Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
• Об образовании избирательных участков по выборам, 571.4kb.
• Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1152.34kb.
• Тема Кол-во страниц, 15.39kb.
• Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, досрочных, 29.37kb.
• О конкурсе среди молодежи Мурманской области на лучшие, 95.22kb.
• Президента Российской Федерации Всоответствии со ст. 19 Федерального закон, 124.46kb.
• Марта 2012 года территориальная избирательная комиссия Тихвинского муниципального района, 1194.5kb.
• Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года На основании статьи 19 Федерального, 211.99kb.
• Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 3453.56kb.

Глава III. Гарантии прав граждан Российской Федерации при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, составлении списков избирателей, участников референдума, образовании избирательных округов, избирательных участков, участков референдума


Статья 16. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума


1. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума является одной из разновидностей официального статистического учета в Российской Федерации. В соответствии с п. "р" ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование отношений, возникающих в ходе официального статистического учета, находится в сфере ведения Российской Федерации (учет граждан РФ вообще осуществляется посредством статистического учета в виде переписи населения). В отличие от учета граждан переписью, которая проводится относительно редко, сведения об избирателях, участниках референдума, вносимые в государственную систему их регистрации (учета) обновляются регулярно по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Порядок их регистрации (учета) осуществляется в соответствии с Положением о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденным постановлением ЦИК России от 6 ноября 1997 г. N 133/973-2*(93).

Согласно п. 12 ст. 21 комментируемого Федерального закона ЦИК России совместно с федеральными органами государственной власти, ИКС РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума и участвует в осуществлении этой регистрации (учета). Комментируемая статья Федерального закона в части п. 1 не претерпела каких-либо принципиальных изменений по сравнению с прежним законом и предполагает наличие и функционирование общегосударственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Организация и обеспечение функционирования этой системы находятся в компетенции ЦИК России совместно с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Правовой основой организации и обеспечения функционирования государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации является Конституция РФ, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", комментируемый Федеральный закон, федеральные законы "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы", "Об информации, информатизации и защите информации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 227 "Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", постановление Правительства РФ от 18 декабря 1995 г. N 1242 "О Федеральной целевой программе развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" на 1996-2000 годы", другие законодательные акты и нормативные документы.

Цель общегосударственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума - охватить всех граждан России, обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме в соответствии со ст. 4 комментируемого Федерального закона, при этом необходимо иметь в виду, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, также имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ (п. 10 ст. 4). С помощью этой системы устанавливается численность зарегистрированных избирателей, участников референдума, проживающих или находящихся на территории Российской Федерации и за ее пределами. Граждане, находящиеся в местах временного пребывания, подлежат регистрации (учету) по месту жительства. В государственную систему регистрации (учета) не включаются сведения о гражданах, не достигших 18 лет на день голосования, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.

Государственная система регистрации (учета) организована и функционирует с целью обеспечения гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ при составлении списков избирателей (ст. 17), образовании избирательных округов (ст. 18), избирательных участков, участков референдума (ст. 19). Ее данные используются также для определения количества подписей избирателей, собираемых в поддержку выдвинутых кандидатов (списков кандидатов), инициативы проведения референдума, необходимых в соответствии со ст. 37 и 38 комментируемого Федерального закона для регистрации кандидатов (списков кандидатов), принятия решения о проведении референдума, а также могут быть использованы для проверки правильности оформления подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает юридическое основание для регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Таким единственным законным основанием, в отличие от п. 3 ст. 17 прежнего Федерального закона, является не факт "постоянного или преимущественного проживания", а факт нахождения места жительства гражданина РФ на соответствующей территории. Установление факта нахождения места жительства гражданина отнесено к исключительной компетенции органов регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Комментируемая норма указывает на взаимосвязь регистрации (учета) избирателей, участников референдума с другими видами официального учета граждан. Указанная взаимосвязь предполагает необходимость взаимодействия при организации регистрации (учета) избирателей, участников референдума не только с органами регистрационного учета граждан, но и с такими органами, как военные комиссариаты Минобороны России, осуществляющие воинский учет, органы записи актов гражданского состояния, образованные органами государственной власти субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния"*(94), территориальные органы Федеральной миграционной службы МВД России.

Наиболее важным является взаимодействие двух систем регистрационного учета: а) регистрации (учета) избирателей, участников референдума и б) регистрационного учета граждан по месту жительства в соответствии с Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Установление иных, помимо прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения особого порядка регистрации как условия реализации права гражданина РФ на выбор места жительства, является нарушением требований Конституции РФ и федерального закона. Субъекты РФ не могут самостоятельно вводить ограничения конституционного права на выбор места жительства, а также предусматривать регистрацию или отсутствие таковой как основание ограничения или условие реализации конституционных прав граждан*(95). Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждены постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713*(96).

