Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие
| Вид материала | Закон |
- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
- Об образовании избирательных участков по выборам, 571.4kb.
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1152.34kb.
- Тема Кол-во страниц, 15.39kb.
- Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, досрочных, 29.37kb.
- О конкурсе среди молодежи Мурманской области на лучшие, 95.22kb.
- Президента Российской Федерации Всоответствии со ст. 19 Федерального закон, 124.46kb.
- Марта 2012 года территориальная избирательная комиссия Тихвинского муниципального района, 1194.5kb.
- Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года На основании статьи 19 Федерального, 211.99kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 3453.56kb.
б) если организации телерадиовещания, периодическому печатному изданию за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, дню официального опубликования решения о назначении референдума, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ. Содержащееся в комментируемой норме указание на год, предшествующий "дню официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов...", означает, что имеется в виду не календарный год, а период, исчисляемый как год до указанного дня. Согласно Бюджетному кодексу РФ под субвенцией понимаются бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ч. 11 ст. 6), под субсидией - бюджетные средства, предоставляемые юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ч. 12 ст. 6). Субсидии и субвенции относятся к текущим расходам бюджетов (ст. 68). На практике может возникнуть вопрос, относится ли предоставление налоговых льгот к таким формам государственной поддержки, как субсидии и субвенции. Поскольку последние представляют собой вид текущих расходов бюджета, а за счет налоговых поступлений формируются доходы бюджета, то предоставление налоговых льгот не является основанием для отнесения организаций, осуществляющих выпуск и производство средств массовой информации, к государственным. Не дает оснований относить организацию телерадиовещания, периодическое печатное издание к государственными также и получение ими грантов и т.п.;
в) если в уставном (складочном) капитале организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, референдума имеется государственная доля. Государственная доля может быть в уставном (складочном) капитале организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, если организация телерадиовещания, редакция периодического печатного издания учреждена в форме хозяйственного товарищества: полное товарищество, товарищество на вере; или хозяйственного общества: общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью, акционерное общество (ст. 66, 69, 82, 87, 95 и 96 ГК РФ). Наличие государственной доли в уставном (складочном) капитале означает, что указанная доля (например, часть акций, в том числе одна акция) находится в собственности Российской Федерации либо субъекта РФ.
Аналогичные признаки, только с привязкой к муниципальным органам, организациям, местному бюджету, муниципальной доле в уставном (складочном) капитале, установлены для отнесения организаций телерадиовещания, периодических печатных изданий к муниципальным. Как следует из п. 5 комментируемой статьи, настоящий Федеральный закон не различает муниципальные организации, выпускающие СМИ, по площади распространения их продукции. Подчеркнем, что для отнесения организации телерадиовещания, периодического печатного издания к государственным (муниципальным) достаточно ее соответствия одному из указанных соответственно в п. 2 или 3 комментируемой статьи признаков. В случае, когда к организации телерадиовещания применим признак (признаки) как государственной, так и муниципальной, на нее распространяются требования комментируемого Федерального закона и как к государственной организации телерадиовещания, и как к муниципальной. Так же должен рассматриваться вопрос в отношении периодического печатного издания.
Указанные в комментируемом пункте выборы, референдум, день официального опубликования решения о назначении которых имеет юридическое значение для отнесения организации телерадиовещания, периодического печатного издания к государственной (государственному) или муниципальной (муниципальному), - это ближайшие из назначенных до соответствующего события выборы, референдум.
4. К негосударственным организациям телерадиовещания, периодическим печатным изданиям комментируемый Федеральный закон относит все организации телерадиовещания, периодические печатные издания, не подпадающие под признаки п. 2 и 3 комментируемой статьи, т.е. и негосударственные, и немуниципальные. Несвязанность таких организаций СМИ с органами государственной власти (местного самоуправления) дает возможность устанавливать для них правовой режим с меньшим объемом требований, чем объем требований, предъявляемых к государственным и муниципальным организациям телерадиовещания и редакциям государственных и муниципальных периодических печатных изданий. Как следует из содержания п. 5 комментируемой статьи, комментируемый Федеральный закон не разделяет негосударственные организации СМИ по признаку их распространения на тех или иных территориях Российской Федерации.
