Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие
| Вид материала | Закон |
- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
- Об образовании избирательных участков по выборам, 571.4kb.
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1152.34kb.
- Тема Кол-во страниц, 15.39kb.
- Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, досрочных, 29.37kb.
- О конкурсе среди молодежи Мурманской области на лучшие, 95.22kb.
- Президента Российской Федерации Всоответствии со ст. 19 Федерального закон, 124.46kb.
- Марта 2012 года территориальная избирательная комиссия Тихвинского муниципального района, 1194.5kb.
- Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года На основании статьи 19 Федерального, 211.99kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 3453.56kb.
Статья 62. Открепительное удостоверение
Возможность выдачи избирателю (участнику референдума) открепительного удостоверения для голосования на выборах (референдуме) направлена на более полное обеспечение принципов всеобщего и равного избирательного права граждан при проведении выборов органов государственной власти, органов местного самоуправления, референдумов. Она может быть предусмотрена федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов РФ. Применение института открепительного удостоверения наиболее целесообразно при проведении федеральных выборов, выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (особенно в части пропорциональной системы выборов депутатов), федерального и регионального референдумов. Во всех этих случаях границы избирательного округа, территории, на которой проводится референдум, охватывают собой территорию Российской Федерации, соответствующего субъекта РФ или их значительную часть, вследствие чего открепительное удостоверение может быть использовано гражданами для голосования в масштабах всей Российской Федерации, субъекта РФ либо их значительной по территориальным меркам части.
Что же касается муниципальных выборов и референдума, то при их организации и проведении применение открепительного удостоверения (хотя комментируемый Федеральный закон и оговаривает такую возможность) вряд ли способно эффективно гарантировать участие в голосовании избирателям, участникам референдума, которые в силу тех или иных причин (командировка, выезд на лечение, на отдых и т.п.) не будут иметь возможность прибыть в помещение для голосования того избирательного участка (участка референдума), на котором они включены в список избирателей (участников референдума). Применительно к муниципальному уровню выборов и референдума предпочтительным выглядит предоставление избирателям, участникам референдума в соответствии со ст. 65 комментируемого Федерального закона возможности досрочного голосования. Не следует забывать также и о такой новелле избирательного законодательства, которая закреплена в ст. 64 комментируемого Федерального закона и допускает установление законами субъектов РФ возможности голосовать по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, референдума субъекта РФ, местного референдума. При этом важно подчеркнуть, что проведение голосования по почте в целях обеспечения условий для выражения волеизъявления избирателей, участников референдума, не имеющих возможности прибыть в помещение для голосования своего избирательного участка, участка референдума, может иметь место наряду с применением открепительного удостоверения, в то время как досрочное голосование при проведении выборов в органы местного самоуправления, а также местного референдума должно организовываться лишь в случае, когда законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям.
В настоящее время возможность применения открепительного удостоверения предусмотрена федеральными законами "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации", а также законами о выборах и референдумах целого ряда субъектов РФ (Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Чувашская Республика, Приморский край, Архангельская область, Новосибирская область, Пермская область, Ненецкий автономный округ и др.). Именно в этих актах детально закрепляется порядок получения и использования открепительного удостоверения для голосования.
Принципиальное значение имеет указание комментируемого Федерального закона на то, что открепительные удостоверения являются документами строгой отчетности. Это означает, что степень защиты, форма, порядок изготовления, количество, форма реестра выдачи открепительных удостоверений, а также требования, предъявляемые к их изготовлению, утверждаются комиссией, организующей проведение выборов или референдума. После изготовления открепительные удостоверения передаются вышестоящей комиссией нижестоящим комиссиям в том же порядке, что и избирательные бюллетени. Ответственность за передачу и сохранность открепительных удостоверений несут председатели комиссий, осуществляющих передачу, получение и хранение открепительных удостоверений.
Избиратель, участник референдума, который не будет иметь возможности прибыть в день голосования в помещение для голосования того участка, на котором он включен в списки избирателей (участников референдума), вправе получить в соответствующей территориальной (окружной) комиссии (как правило, за 45-25 дней до дня голосования) либо в участковой комиссии (за 24-1 день до дня голосования, а также в период со дня назначения повторного голосования до дня, предшествующего дню повторного голосования) открепительное удостоверение и принять участие в голосовании на том избирательном участке (участке референдума), на котором он будет находиться в день голосования. Подчеркнем, что воспользоваться открепительным удостоверением гражданин вправе, если он находится на той территории, на которой он обладает активным избирательным правом в силу п. 4 ст. 4 комментируемого Федерального закона.
