандидатов от сбора подписей и переход на уведомительный порядок регистрации кандидатов либо выдвижение кандидатов собраниями граждан и последующая регистрация этих кандидатов на основании решения таких собраний.

18. Десятидневный срок, в течение которого избирательные комиссии обязаны принять решение о регистрации кандидата, списка кандидатов либо отказе в регистрации, предусматривался и в прежнем законе. Этот срок оказался практически достаточным, оптимальным, и в силу этого в комментируемом Федеральном законе ему придан универсальный характер. Порядок самовыдвижения кандидатов установлен комментируемым Федеральным законом, а также законами субъектов РФ. Порядок регистрации кандидатов, списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, иными общественными объединениями, избирательными блоками, также закреплен в Федеральном законе "О политических партиях" и в соответствии ним - в уставах политических партий, соглашениях о создании избирательных блоков. Порядок выдвижения включает определение правомерности участия политической партии или ее структурного подразделения в выборах, правомочности партийного органа по принятию решения о выдвижении кандидатов, о вхождении в избирательный блок, проведении тайного голосования и т.д. Поскольку необходимые для последующей регистрации документы (за исключением подписей избирателей) представляются одновременно с уведомлением о выдвижении кандидатов, списков кандидатов, избирательная комиссия обладает достаточным временем для проверки представленных сведений, а затем - в течение установленного срока - для проверки подписей избирателей.

19. Положения второго предложения комментируемого п. 19 применимы на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, проводящихся по правилам смешанной избирательной системы, т.е. в тех случаях, когда на одних и тех же выборах в принципе возможно образование как одномандатных или многомандатных избирательных округов (мажоритарная система выборов), так и единого избирательного округа (пропорциональная система выборов). Во всех иных случаях действует запрет на регистрацию кандидата более чем по одному избирательному округу на одних и тех же выборах. При нарушении указанного запрета могут наступить последствия, предусмотренные подп. "н" п. 23 комментируемой статьи.

20. Для того чтобы положения п. 20 комментируемой статьи применялись на практике, должен быть установлен порядок взаимодействия избирательных комиссий. Регистрирующая список кандидатов по единому избирательному округу комиссия обязана довести его до сведения комиссий, осуществляющих регистрацию кандидатов по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Это делается помимо направления им заверенного списка кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, избирательным блоком по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Поскольку, согласно комментируемому Федеральному закону, решения окружных избирательных комиссий не направляются в вышестоящую избирательную комиссию, организующую соответствующие выборы, то факт регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком в составе списка кандидатов и по одномандатному или многомандатному избирательному округу окружной избирательной комиссией возможно выявить по системе ГАС "Выборы". Представляется правильным, чтобы окружные избирательные комиссии информировали о факте регистрации такого типа кандидатов соответствующую вышестоящую избирательную комиссию незамедлительно после принятия решения о регистрации кандидата.

21. Комментируемый пункт устанавливает срок для рассмотрения и проверки собранных подписей участников референдума, по результатам которых принимается соответствующее решение (постановление). В комментируемом пункте предусмотрена гарантия инициаторам проведения референдума на получение копии постановления комиссии, которое составляется по итогам рассмотрения представленных инициативной группой документов и направляется в орган, уполномоченный принимать решение о назначении референдума, - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган местного самоуправления.

22. По смыслу положений комментируемого пункта и согласно ч. 1 ст. 85 и ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, п. 2 ч. 1 ст. 3, ст. 36 и 92 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. от 15 декабря 2001 г. N 4-ФКЗ) при обнаружившихся противоречиях в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции в связи с назначением референдума субъекта РФ правом на обращение в Конституционный Суд РФ с ходатайством о разрешении спора обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти. Сроки и порядок вынесения решения Конституционным Судом РФ определены вышеназванным Федеральным конституционным законом.