Регистрационный учет граждан установлен в целях обеспечения ими их прав и свобод, в том числе и права избирать и быть избранными, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом (воинские обязанности, обязанности по содержанию детей, нетрудоспособного супруга, родителей и т.д.). Налоговые обязанности граждан предполагают необходимость в таком способе учета граждан, который может носить только уведомительный характер. Указанные цели регистрации граждан подтверждены в постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г.*(97)

Уведомление органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства является не только правом, но и обязанностью гражданина. Вместе с тем сам по себе факт регистрации или отсутствие такового не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и, согласно ч. 2 ст. 3 упомянутого Закона РФ от 25 июня 1993 г., не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами. Отсутствие регистрации по месту жительства не должно само по себе служить препятствием для реализации конституционных прав избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме. Положение комментируемого пункта должно применяться в системной связи с положением п. 2 ст. 4 комментируемого Федерального закона, в соответствии с которым гражданин РФ может избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, политическим партиям, а также других обстоятельств. Слова "другие обстоятельства" следует понимать так, что любая дискриминация граждан, связанная с их участием в выборах или референдуме, не может быть оправдана. А поэтому является недопустимым увязывать реализацию избирательного права, права на участие в референдуме с определенными видами официального учета как дополнительными условиями приобретения активного избирательного права, права на участие в референдуме.

В отличие от регистрационного учета по месту жительства, который, как отмечалось ранее, является правовой обязанностью гражданина, регистрация (учет) избирателей, участников референдума основывается не на обязанности граждан, а на обязанности должностных лиц охватить учетом всех избирателей, участников референдума. Нет обязанности, а есть только право граждан участвовать в различных выборах, референдуме. Это означает, что учет избирателей, участников референдума обладает относительной самостоятельностью по отношению к регистрационному учету. На практике этот вывод имеет важное значение при решении вопроса о возможности включения в списки избирателей, участников референдума граждан, не зарегистрированных по месту жительства.

Вместе с тем следует иметь в виду, что чрезмерное упрощение порядка включения в списки избирателей, участников референдума может привести к злоупотреблениям. Участковым избирательным комиссиям, комиссиям референдума не следует включать в соответствующие списки граждан, не зарегистрированных по определенному месту жительства, на основании только их заявления, без каких-либо иных дополнительных обоснований. Конечно, если соответствующие государственные или муниципальные органы чинили гражданину необоснованные препятствия в регистрации, требуя, например, уплатить значительный по размеру незаконный регистрационный сбор, то при представлении соответствующих письменных доказательств, подтверждающих наличие попыток гражданина зарегистрироваться, участковая комиссия обязана внести такого гражданина в список избирателей, участников референдума.

Относительная самостоятельность регистрации (учета) избирателей, участников референдума может быть обоснована также ссылкой на постановление Конституционного Суда РФ от 16 сентября 1993 г.*(98) В п. 6 постановления "О Программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" Верховный Совет Северо-Осетинской ССР, ссылаясь на мнение трудовых коллективов, Советов народных депутатов и их исполкомов, полагающих невозможным совместное проживание граждан осетинской и ингушской национальностей, поддерживал эту позицию и требовал использовать в качестве основы на переговорах с делегацией Ингушской Республики вариант решения проблемы возвращения граждан Северо-Осетинской ССР ингушской национальности путем создания новых поселений и компактного расселения в них указанных лиц. Согласно п. 7 постановления реализация предложенного или другого согласованного варианта решения этой проблемы возможна лишь при условии официального заявления высших органов власти Ингушской Республики об отказе от всяких территориальных притязаний к Северо-Осетинской ССР. То, что беженцы из Северной Осетии, ингуши по национальности, не проживают на территории Северной Осетии, не означает, что у них нет конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти Северо-Осетинской ССР, - постановил Конституционный Суд РФ. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума должна обеспечивать выполнение нормы п. 10 ст. 17 комментируемого Федерального закона, в соответствии с которой гражданин включается в список избирателей, участников референдума только на одном избирательном участке, участке референдума. Статья 20 ГК РФ не исключает возможность, когда у гражданина имеется два и более жилых помещения в собственности либо на условиях найма. В таком случае гражданин, по его выбору, регистрируется как избиратель по месту домициля, т.е. центра его жизненных интересов, который определяется по формальным признакам (регистрация по месту жительства в органах регистрационного учета).

3. Пункт 3 комментируемой статьи регламентирует вопросы регистрации (учета) избирателей, участников референдума из числа граждан РФ, проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках. Такое выделение в самостоятельную норму не случайно, поскольку выполнение функций органов регистрационного учета вне пределов территории Российской Федерации возложено в соответствии с законодательством на дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации за рубежом. Именно они устанавливают факт постоянного проживания или пребывания в длительных командировках граждан РФ на территории иностранного государства, который является юридическим основанием для регистрации (учета) такой категории граждан России в качестве избирателей, участников референдума. Организация и функционирование на территории иностранных государств дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации находится в компетенции МИД России. Данная норма не распространяется на избирателей, участников референдума из числа военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, размещенной на территории иностранного государства. Регистрация указанной категории избирателей осуществляется командиром воинской части.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи установлены субъекты осуществления обязанности регистрации (учета) избирателей, участников референдума и сроки осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума.