5. Комментируемый Федеральный закон разделяет государственные организации телерадиовещания, государственные периодические печатные издания на общероссийские и региональные. Признаком, по которому совершается указанное разделение, является территория распространения продукции СМИ. При этом не имеет значения, какого уровня орган государственной власти, бюджет (федеральный или субъекта РФ) принимал участие в организации СМИ.
Согласно ч. 2 ст. 8 Закона РФ "О средствах массовой информации", а также Положению "О Министерстве Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций", регистрацию СМИ осуществляет указанное министерство. МПТР России регистрирует общероссийские организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий. Региональные организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий могут быть зарегистрированы как самим МПТР России, так и его территориальными органами. При этом согласно ч. 1 ст. 11 Закона РФ "О средствах массовой информации" изменение территории распространения продукции средства массовой информации допускается лишь при условии его перерегистрации.
Поскольку при подаче заявки о выдаче лицензии необходимо прилагать копию свидетельства о регистрации СМИ (п. 5 Положения "О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. N 1359, в ред. постановления от 3 октября 2002 г. N 731), организация телерадиовещания также должна быть зарегистрирована в качестве средства массовой информации. Особо стоит отметить, что ни одно юридическое лицо не может получить лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети и если действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрено иное (п. 13 указанного Положения).
6. В п. 6 комментируемой статьи установлен специальный правовой режим для периодических печатных изданий, учрежденных органами законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, органами местного самоуправления исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных и иных актов. Такими изданиями являются, например, "Собрание законодательства Российской Федерации", "Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации", "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации". Указанные издания не вправе публиковать не только агитационные материалы, но и информационные материалы, освещающие деятельность кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативной группы по проведению референдума.
7. Указанный в п. 7 комментируемой статьи перечень государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания и государственных и (или) муниципальных периодических печатных изданий, обязанных предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, должен определяться исходя из требований п. 1 ст. 50, п. 2 ст. 51, п. 1 и 2 ст. 52 комментируемого Федерального закона.
Перечень государственных организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий определяется соответствующим органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в области средств массовой информации. Указанным органом на уровне Российской Федерации является, согласно Указу Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа от 29 апреля 2002 г. N 439), МПТР России, действующее на основании Положения "О Министерстве Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций", утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 сентября 1999 г. N 1022*(161). МПТР России имеет территориальные органы - окружные межрегиональные территориальные управления, межрегиональные территориальные управления, территориальные управления, которые обязаны определять указанный перечень применительно к выборам, проводящимся на территории соответствующих субъектов РФ. Согласно п. 2 ст. 2 Закона РФ "О средствах массовой информации", СМИ, если их продукция предназначена для распространения преимущественно на территории района, города, иного населенного пункта, района в городе, микрорайона, регистрируются территориальными органами МПТР России. В связи с этим при проведении выборов в органы местного самоуправления указанный в п. 7 комментируемой статьи перечень составляется данными территориальными органами по согласованию с соответствующим органом (должностным лицом) местного самоуправления, который согласно уставу муниципального образования отвечает за создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования (п. 25 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Комиссия, публикующая перечень, не вправе вносить в него какие-либо изменения и дополнения. Основанием для публикации перечня является представление, указанное в п. 7 комментируемой статьи.
Статья 48. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума
1. Содержание комментируемой ст. 48 обусловлено содержанием понятий "предвыборная агитация", "агитация по вопросам референдума", установленным в п. 3 и 4 ст. 2 комментируемого Федерального закона. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума как деятельность, осуществляемая в определенных целях, может быть как соответствующей требованиям закона, так и нарушающей их (противоправная агитация). Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливается право граждан РФ, общественных объединений проводить предвыборную агитацию только в допускаемых законом формах и законными методами. Законные методы агитации перечислены в п. 3 комментируемой статьи. В качестве форм агитации, перечисленных в конкретных законах о выборах, могут выступать, например, проходящие на каналах организаций телерадиовещания публичные дебаты, дискуссии, "круглые столы", пресс-конференции, интервью, выступления, показ телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате.