Соответствующая комиссия на основании письменного заявления избирателя (участника референдума) с указанием причины, по которой он просит выдать ему открепительное удостоверение, обязана выдать данный документ заявителю либо его представителю на основании нотариально удостоверенной доверенности. Доверенность может быть удостоверена также администрацией стационарного лечебно-профилактического учреждения, в котором избиратель (участник референдума) находится на излечении, администрацией учреждения, в котором содержится под стражей подозреваемый или обвиняемый.
При получении открепительного удостоверения избиратель (участник референдума) либо его представитель расписывается в реестре выдачи открепительных удостоверений (в территориальной или окружной комиссии) либо в списке избирателей (в участковой комиссии) и указывает серию и номер своего паспорта либо заменяющего его документа. При этом избиратель (участник референдума) исключается из списка избирателей (участников референдума) соответствующего участка и не учитывается при подсчете числа зарегистрированных избирателей (участников референдума) при составлении протокола участковой комиссии.
При получении на основании открепительного удостоверения бюллетеня избиратель (участник референдума) указывает в списке избирателей (участников референдума), в который он вносится дополнительно, адрес своего места жительства.
Поскольку избиратель (участник референдума), получивший открепительное удостоверение, может использовать его для получения бюллетеня на любом избирательном участке или участке референдума, открепительное удостоверение может быть предъявлено избирателем (участником референдума) для получения бюллетеня и на том же избирательном участке, участке референдума, по месту нахождения которого оно было получено. При этом участковая комиссия не вправе выяснять причины, которые побудили избирателя, участника референдума, получившего открепительное удостоверение, проголосовать по месту своего постоянного жительства, и не может отказать ему в выдаче бюллетеня в установленном законом порядке.
В комментируемом Федеральном законе, в иных законах не содержится прямого ответа на вопрос о том, каковы последствия утраты избирателем, участником референдума открепительного удостоверения. Если опираться на системное прочтение ст. 62, 64, 67 и 68 комментируемого Федерального закона, то следует сделать однозначный вывод о том, что без предъявления полученного открепительного удостоверения избиратель, участник референдума не может реализовать свое активное избирательное право ни на каком избирательном участке (участке референдума). Он также не вправе получить дубликат открепительного удостоверения, вследствие чего утрата этого документа, как правило, лишает избирателя (участника референдума) возможности принять участие в голосовании. Именно такая позиция по отношению к утрате открепительных удостоверений отражена в Разъяснениях о порядке учета и выдачи открепительных удостоверений для голосования на выборах Президента РФ, утвержденных постановлением ЦИК России от 4 февраля 2000 г.*(186) и оговаривающих недопустимость восстановления утраченных открепительных удостоверений и выдачи их дубликатов. Вместе с тем нельзя не учитывать, что такая утрата может иметь место как по вине избирателя (участника референдума), так и по не зависящим от него причинам. Поэтому в принципе нельзя исключать ситуаций, когда в случае утраты (порчи) открепительного удостоверения в результате пожара, наводнения, землетрясения, хищения избиратель, участник референдума по решению соответствующей комиссии или суда будет допущен к голосованию.
Статья 63. Бюллетень
1. Бюллетени (избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме - п. 6 ст. 2 комментируемого Федерального закона) являются важнейшими документами, содержащими первичную и юридически значимую информацию о волеизъявлении избирателей, участников референдума. Это обусловливает необходимость тщательной правовой регламентации всех аспектов, связанных с изготовлением, распределением, использованием и хранением бюллетеней. Основополагающие правила, имеющие универсальное значение для всех видов выборов и референдума в Российской Федерации, содержатся в комментируемой статье. Вместе с тем целый ряд вопросов, касающихся использования бюллетеней, дополнительно оговариваются иными федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ. Поэтому полное представление о статусе избирательного бюллетеня (бюллетеня для голосования на референдуме) возможно только на основе комплексного анализа комментируемого Федерального закона в совокупности с законодательными актами, посвященными правовому регулированию различных видов выборов и референдума в Российской Федерации.