23. В п. 23 комментируемой статьи инициаторам выдвижения кандидата, списка кандидатов, проведения референдума гарантируется оперативная выдача копии решения комиссии об отказе в регистрации, назначении референдума с мотивированным изложением оснований отказа. Комментируемый Федеральный закон не содержит нормы о том, с какого момента решение комиссии считается принятым. Если учесть, что решение - это акт, принимаемый коллегиальным органом, то моментом его принятия следует считать время голосования (принятия в целом). На практике ЦИК России в протоколе указывала время окончания голосования за принятое решение (постановление). Фиксация этого момента имеет принципиальное значение, ибо с него начинается отсчет одних суток. По сравнению с прежним законом в комментируемом пункте содержится более полный перечень оснований, по которым может быть отказано в регистрации. По ряду оснований избирательные комиссии не только вправе, но и обязаны принять решение об отказе в регистрации. К таковым необходимо отнести основания, предусмотренные подп. "а"-"в", "д", "ж", "к", "л", "н" комментируемого пункта. По ряду оснований необходимы доказательные документы (к примеру, по основаниям, закрепленным в подп. "г" (в части грубого нарушения), "з", "и"), при наличии которых у комиссии не остается ничего иного, кроме как отказать в регистрации. По ряду оснований вопрос решается комиссией путем анализа и оценки представленных доказательств нарушений (подп. "г", "е", "м" комментируемого пункта). Комментируемый пункт содержит в себе как основания для отказа в регистрации в связи с формальным невыполнением требований Конституции РФ (в части подп. "а"), комментируемого Федерального закона (в части подп. "б", "в", "к", "н"), так и основания для отказа в регистрации в качестве меры государственно-правовой ответственности.

24. Требования п. 24 комментируемой статьи об исчерпывающем характере оснований для отказа в регистрации в первую очередь относятся к перечисленным в предыдущем пункте (иным законом список мер государственно-правовой ответственности дополнен быть не может). Вместе с тем положения, указывающие на необходимость соблюдения формальных требований для регистрации, могут быть раскрыты более подробно (см. подп. 14 и 15 п. 8 ст. 47 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

25. Положения п. 25 комментируемой статьи запрещают в течение двух лет членам одной и той же инициативной группы повторно выступать с инициативой проведения референдума, если комиссией им было уже отказано в проведении референдума по аналогичному, т.е. по сходному, подобному по смыслу вопросу. Данная формулировка представляется более демократичной, чем прежняя, которая вообще запрещала выступать с инициативой проведения референдума в течение двух лет после принятия решения комиссией об отказе в проведении референдума, вне зависимости от содержания вопроса, по которому инициативная группа желает провести референдум.

26. Положения п. 26 комментируемой статьи предоставляют гарантии гражданину, обладающему пассивным избирательным правом, избирательному объединению, избирательному блоку на выдвижение кандидата, списка кандидатов. Инициаторы (субъекты) выдвижения кандидатов вправе воспользоваться этим правом в течение избирательной кампании в пределах установленных законом сроков. Согласно п. 5 ст. 41 комментируемого Федерального закона с даты выбытия кандидат утрачивает свой статус, следовательно, для повторного выдвижения необходимо соблюдать все требования закона, включая уведомление о выдвижении. Что касается порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов избирательным блоком, то следует иметь в виду следующее. Поскольку комментируемый Федеральный закон допускает регистрацию избирательного блока непосредственно после его образования, т.е. до представления документов о выдвижении кандидатов, списка кандидатов (п. 6 ст. 35), то повторное выдвижение кандидатов, списка кандидатов возможно тем же избирательным блоком, в регистрации выдвинутых кандидатов (списка кандидатов) которого было ранее отказано. При этом должен быть соблюден установленный уставами избирательных объединений, создавших избирательный блок, порядок выдвижения кандидата, списка кандидатов (порядок определения кандидатур для выдвижения кандидатами либо в состав списка кандидатов), а также установленный соглашением о создании избирательного блока порядок выдвижения кандидата, списка кандидатов от избирательного блока.