Регистрация (учет) избирателей, участников референдума осуществляется главой муниципального образования (если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, - лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления)*(99), командиром воинской части*(100), руководителем дипломатического представительства или консульского учреждения. Указанная регистрация (учет) избирателей, участников референдума перечисленными субъектами должна осуществляться дважды в год по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года.

Регистрацию (учет) избирателей, участников референдума, проживающих на соответствующей территории, осуществляет глава муниципального образования или иное уполномоченное на то лицо на основании сведений, представляемых паспортно-визовыми службами, военными комиссариатами, органами ЗАГС, учреждениями и организациями, осуществляющими учет отдельных категорий населения. Порядок, сроки и формы представления сведений определяются главой муниципального образования или уполномоченным на то лицом на основании соответствующего решения (распоряжения) руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и в соответствии с Положением, утвержденным постановлением ЦИК России от 6 ноября 1997 г.

По результатам регистрации (учета) избирателей, участников референдума глава муниципального образования или уполномоченное на то лицо не позднее 10 января и 10 июля каждого года заполняет Единую форму сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума и устанавливает общую численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на соответствующей территории. Единая форма сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума хранится у главы муниципального образования или уполномоченного на то лица, а электронная версия этой формы находится у системного администратора Комплекса средств автоматизации (КСА) ГАС "Выборы". В электронную версию Единой формы сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума постоянно вносятся необходимые изменения, и она представляется по запросам избирательной комиссии субъекта РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ для формирования базы данных об избирателях, участниках референдума, проживающих на территории субъекта РФ.

Комментируемая статья не содержит отдельного самостоятельного пункта, регламентирующего вопросы регистрации (учета) избирателей, участников референдума из числа военнослужащих, пребывающих или проживающих на территории воинской части в пределах территории Российской Федерации и на территории иностранного государства. Однако по смыслу норм комментируемой статьи и комментируемого пункта следует, что, во-первых, регистрация (учет) избирателей, участников референдума, проживающих или пребывающих в пределах расположения воинской части, осуществляется командиром воинской части. И, во-вторых, командиром воинской части устанавливается факт пребывания или проживания данной категории избирателей, участников референдума, который является основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума.

В зависимости от территории дислокации воинской части основанием для регистрации (учета) этой категории избирателей, участников референдума является факт их пребывания или проживания на территории воинской части, который помимо командира воинской части может устанавливаться квартирно-эксплуатационной службой или домоуправлением воинской части, а в случае расположения воинской части в пределах территории муниципального образования - органами регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. К числу оснований для регистрации (учета) избирателей, участников референдума данной категории граждан относится приказ командира воинской части о зачислении в штат воинской части граждан, проходящих военную службу по призыву.

По результатам регистрации (учета) избирателей, участников референдума военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся на территории муниципального образования, командир воинской части не позднее 10 января и 10 июля каждого года заполняет Единую форму сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума и устанавливает общую численность избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части. Если военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, курсанты первого курса обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования, не проходившие военную службу по призыву - до заключения ими контракта, не проживали на территории данного муниципального образования до призыва на военную службу, то в Единой форме делается отметка об этом. Единая форма сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума хранится у командира воинской части. Данные о численности избирателей-военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся на территории муниципального образования, представляются командиром воинской части главе муниципального образования или уполномоченному на то лицу, при этом отдельной строкой указывается численность избирателей - военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и не проживавших на территории данного муниципального образования до призыва на военную службу.

В отличие от командиров воинских частей, расположенных на территориях муниципальных образований в пределах Российской Федерации, представляющих данные о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных в воинской части, главам муниципальных образований, командиры воинских частей, расположенных на территории иностранных государств, представляют такие данные руководителю соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации. По результатам регистрации (учета) избирателей, участников референдума руководитель соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации не позднее 10 января и 10 июля каждого года заполняет Единую форму сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума и устанавливает общую численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего консульского округа (отдельно по каждому иностранному государству, если консульский округ охватывает несколько иностранных государств). Единая форма сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках, хранится у руководителя соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации. По запросу МИДа России Единая форма представляется в МИД России для уточнения сведений об избирателях, участниках референдума, проживающих и пребывающих за пределами территории Российской Федерации. Вне зависимости от наличия указанных запросов данные о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных за пределами территории Российской Федерации, не позднее 15 января и 15 июля каждого года представляются руководителем соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации по установленной форме в МИД России. В указанные данные включаются сведения, представляемые командирами воинских частей, расположенных в стране пребывания. Министерство на основании данных, представленных руководителями соответствующих дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации за рубежом, устанавливает общую численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных за пределами территории Российской Федерации, и не позднее 20 января и 20 июля каждого года представляет по установленной форме указанные данные по консульским округам в ЦИК России.

Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ на основании данных о численности избирателей, представленных главами муниципальных образований или уполномоченными на то лицами, устанавливает общую численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории субъекта РФ, и не позднее 20 января и 20 июля каждого года представляет совместно с избирательной комиссией субъекта РФ указанные данные по установленной форме в ЦИК России.

ИКС РФ и исполнительный орган государственной власти субъекта РФ на основании совместного решения и на базе сведений, представляемых главами муниципальных образований или уполномоченными на то лицами, формируют базу данных об избирателях, участниках референдума, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, включая данные, представленные командирами воинских частей, расположенных на территории субъекта РФ.

На основании сведений, представляемых исполнительными органами государственной власти субъектов РФ совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ, а также представляемых МИД сведений ЦИК России не позднее 1 февраля и 1 августа каждого года устанавливает общую численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории Российской Федерации и за ее пределами.

5. Комментируемая статья отличается от текста прежнего Федерального закона новеллой. Законодатель впервые, отдавая должное роли и месту Государственной автоматизированной информационной системы (п. 12 ст. 2, ст. 74), допускает ее полное или частичное использование при подготовке и проведении выборов, референдума на этапе осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума. В соответствии с преамбулой Федерального закона "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" использование ГАС "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдума является одной из гарантий реализации прав граждан на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме. Комментируемая норма разрешает применение ГАС "Выборы" там и в тех случаях, когда средства автоматизации в совокупности со средствами телекоммуникаций ГАС "Выборы" на уровне муниципальных образований, субъектов РФ и Российской Федерации способны существенно облегчить процесс регистрации (учета) избирателей, участников референдума.

Документ на бумажном носителе, подготовленный с использованием ГАС "Выборы" в соответствии с федеральными законами, приобретает юридическую силу после его подписания соответствующими должностными лицами. Электронный документ, подготовленный с использованием ГАС "Выборы", приобретает юридическую силу после его подписания электронными цифровыми подписями соответствующих должностных лиц.

Комментируемый пункт устанавливает исчерпывающий перечень сведений об избирателях, участниках референдума, вводимых в ГАС "Выборы". Это следующие данные: фамилия, имя, отчество, дата рождения, место рождения, пол, гражданство, адрес места жительства (п. 5 ст. 2 комментируемого Федерального закона), вид документа, удостоверяющего личность (п. 16 ст. 2), серия и номер этого документа, наименование и код органа, выдавшего документ, дата выдачи. Следует отметить, что все указанные данные относятся к персональным данным граждан, использование и распространение которых ограничено законодательством без согласия на то самого гражданина.

6. Комментируемый пункт устанавливает обязанность исполнительных органов власти всех уровней оказывать необходимое содействие органам местного самоуправления и избирательным комиссиям, комиссиям референдума при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, в уточнении сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума.

Как очевидно из комментария к пунктам настоящей статьи, на этапе регистрации (учета) избирателей, участников референдума, формирования сведений об их общем числе на соответствующей территории Российской Федерации и вне ее пределов важная роль принадлежит именно исполнительным органам власти, и особенно исполнительным органам власти, действующим на местах, осуществляющим регистрацию (учет) граждан, проживающих на данной территории, на территории расположенных в них воинских частей. К органам, обеспечивающим установление факта пребывания или жительства граждан на соответствующей территории, следует отнести упомянутые ранее в настоящем комментарии органы регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства, органы ЗАГС, учреждения и организации, осуществляющие учет населения, территориальные органы Федеральной миграционной службы, военные комиссариаты. Порядок, сроки и формы представления сведений определяются главой муниципального образования или уполномоченным на то лицом на основании соответствующего решения (распоряжения) руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и в соответствии с Положением, утвержденным постановлением ЦИК России.

МИД, МВД, Минобороны России, Федеральная пограничная служба РФ*(101), а также иные органы, в которых граждане, проходящие военную службу, являются военнослужащими и имеют статус, устанавливаемый федеральным законом*(102), обязаны оказывать содействие руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ, главам муниципальных образований, а в случае, если уставом муниципального образования такая должность не предусмотрена, - лицам, уполномоченным на то органами местного самоуправления, и руководителям дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации в проведении регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Указанные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта РФ обязаны оказывать необходимое содействие соответствующим избирательным комиссиям в части уточнения сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума при подготовке списков избирателей, участников референдума.