Законодательство устанавливает, что для проведения выборов (референдума) избиратель (участник референдума) получает соответственно избирательный бюллетень или бюллетень для голосования на референдуме. При этом каждый избиратель, участник референдума получает бюллетень лично, что обеспечивает ему реальную возможность непосредственного осуществления собственного волеизъявления при голосовании на выборах или референдуме. Личное участие избирателей, участников референдума в голосовании на выборах или референдуме гарантируется ст. 64-66 комментируемого Федерального закона, а также соответствующими статьями федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов субъектов РФ, посвященных регулированию конкретных видов выборов и референдума.
2. Принимая во внимание особую значимость бюллетеней как исходных носителей информации о результатах голосования на выборах и референдуме, законодательство предусматривает, что они изготавливаются исключительно по распоряжению соответствующей комиссии и являются документами строгой отчетности. Указание законодательства на то, что бюллетени изготавливаются исключительно по распоряжению соответствующей комиссии, полностью соответствует независимому статусу избирательных комиссий, комиссий референдума, которым они в соответствии со ст. 20 комментируемого Федерального закона обладают при подготовке и проведении выборов и референдума в Российской Федерации. Из этого вытекает, что никакие органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица не вправе вмешиваться в процесс изготовления избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме.
Важное значение имеет вопрос о том, к ведению какой комиссии относится принятие решения об изготовлении бюллетеней. Для ответа на него требуется наполнить абстрактную формулу "соответствующая комиссия", которая содержится в комментируемой статье, конкретным содержанием. Необходимая для этого информация содержится в федеральных конституционных законах, федеральных законах и законах субъектов РФ, регулирующих отдельные виды выборов и референдума. Как правило, под соответствующей избирательной комиссией, комиссией референдума в них подразумевается комиссия, организующая проведение конкретных выборов или референдума. Так, согласно Федеральному закону "О выборах Президента Российской Федерации" (п. 9 ст. 67) избирательные бюллетени изготавливаются исключительно по решению ЦИК России. Этот же орган утверждает порядок осуществления контроля за изготовлением избирательных бюллетеней, их число, форму и текст избирательного бюллетеня на русском языке (п. 1). ИКС РФ, в пределах установленного ЦИК России числа бюллетеней, вправе принять решение об изготовлении бюллетеней, в которых помимо текста на русском языке будет содержаться текст на государственном языке республики в составе Российской Федерации или на ином языке (п. 8), а также, в соответствии с п. 7 ст. 20 указанного Федерального закона, обеспечивают изготовление избирательных бюллетеней в соответствии с решениями ЦИК России.
Законодательство предусматривает, что отправным моментом для изготовления бюллетеней является распоряжение соответствующей комиссии. Не вызывает сомнений, что в данном случае речь идет именно о компетенции комиссии как коллегиального органа. Поэтому в соответствии со ст. 28 комментируемого Федерального закона изготовление бюллетеней должно оформляться только принятием решения соответствующей комиссии. Как следствие, это означает, что бюллетени не могут изготавливаться по единоличному распоряжению председателя или иных должностных лиц соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума.
Говоря о том, что бюллетени изготовляются исключительно по распоряжению соответствующей комиссии, необходимо заметить, что законодательство все же допускает исключение из этого правила. В соответствии с комментируемым Федеральным законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ на избирательных участках, участках референдума, образованных в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях в исключительных случаях возможно изготовление избирательной документации (включая избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме) по решению участковой комиссии, согласованному с вышестоящей комиссией.
Количество бюллетеней, изготавливаемых для голосования на выборах и референдуме, определяется решением соответствующей комиссии. Однако их число не должно превышать более чем на три процента число зарегистрированных избирателей, участников референдума. До принятия комментируемого Федерального закона минимально допустимое число бюллетеней, которые должны изготавливаться для проведения выборов или референдума, не оговаривалось, что позволяло комиссиям при определении количества заказываемых бюллетеней действовать по своему усмотрению, во многом ориентируясь на прогнозируемую явку избирателей, участников референдума. В настоящее время комиссии, принимая соответствующее решение, обязаны учитывать, что участковые комиссии должны быть обеспечены бюллетенями не менее чем на 90% от числа избирателей, участников референдума, включенных в список избирателей, участников референдума на соответствующем избирательном участке, участке референдума.