Субъектами права проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума являются в первую очередь граждане РФ. Под гражданами в данном случае следует понимать предельно широкий круг участников избирательного процесса - это и избиратели, и граждане РФ, не обладающие активным избирательным правом на соответствующих выборах (п. 1 ст. 4 комментируемого Федерального закона), и кандидаты, и их доверенные лица, и уполномоченные представители избирательных объединений, избирательных блоков. Комментируемый Федеральный закон также прямо указывает на общественные объединения как на субъекты права проведения агитации. Общественные объединения любых организационно-правовых форм (ст. 7 Федерального закона "Об общественных объединениях") при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума помимо норм закона должны руководствоваться нормами своих уставов. Общественные объединения могут участвовать в агитационной деятельности на съездах, конференциях, собраниях. От имени общественных объединений могут выступать их руководящие органы, иные законные представители. Объем прав при проведении агитации различается у вышеуказанных субъектов и устанавливается комментируемым Федеральным законом, иными законами (см. также комментарий к ст. 50, 53, 54). Из круга субъектов права проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума исключены отдельные категории граждан и организаций (п. 7 комментируемой статьи).
2. В связи со сложностью определения понятия "предвыборная агитация", содержащегося в п. 4 ст. 2 комментируемого Федерального закона, и возможностью субъективного подхода к оценке того, является ли та или иная деятельность предвыборной агитацией, в Федеральный закон включена норма, более полно раскрывающая это понятие путем перечисления наиболее часто встречающихся в период избирательной кампании форм подобной агитации.
В ряде случаев в комментируемом пункте прямо упоминаются кандидат (подп. "а"-"е") или список кандидатов (подп. "а"-"в"). В связи с этим следует иметь в виду, что кандидаты и списки кандидатов появляются только на определенной стадии избирательного процесса, поскольку согласно п. 35 ст. 2 Федерального закона кандидат - лицо, выдвинутое в установленном законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата. Как указано в п. 2 ст. 33 комментируемого Федерального закона, кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата, предусмотренные законом, после поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления о выдвижении и письменного заявления выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу.
Согласно п. 59 ст. 2 комментируемого Федерального закона под списком кандидатов понимается единый список, выдвинутый избирательным объединением, избирательным блоком на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный или иной выборный орган местного самоуправления, а также указанный список, заверенный либо зарегистрированный организующей выборы избирательной комиссией. Статья 35 комментируемого Федерального закона устанавливает ряд условий, при соблюдении которых список кандидатов можно считать выдвинутым. Таким образом, например, призывы голосовать за гражданина, который еще не является кандидатом в смысле комментируемого Федерального закона, нельзя квалифицировать как предвыборную агитацию на основании подп. "а" комментируемого пункта.
Вместе с тем, исходя из смысла подп. "ж" комментируемого пункта и п. 4 ст. 2 комментируемого Федерального закона, предвыборной агитацией также является осуществляемая в период избирательной кампании деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей голосовать за гражданина РФ до его выдвижения в качестве кандидата, если в ходе такой деятельности гражданин прямо указывается в качестве возможного кандидата. Однако такую деятельность следует признать незаконной.
В комментируемом пункте указывается, что в ходе агитационной деятельности могут упоминаться избирательные объединения, избирательные блоки, причем если в подп. "е" комментируемого пункта указывается на избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинувшие кандидатов, списки кандидатов, то подп. "б" и "г" такой оговорки не содержат. Как следует из п. 25 ст. 2 комментируемого Федерального закона и п. 2 ст. 36 Федерального закона "О политических партиях", под термином "избирательное объединение" понимается любая политическая партия, которая до дня начала избирательной кампании представила в уполномоченный орган документы, подтверждающие государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ. Понятие и порядок создания избирательных блоков отражены в п. 29 ст. 2 и в п. 3-6 ст. 35 комментируемого Федерального закона. Из содержания понятия предвыборной агитации (ст. 2 комментируемого Федерального закона) следует, что определенные виды деятельности, осуществляемые в период избирательной кампании, признаются агитационными и в случае, если избирательное объединение, избирательный блок еще не выдвинули кандидата, список кандидатов. Учитывая сроки начала агитационного периода (п. 1 ст. 49 комментируемого Федерального закона), упомянутая агитационная деятельность в отношении любых избирательных объединений, избирательных блоков, в том числе и агитационная деятельность самих избирательных объединений, избирательных блоков, до выдвижения кандидата, списка кандидатов и создания соответствующего избирательного фонда является незаконной*(162). Однако в данном случае имеется исключение: не следует расценивать как предвыборную агитацию информационную (в том числе рекламную) деятельность в СМИ политических партий, выходящую за рамки территории проведения избирательной кампании, кампании референдума и не связанную непосредственно с избирательной кампанией. Данную деятельность все политические партии вправе осуществлять в силу положений п. 1 и 3 ст. 8, подп. "а" и "ж" ст. 26 Федерального закона "О политических партиях".