7. Закон предоставляет неоспоримое право избирателям, участникам референдума на беспрепятственный доступ к документированной информации о себе (персональным данным). Это право не ограничено во времени и в пространстве. Поскольку сведения по регистрации избирателей, участников референдума обновляются каждые полгода (по состоянию на 1 января и 1 июля каждого календарного года), каждый избиратель, участник референдума имеет возможность сверить имеющуюся информацию со своими персональными данными в местах ее хранения. В отличие от списков избирателей, участников референдума, составляемых накануне выборов, референдума, эта информация содержится в персональных компьютерах и на машиночитаемых носителях в установленных местах хранения. Соответствующие должностные лица должны обеспечить беспрепятственный доступ избирателям, участникам референдума к информации о себе с целью ее уточнения для обеспечения ее полноты и достоверности. Кроме того, законом установлено право избирателя, участника референдума знать о том, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому она предоставлена. Таким образом, закон предполагает ответственность соответствующих должностных лиц за использование и распространение персональных данных об избирателях, участниках референдума для целей, не связанных с обеспечением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

Указанное право избирателя, участника референдума на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональным данным о себе) основывается на конституционном праве каждого получить информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ). Более конкретно это право регламентируется в Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации".

Важным условием правомерного использования права на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональным данным) является неразглашение государственной тайны. Законодательство о государственной тайне включает в себя Конституцию РФ (ч. 4 ст. 29), Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 (с изменениями и дополнениями от 6 октября 1997 г.) "О государственной тайне"*(103), Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне"*(104). Данные о численности находящихся в воинской части избирателей, участников референдума - военнослужащих, зарегистрированных за пределами территории Российской Федерации, составляют государственную тайну, не подлежат разглашению и используются руководителем соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации только для определения общей численности избирателей, участников референдума, проживающих на территории данного консульского округа. Данные о численности находящихся в воинской части в пределах территории Российской Федерации избирателей, участников референдума - военнослужащих, зарегистрированных в воинской части, составляют государственную тайну, не подлежат разглашению и используются главой муниципального образования или уполномоченным на то лицом только для определения общей численности избирателей, участников референдума, проживающих на соответствующей территории.


Статья 17. Составление списков избирателей, участников референдума


1. Комментируемая статья в отличие от прежнего Федерального закона более полно и подробно регламентирует избирательные процедуры на этапе составления списков избирателей, участников референдума (далее - списки), включения в списки граждан РФ, их ознакомления с данными о себе, устранения возможных неточностей и ошибок, допущенных при составлении указанных списков. Составление списков - сложная, ответственная и трудоемкая работа, целью которой в соответствии с п. 1 комментируемой статьи является идентификация личности избирателя, участника референдума при проведении голосования на избирательном участке, участке референдума, обеспечение избирательных прав и права на участие в референдуме гражданина путем допуска его к участию в процедуре голосования, защиты его прав от посягательств со стороны других граждан, а также исключение участия в выборах, референдуме лиц, не обладающих избирательным правом, правом на участие в референдуме. Включение гражданина в список является юридическим подтверждением его избирательных прав и права на участие в референдуме. Комментируемая норма возлагает ответственность за составление списков на соответствующие комиссии.

В соответствии со списками производится выдача бюллетеней, устанавливается общее число лиц, принявших участие в выборах или референдуме, определяются результаты голосования на выборах, референдуме.

Основанием для составления списков являются сведения, полученные с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума и представляемые в соответствии с п. 6 комментируемой статьи.

Комментируемая статья неразрывно связана со ст. 16 комментируемого Федерального закона, регламентирующей предшествующий составлению списков процесс регистрации (учета) избирателей, участников референдума, основанный на сведениях, полученных в соответствии с Положением о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума.

В прежнем Федеральном законе соответствующая статья имела больший рамочный и в то же время отсылочный к другим нормативным правовым актам характер. Так, полагая, что в соответствии со ст. 72 и 77 Конституции РФ субъекты РФ вправе самостоятельно определять порядок формирования своих органов государственной власти и местного самоуправления, основные параметры избирательной системы, процедуры, используемые при проведении выборов, федеральный законодатель определил (в прежнем Федеральном законе), что порядок составления списков избирателей, участников референдума устанавливается нормами федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований. В комментируемую статью законодатель не включил вышеупомянутые положения, исходя из того, что весь порядок составления списков как один из базовых элементов регулирования реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ является исключительной компетенцией Российской Федерации.

2. Комментируемый п. 2 обеспечивает всем гражданам, обладающим активным избирательным правом, обязательное их включение в список, если иное не предусмотрено комментируемым Федеральным законом. Понятие активного избирательного права содержится в п. 26 ст. 2 комментируемого Федерального закона. Гражданин наделяется активным избирательным правом в соответствии с п. 4 ст. 4 комментируемого Федерального закона.

3. Пункт 3 комментируемой статьи реализует положение п. 10 ст. 4 комментируемого Федерального закона, устанавливающего право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме иностранных граждан, достигших 18 лет и не подпадающих под действие п. 3 ст. 4 комментируемого Федерального закона и постоянно проживающих на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы.

4. Комментируемый пункт устанавливает юридические основания для включения граждан в список избирателей, участников референдума.