При изготовлении бюллетеней особо необходимо учитывать, что их нумерация не допускается. Это правило призвано гарантировать тайну голосования и исключить возможность контроля за волеизъявлением избирателей, участников референдума.
3. Принимая во внимание тот факт, что бюллетени содержат исходную информацию о голосовании, комментируемый пункт достаточно скрупулезно оговаривает степени защиты, которые должны в обязательном порядке соблюдаться при их изготовлении. Причем если до принятия комментируемого Федерального закона комиссии имели возможность самостоятельно определять виды и комбинацию степеней защиты бюллетеней в порядке, устанавливаемом ЦИК России, то в настоящее время требования к защищенности избирательных бюллетеней прямо установлены в комментируемом Федеральном законе.
При изготовлении бюллетеней для выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ должна использоваться специальная бумага (бумага с водяными знаками или цветная бумага) или специальная краска, с нанесением на бланк бюллетеня типографским способом надписи микрошрифтом или защитной сетки. Что же касается выборов в органы местного самоуправления, то для их проведения бюллетени должны изготавливаться с использованием цветной бумаги или специальной краски или с нанесением типографским способом цветного фона, а также с нанесением на бланк бюллетеня типографским способом надписи микрошрифтом или защитной сетки. Указанные требования, очевидно, повышают расходы на подготовку и проведение таких выборов.
Закрепленные в комментируемой норме степени защиты не распространяются на бюллетени, изготавливаемые для выборов в органы местного самоуправления по избирательным округам, численность избирателей в которых не превышает пять тысяч человек, что позволит сделать такие выборы менее дорогостоящими.
Вместе с тем следует учитывать, что комментируемый пункт не содержит требований, предъявляемых к изготовлению бюллетеней для голосования на референдуме. Этот пробел комментируемого Федерального закона должен быть заполнен конкретными законами, посвященными регулированию различных видов референдума и муниципальных выборов.
4. Законодательство специально оговаривает, что форма и текст бюллетеня, число бюллетеней, а также порядок осуществления контроля за изготовлением бюллетеней утверждаются соответствующими комиссиями не позднее чем за 25 дней до дня голосования. Предусмотренный 25-дневный срок, не позднее которого соответствующие избирательные комиссии, комиссии референдума должны выполнить возложенные на них обязанности, связанные с обеспечением надлежащего изготовления бюллетеней, обусловлен необходимостью своевременного создания условий для досрочного голосования избирателей, участников референдума, проведение которого предусмотрено ст. 65 комментируемого Федерального закона.
Возложение на комиссии обязанности по утверждению порядка осуществления контроля за изготовлением бюллетеней призвано обеспечить необходимые условия для соблюдения предъявляемых к ним требований и исключить их неконтролируемое тиражирование. Избирательные комиссии, комиссии референдума вправе самостоятельно определять формы такого контроля. По решению комиссии они могут быть связаны с обязательным дежурством членов комиссии в типографии, изготовляющей бюллетени, ежедневным заслушиванием информации о ходе изготовления избирательных бюллетеней (бюллетеней для голосования на референдуме), привлечением сотрудников органов внутренних дел к охране мест изготовления бюллетеней, иными формами наблюдения за выполнением типографией заказа на изготовление бюллетеней.
Текст бюллетеня должен быть размещен на одной его стороне. Такой порядок прежде всего отвечает интересам обеспечения действительно равноправного участия граждан в выборах и референдуме, так как размещение какой-либо информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках или вариантах ответов на вопросы референдума на оборотной стороне бюллетеня заведомо может быть расценено как попытка повлиять на волеизъявление избирателя, участника референдума посредством размещения текста бюллетеня на разных его сторонах. Кроме этого, помещение текста избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме только на лицевой стороне бюллетеня удобно для одновременного, полного и системного восприятия его содержания избирателями (участниками референдума).