27. Желание кандидата использовать право на снятие своей кандидатуры согласно положениям п. 27 комментируемой статьи должно быть соответствующим образом оформлено. Ранее существовавшая норма лишь провозглашала это право, но не определяла порядок его осуществления. Помимо письменной формы, комментируемый Федеральный закон не содержит каких-либо иных требований к заявлению кандидата о снятии им своей кандидатуры, представляемого в зарегистрировавшую его избирательную комиссию. При этом комиссия обязана принять решение об отмене регистрации кандидата. В то же время, согласно п. 2 ст. 76 комментируемого Федерального закона, в случаях, предусмотренных п. 27 и 28 комментируемой статьи, избирательная комиссия принимает решение об аннулировании регистрации кандидата, списка кандидатов - когда имеются разные законодательные формулировки, разные словосочетания. Исходя из того, что слово "отменить" означает "объявить недействительным, упраздненным или подлежащим неисполнению", а "аннулировать" - "объявить недействительным, отменить"*(151), представляется применимой любая из вышеуказанных правовых формулировок*(152). Однако, поскольку комментируемый Федеральный закон использует термин "отмена регистрации" в основном применительно к мерам государственно-правовой ответственности, представляется более точным называть указанное в комментируемом пункте действие "аннулирование". Таким образом, в комментируемом пункте речь идет лишь о заявлении в зарегистрировавшую кандидата избирательную комиссию, т.е. о механизме реализации права на снятие своей кандидатуры зарегистрированным кандидатом. Вместе с тем, согласно положениям п. 35 ст. 2 комментируемого Федерального закона, кандидат - это не только зарегистрированное, но и выдвинутое лицо. Из этого следует, что право снять свою кандидатуру принадлежит любому кандидату с момента его выдвижения (п. 2 ст. 33), т.е. как выдвинутому, так и зарегистрированному (п. 35 и 36 ст. 2), в том числе состоящему в списке кандидатов.

Закон может более подробно регулировать порядок выбытия кандидатов до регистрации, а также порядок выбытия кандидатов из списков кандидатов. Так, в ст. 52 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" указывается, что в любых случаях заявление подается в избирательную комиссию (окружную избирательную комиссию или ЦИК России). Если кандидат выбывает из федерального списка кандидатов, ЦИК России принимает соответствующее решение (п. 2). Вместе с тем не исключается, что кандидат, появившийся путем самовыдвижения или выдвинутый избирательным объединением (избирательным блоком) по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, право на снятие своей кандидатуры до момента своей регистрации может реализовать путем прекращения всех избирательных действий. Принятия каких-либо решений в связи с этим не требуется. Указанный в комментируемом пункте срок следует рассматривать с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, который указал, что данное положение не должно исключать право кандидата перед голосованием, в том числе повторным, снять свою кандидатуру по вынуждающим обстоятельствам, если до дня голосования осталось менее чем три дня*(153).

28. В п. 28 комментируемой статьи содержится требование о том, что решение об отзыве кандидата, выдвинутого по единому избирательному округу, и списка кандидатов, может принять только тот орган избирательного объединения, избирательного блока, который принял решение об их выдвижении. Это - серьезная гарантия от произвольных действий как отдельных руководителей, так и нижестоящих руководящих органов избирательного объединения, избирательного блока. Избирательной комиссией решение принимается в порядке, предусмотренном п. 27 комментируемой статьи.

29. Согласно подп. "к" п. 2 ст. 21 Федерального закона "О политических партиях" в уставе политической партии должны быть определены основания и порядок отзыва выдвинутых партией кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Поскольку это является законодательным требованием, то избирательные комиссии правомочны принимать соответствующее решение только в случае, когда в уставе политической партии предусмотрены основания отзыва, партией соблюден установленный в ее уставе порядок отзыва, при этом в решении политической партии (избирательного объединения) основания отзыва должны быть точно указаны. В соглашении о создании избирательного блока также были оговорены основания и порядок отзыва выдвинутых кандидатов. Целесообразно, чтобы при установлении порядка отзыва в уставе партии или в соглашении о создании избирательного блока были определены помимо органов (лиц), имеющих право выступать с инициативой отзыва, та форма, в которой инициатива должна быть представлена (оформлена), руководящий орган, который уполномочен рассматривать поступившие инициативы отзыва, порядок голосования за отзыв, каким именно большинством голосов кандидат отзывается и т.д. Если окажется, что из заверенного списка кандидатов выбыло (не только по причинам отзыва избирательным объединением, избирательным блоком, но и по другим предусмотренным законом причинам) более 25% от общего числа состоящих в списке кандидатов, то наступают правовые последствия, предусмотренные подп. "к" п. 23 комментируемой статьи.

30. Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июня 2002 г. указал, что альтернативность, как необходимое условие свободных выборов, относится к самому существу избирательного права. Положения п. 30 комментируемой статьи обеспечивают это условие. Вместе с тем данные положения следует применять во взаимосвязи с положениями п. 32 комментируемой статьи, п. 1 ст. 71 комментируемого Федерального закона. Исходя из этого альтернативность выборов должна быть соблюдена: а) на выборах должностных лиц (кроме повторного голосования при проведении выборов в два тура); б) на выборах депутатов (кроме повторного голосования при проведении выборов в два тура либо на выборах в органы местного самоуправления по одномандатным округам, если это предусмотрено законом субъекта РФ).

31. Положения п. 31 комментируемой статьи устанавливают санкции в отношении кандидата, снявшего свою кандидатуру, а также в отношении избирательного объединения, избирательного блока, отозвавшего зарегистрированного кандидата без вынуждающих обстоятельств (п. 33 комментируемой статьи), если это повлекло отложение выборов. Данная норма компенсирует затраты государства, местного самоуправления, понесших немалые бюджетные расходы на подготовку и проведение выборов.

32. В п. 32 комментируемой статьи предусмотрены случаи проведения безальтернативных выборов. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г. в случаях, когда в первом туре избиратели имели реальную возможность свободного выбора из нескольких кандидатов, т.е. свободные выборы на альтернативной основе были проведены, федеральный законодатель - в целях обеспечения результативности выборов - правомочен предусмотреть возможность проведения повторного голосования по одной кандидатуре, которое, по смыслу ст. 3 (ч. 2 и 3), 19 (ч. 1 и 2), 32 (ч. 1 и 2), 71 (п. "в") и 76 (ч. 1) Конституции РФ, должно осуществляться на основе общепризнанных принципов народовластия и демократического большинства как одного из важнейших критериев легитимности выборов. Однако при повторном голосовании голосование по одной кандидатуре может проводиться только в случае, когда изначально был назначен второй тур (повторное голосование) по двум кандидатурам, поскольку выборы должны быть признаны несостоявшимися, если в избирательный бюллетень для голосования были включены лишь два кандидата и ни один из них не получил необходимого для избрания числа голосов избирателей (абзац третий п. 1 ст. 71 комментируемого Федерального закона).

Закон субъекта РФ, исходя из местных условий, в том числе с учетом практики, согласно которой конкуренция за депутатские должности в ряде муниципальных образований крайне низка, может предусмотреть возможность голосования на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления по одномандатным избирательным округам по одной кандидатуре. При этом не имеет значения, оказалась ли одна кандидатура в результате того, что иные не были выдвинуты, либо иные кандидаты сняли свои кандидатуры. Устанавливая вышеперечисленные исключения, законодатель предусмотрел следующее обеспечение легитимности избранного кандидата: за него должно проголосовать не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании. Введение законодателем возможности безальтернативных выборов при повторном голосовании представляется целесообразным, поскольку оно направлено как на защиту активного избирательного права граждан, которые вправе большинством голосов наделить мандатом депутата, выборное должностное лицо, так и на защиту пассивного избирательного права кандидата от умышленного либо фактического воспрепятствования его избранию конкурентом, снимающим свою кандидатуру.

33. Впервые в комментируемом Федеральном законе установлен исчерпывающий перечень обстоятельств, которые признаются вынуждающими зарегистрированного кандидата к снятию своей кандидатуры, избирательное объединение, избирательный блок к отзыву зарегистрированного кандидата. Представляется, что все перечисленные обстоятельства должны быть документально подтверждены: а) недееспособность и ограниченная дееспособность - решением суда; б) тяжелая болезнь и стойкое расстройство здоровья - медицинским заключением. Определение категории близких родственников, а также исчерпывающий перечень лиц, признающихся близкими родственниками, содержится в ст. 14 Семейного кодекса РФ. К близким родственникам, как уже отмечалось, относятся: а) родственники по прямой восходящей и нисходящей линии (родители и дети, дедушки, бабушки и внуки); б) родственники полнородные и неполнородные (имеющие общих отца или мать братья и сестры).

Blog