В прежнем Федеральном законе законодатель устанавливал, что единственным основанием являлся факт постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, - и временного проживания избирателя, участника референдума на территории этого участка. В отличие от аналогичной нормы прежнего Федерального закона законодатель исключил из текста комментируемого пункта термин "преимущественное проживание", порождавший в отсутствие четкого его определения неверное толкование и применение. Нечеткость формулировок прежнего Федерального закона приводила к тому, что в законодательстве ряда субъектов РФ в качестве условия регистрации (учета) граждан, в том числе и избирателей, участников референдума, и включения их в списки появляется факт постоянного проживания на соответствующей территории*(105). Те же причины приводили и к так называемому двойному счету избирателей, участников референдума, когда они оказывались включенными в списки на нескольких участках (по месту и постоянного, и преимущественного, и временного проживания), хотя и старой, и новой редакцией комментируемой статьи прямо устанавливается возможность включения гражданина РФ в списки только на одном участке*(106).

Комментируемая норма Федерального закона во многом устранила существовавшие неопределенности, установив, что основанием для включения в список избирателей, участников референдума гражданина РФ на конкретном и единственном участке является, как правило, факт нахождения его места жительства на территории этого участка. Закон РФ "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" определяет в качестве места жительства жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также помещение, в котором гражданин проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), социального найма, договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных федеральным законодательством. Кроме того, основанием для включения гражданина, находящегося в месте временного пребывания, в список избирателей, является нахождение его места жительства на территории соответствующего избирательного округа, факт временного пребывания на территории этого участка либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. В качестве места пребывания указанный Закон рассматривает гостиницу, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больницу, туристскую базу, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, где он проживает временно.

Место жительства либо место пребывания гражданина устанавливается органами регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, которыми, согласно ст. 4 и 5 указанного Закона, являются в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной полосе или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, - органы внутренних дел, в остальных населенных пунктах - местная администрация.

Регистрация и снятие гражданина РФ с регистрационного учета по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе, в больнице, другом подобном учреждении производятся по его прибытии и выбытии администрацией соответствующего учреждения. В иных случаях регистрация и снятие гражданина с регистрационного учета по месту пребывания осуществляются органом регистрационного учета в соответствии с правилами, утвержденными Правительством РФ*(107). Следует учитывать, что регистрация гражданина РФ по месту пребывания производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства.

Согласно ст. 3 вышеуказанного Закона граждане РФ обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а п. 12 и 18 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета установлено, как уже отмечалось, что органы регистрационного учета регистрируют в установленном порядке граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, и выдают им свидетельство о регистрации по месту пребывания. Органы регистрационного учета регистрируют граждан по месту жительства и производят в их паспортах отметку о регистрации по месту жительства. Гражданам, регистрация которых производится по иным документам, удостоверяющим личность, выдается свидетельство о регистрации по месту жительства. Исходя из вышеизложенного, как правило, документом, подтверждающим право гражданина быть включенным в список, является соответствующий документ с отметкой о регистрации по месту жительства.

Если гражданин включается в список по месту пребывания и у него отсутствует открепительное удостоверение, то помимо соответствующего документа, удостоверяющего факт регистрации гражданина РФ по месту пребывания, гражданин должен представить в соответствующую комиссию заявление в порядке, установленном п. 17 комментируемой статьи.

5. Комментируемый п. 5 посвящен вопросам регламентации включения в списки избирателей, участников референдума военнослужащих, проходящих военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования. Основным положением комментируемой нормы является то, что такие военнослужащие, если до призыва на военную службу их место жительства не было расположено на территории данного муниципального образования, не включаются в списки и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума при выборах в органы местного самоуправления, на местном референдуме. На первый взгляд, здесь можно усмотреть явное ограничение избирательных прав определенной категории избирателей, участников референдума. Однако следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены, но только федеральным законом и только в той мере, в которой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц. В данном случае ограничение избирательных прав осуществляется именно федеральным законом в целях защиты прав и законных интересов жителей соответствующих муниципальных образований. Необходимо отметить, что при реализации положений этого пункта комментируемой статьи может возникнуть проблема, связанная с несовпадением списков в случае совмещения федеральных выборов и выборов органов местного самоуправления. Эта проблема, однако, легко разрешается, если учесть, что списки составляются на основании результатов государственной регистрации (учета) избирателей, участников референдума, а получаемая в соответствии с Положением о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума Единая форма сведений, в которой учтено указанное обстоятельство, по содержанию полностью, а по форме - практически полностью совпадает со списками.

Право гражданина не ограничено в случае, если он не проживал на территории муниципального образования до призыва на военную службу.