Принимая во внимание сжатые (в сравнении с основными выборами) сроки проведения повторного голосования, а также наличие при его назначении у соответствующей комиссии всей необходимой информации, комментируемый пункт специально оговаривает, что в случае проведения повторного голосования текст бюллетеней и число заказываемых для изготовления бюллетеней утверждаются одновременно с принятием решения о проведении повторного голосования. Что же касается порядка осуществления контроля за изготовлением избирательных бюллетеней для повторного голосования, то в его утверждении нет необходимости, поскольку он уже был оговорен при проведении основного голосования (первого тура выборов). Вместе с тем это вовсе не означает, что соответствующая избирательная комиссия не может установить дополнительных форм контроля за изготовлением бюллетеней при назначении повторного голосования.
Существенное значение для оформления бюллетеня имеет размещение в каждом бюллетене информации о порядке его заполнения. Несмотря на то что прямое указание на этот счет в комментируемом Федеральном законе отсутствует, оно закрепляется практически во всех федеральных конституционных законах, иных федеральных законах, законах субъектов РФ, регулирующих различные виды выборов и референдума.
5. Порядок размещения информации в избирательном бюллетене устанавливается в зависимости от того, по какой избирательной системе проводятся выборы. В случае проведения выборов по мажоритарной системе, предполагающей голосование избирателей за или против конкретных кандидатов, бюллетень содержит в алфавитном порядке сведения о каждом из зарегистрированных кандидатов, перечисленные в комментируемом пункте.
При размещении в тексте избирательного бюллетеня тех или иных данных о кандидатах серьезные трудности представляет собой неурегулирование в законодательстве вопроса об источниках соответствующей информации. Представляется, что все данные о конкретных кандидатах, воспроизводимые в избирательном бюллетене, должны указываться исходя из соответствующих документов, представленных в избирательную комиссию, производившую регистрацию кандидата. Не исключается, что с момента представления документов о выдвижении кандидата в комиссию в данных о нем могут произойти изменения. В целях наиболее полного информирования избирателей о кандидате целесообразно, чтобы в избирательный бюллетень вносились сведения, актуальные на момент утверждения текста бюллетеня, однако такие изменения должны быть официально подтверждены. В любом случае, какие-либо изменения, произошедшие (или ставшие известными) после изготовления бюллетеня, не являются основанием для перепечатки бюллетеней. В законе могут быть более конкретно определены сроки и основания уточнения данных о кандидатах.
Если выборы проводятся по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе, и один и тот же кандидат баллотируется одновременно и в одномандатном округе, и в составе списка кандидатов по единому избирательному округу, информация об этом в обязательном порядке помещается в тексте бюллетеня, изготавливаемого для голосования за кандидатов в одномандатном избирательном округе. Это правило рассчитано на то, чтобы дать избирателям максимальное представление об избирательной активности соответствующих кандидатов и тем самым сделать их выбор более осознанным. Вместе с тем законодательство никак не оговаривает необходимость информирования избирателей об одновременном участии кандидатов в выборах различного вида и уровня. Поскольку ни федеральные законы, ни законы субъектов РФ не запрещают гражданам одновременно баллотироваться на любые выборные должности в случае совмещения различных выборов, в электоральной практике распространенной является ситуация, когда один и тот же претендент зарегистрирован в качестве кандидата на две или даже более выборные должности. В этом случае было бы также целесообразно предусмотреть в соответствующих федеральных законах и законах субъектов РФ правило, обязывающее избирательные комиссии указывать в избирательных бюллетенях сведения об одновременном участии одного и того же гражданина в качестве зарегистрированного кандидата в нескольких выборах.
6. При проведении выборов по пропорциональной избирательной системе голосование осуществляется по спискам кандидатов. При этом в избирательном бюллетене в порядке, определяемом жеребьевкой, размещаются наименования избирательных объединений, избирательных блоков, а также фамилии, имена, отчества не менее чем первых трех кандидатов из списка и (или) его соответствующей региональной части и символы избирательных объединений, избирательных блоков (в одноцветном исполнении). Жеребьевка, по результатам которой определяется позиция (место) избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрировавших списки кандидатов, в избирательном бюллетене, проводится по решению и в порядке, определяемом соответствующей избирательной комиссией. Обязательным условием проведения такой жеребьевки является ее открытый характер, предполагающий участие в ней уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, представителей СМИ. В случае применения системы открытых списков кандидатов политических партий, избирательных блоков избирательный бюллетень должен включать в себя дополнительные данные (см.