Из подп. "д" комментируемого пункта следует, что не признается предвыборной агитацией распространение информации о кандидате, связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей. При рассмотрении комментируемой нормы во взаимосвязи с положениями ст. 40 комментируемого Федерального закона есть основания полагать, что информационным (не носящим агитационный характер) может признаваться только сообщение о текущей деятельности кандидата. Объем трудовых обязанностей, составляющих содержание профессиональной деятельности, определяется трудовым договором (ст. 15 ТК РФ). Если гражданин работает не на основе трудового договора, характер его профессиональной деятельности определяется исходя из источников получения им доходов по результатам его труда. Объем служебных (должностных) обязанностей гражданина, замещающего государственную или муниципальную должность, закрепляется в Конституции РФ (например, для Президента РФ - ст. 80, 82-90), федеральных законах (например, для депутата Государственной Думы - ст. 7 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации")*(163), конституциях, уставах, законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований, регламентах государственных и муниципальных органов, должностных инструкциях. Следует учитывать, что не является информационным сообщение об осуществлении профессиональной деятельности зарегистрированным кандидатом, который в соответствии с п. 2 ст. 40 комментируемого Федерального закона находится в отпуске.
Особый правовой режим в период избирательной кампании установлен для публикации отчетов перед избирателями действующих депутатов, выборных должностных лиц, одновременно являющихся кандидатами. Так, в соответствии с подп. "ж" п. 5 ст. 40 комментируемого Федерального закона обнародование отчетов о проделанной работе должно быть оплачено из соответствующего избирательного фонда. Данный правовой режим распространяется и на информирование депутатом Государственной Думы избирателей о своей деятельности в порядке, установленном п. 3 ст. 8 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и ст. 9 Федерального закона от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации".
Подпункт "в" комментируемого пункта признает предвыборной агитацией описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов), из чего следует, что в аналитических информационных программах (т.е. не являющихся агитационными) при анализе и сопоставлении предвыборных программ кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков целесообразно воздерживаться от субъективных выводов последствий реализации этих предвыборных программ.
Согласно подп. "е" комментируемого пункта предвыборной агитацией признается так называемая "скрытая" агитация, которая не содержит прямых призывов к голосованию за или против кандидата, списка кандидатов, но способ подачи информации, характер ее изложения, само содержание информации направлены на создание у избирателя положительного или отрицательного мнения о том или ином участнике избирательного процесса, соответствующего "образа" этого участника в глазах избирателей. На практике такая форма агитации наиболее трудно отграничивается от информирования избирателей. Так, в решении Большого жюри Союза журналистов России от 19 ноября 1999 г. были предложены следующие критерии квалификации соответствующей деятельности в качестве агитационной: 1) в выпусках аналитической программы допускалось смешение информации и комментария, а также отождествление мнений и версий с установленными фактами; 2) выпуск в эфир компрометирующей информации без принятия должных мер к ее проверке с обращением к объекту критики; 3) несоблюдение требования качественно равного изложения позиций обвинения и защиты; 4) проведение информационной кампании по целенаправленной дискредитации граждан и организаций; 5) несоблюдение международной Декларации принципов поведения журналистов, обязывающих оперировать только фактами, которые установлены журналистом лично, использовать только достойные методы получения информации и делать все возможное для исправления любой опубликованной информации в случае, если установлено, что она наносит урон искажением истины