В соответствии с п. 2 ст. 35 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"*(108), а также п. 1 ст. 2 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. N 1237, статус военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, имеют граждане РФ, не проходившие военную службу и обучающиеся в военных образовательных учреждениях профессионального образования до достижения ими возраста 18 лет, но не ранее окончания ими первого курса обучения в указанных образовательных учреждениях. По окончании первого курса обучения указанные граждане заключают контракт и имеют статус поступивших на военную службу по контракту (т.е. служат по контракту). В этой связи граждане (поступившие после первого курса на военную службу по контракту), а также иные курсанты, проходящие службу по контракту, не подпадают под ограничения, указанные в комментируемом пункте, и таким образом относятся к категории избирателей. На этой основе они должны включаться в списки избирателей, участников референдума и учитываться при определении числа избирателей на муниципальных выборах, участников местного референдума.

6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает, что ответственность за работу по формированию и уточнению сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума возлагается на те же органы и должностных лиц, которые осуществляют регистрацию (учет) избирателей, участников референдума. Об этом достаточно подробно сказано в ст. 16 комментируемого Федерального закона. И поскольку ответственность за составление списков возложена на соответствующие комиссии, указанные уточненные сведения об избирателях, участниках референдума должны направляться уполномоченным на то органом или должностным лицом в соответствующие территориальные комиссии или комиссии муниципальных образований, которые предусмотрены нормами комментируемого Федерального закона, а в случаях отсутствия таковых - в окружные избирательные комиссии; непосредственно в участковые комиссии - сразу после назначения дня голосования или после образования таких комиссий в случаях, предусмотренных законами, в частности, в отдаленных и труднодоступных местностях.

7. Новацией комментируемого пункта является положение о том, что составление списков соответствующей комиссией может осуществляться с использованием ГАС "Выборы". Этим законодатель признает роль и значение этой системы в осуществлении избирательных процедур не только на этапе регистрации (учета) избирателей, участников референдума, но и на этапе составления списков. Выполнение этой сложной и очень трудоемкой работы отдельно по каждому избирательному участку, участку референдума вполне по силам территориальным комиссиям, которые, как правило, оснащены комплексами технических средств, составляющих территориальные фрагменты ГАС "Выборы".

8-9. Пункт 8 комментируемой статьи содержит новый порядок составления списков участковыми комиссиями, сформированными на участках, образованных за пределами территории Российской Федерации. Учитывая, что согласно п. 4 ст. 3 комментируемого Федерального закона гражданам РФ, проживающим за пределами территории Российской Федерации либо находящимся в длительных заграничных командировках, гарантируется участие только в федеральных выборах и референдуме Российской Федерации, указанный порядок составления списков также распространяется только на указанные выборы и референдум. Согласно федеральным законам "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О выборах Президента Российской Федерации" установленный п. 8 комментируемой статьи порядок составления списков является исключительным для данных выборов.

Норма п. 9 комментируемой статьи является юридической гарантией избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, находящихся за пределами Российской Федерации, но не имеющих там места постоянного жительства, и не находящихся в длительной командировке (туристы и проч.), при отсутствии возможности получить открепительное удостоверение, что вызывается, как правило, несовпадением сроков отбытия из места жительства и сроков выдачи открепительных удостоверений, либо не имевших возможности проголосовать досрочно. В этом случае участковые избирательные комиссии вправе включать указанных граждан в список избирателей, участников референдума при их явке в день голосования в помещение участковой комиссии. Кроме того, в таких случаях возможно применение также положений и п. 17 комментируемой статьи при условии подачи письменного заявления не позднее чем за семь дней до дня голосования.

10. Комментируемый пункт содержит императивную норму, обязывающую избирательные комиссии, комиссии референдума при составлении и сверке списков избирателей, участников референдума исключить занесение сведений об одних и тех же избирателях, участниках референдума в указанные списки на других участках. Каждый избиратель, участник референдума, обладающий в соответствии с комментируемым Федеральным законом активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, может требовать при наличии достаточных на то оснований включения себя только в один список избирателей, участников референдума и только на одном конкретном избирательном участке, участке референдума. Исполнение требований этой нормы при полном обеспечении прав граждан на участие в выборах, в референдуме является гарантией обеспечения указанных прав каждого конкретного избирателя, участника референдума, всех их в целом, поскольку позволяет исключить искажения в сведениях об общей численности избирателей, участников референдума, об избирателях, участниках референдума, принявших участие в голосовании, об итогах голосования. Обеспечить действие данной нормы обязаны комиссии, которые составляют и уточняют список (см. п. 13 и 14). Гражданин, включенный в список более чем на одном участке, должен быть исключен из списка на всех участках, кроме одного - либо по месту жительства, либо по месту временного пребывания, на основании открепительного удостоверения или личного письменного заявления в порядке, предусмотренном п. 16 комментируемой статьи.

11-16. Пункты 11-16 комментируемой статьи детализируют процедуру составления и изготовления списков избирателей, участников референдума, их уточнения и устанавливают сроки выполнения отдельных ее этапов. Новеллами п. 16 следует считать основания для исключения гражданина РФ из списка избирателей, участников референдума. Если в прежнем Федеральном законе таким основанием должны были быть сведения, полученные от соответствующих органов, осуществляющих регистрацию (учет) избирателей, участников референдума, то в новом Федеральном законе такими основаниями должны являться любые официальные документы (в том числе сообщение о решении комиссии о включении в список), а также о случае выдачи избирателю, участнику референдума открепительного удостоверения или включения его в список избирателей, участников референдума на другом участке. В комментируемой норме содержится также новелла, обязывающая соответствующие комиссии указывать в списках не только факт, дату и причину исключения гражданина из списка, но вносить аналогичные изменения в соответствующие базы данных Государственной автоматизированной системы. Тем самым законодатель еще раз подтверждает значимость участия ГАС "Выборы" не только в процессах подготовки выборов, референдума, но и в обеспечении гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 74 комментируемого Федерального закона) и устанавливает конкретный механизм избежания двойного счета.

Пункт 16 комментируемой статьи предусматривает, что каждый гражданин РФ вправе сообщить в участковую комиссию об изменении указанных в п. 5 ст. 16 комментируемого Федерального закона сведений об избирателях, участниках референдума, включенных в список избирателей, участников референдума на соответствующем участке. К этим сведениям следует относить те сведения, которые вносятся в список избирателей: фамилия, имя, отчество; дата рождения; адрес места жительства.

17. Новеллой является включение в статью положений, гарантирующих избирательные права и право на участие в референдуме гражданам, находящимся в местах временного пребывания, работающим в непрерывно действующих организациях и на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), а также военнослужащим, находящимся вне места дислокации воинской части. По их личному заявлению, поданному в установленном законом порядке в соответствующую комиссию не позднее чем за семь дней до дня голосования, они могут быть включены в списки на избирательном участке, участке референдума по месту их временного пребывания.

18. Согласно п. 2 ст. 68 комментируемого Федерального закона подсчет голосов начинается сразу после окончания времени голосования. В соответствии с п. 1 ст. 64 время начала и окончания голосования на выборах, референдуме устанавливается законом, при этом продолжительность голосования не может составлять менее десяти часов. При совмещении дня голосования на выборах в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, на референдуме субъекта РФ, местном референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, Палату Представителей Парламента Союзного государства, на референдуме Российской Федерации применяются устанавливающие время начала и окончания голосования нормы федерального закона.


Статья 18. Образование (определение) избирательных округов, округа референдума


Комментируемая статья Федерального закона по сравнению с предыдущей ее редакцией претерпела ряд изменений, значительно улучшающих понимание и применение на практике норм, устанавливающих и регулирующих порядок образования (определения) избирательных округов, округа референдума.

1. Термины "избирательный округ", "округ референдума" являются одним из ключевых понятий, характеризующих организацию выборов, референдума на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (волеизъявления) при тайном голосовании. Избирательные округа представляют собой территории, которые образуются (определяются) в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ и от которых избираются депутаты, выборные должностные лица. Образование избирательных округов призвано обеспечить всеобщность участия граждан в выборах, создать гарантированную возможность каждому избирателю подачей своего голоса выразить баллотирующемуся кандидату доверие или отказать в нем. Избирательные округа при выборах представительного органа играют важную роль в обеспечении равного избирательного права, суть которого - в участии граждан в выборах на равных основаниях, когда они не только имеют равные возможности осуществлять свои избирательные права, но и поданные ими голоса имеют "одинаковый вес" (равнозначны) для определения результатов выборов. По совокупности выполняемых функций избирательные округа представляют собой центры реализации участниками избирательного процесса своих основных прав и обязанностей: в округах выдвигаются и регистрируются кандидаты, проводятся агитационные мероприятия, определяются результаты выборов.

В п. 1 комментируемой статьи впервые отдельной нормой устанавливаются виды избирательных округов, округа референдума. В соответствии с этой нормой для проведения выборов могут образовываться: одномандатные избирательные округа; многомандатные избирательные округа; единый избирательный округ. Для проведения референдума: округ референдума. При этом п. 30-33 ст. 2 комментируемого Федерального закона, посвященной основным терминам и определениям, дают четкие определения каждой разновидности избирательных округов. Так, избирательный округ - это территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица). Конкретизируя разновидности избирательных округов, законодатель установил, что (п. 33 ст. 2) избирательным округом одномандатным (одномандатным избирательным округом) является такой избирательный округ, в котором избирается один депутат; (п. 32 ст. 2) избирательным округом многомандатным (многомандатным избирательным округом) - такой избирательный округ, в котором избираются несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально; (п. 31 ст. 2) избирательным округом единым (единым избирательным округом) - такой, который включает в себя всю территорию, на которой проводятся выборы. Последнее по смыслу применимо к определению округа референдума, отсутствующему в ст. 2 комментируемого Федерального закона. Приведенные термины и их содержание имеют принципиальное значение для всей системы законодательства о выборах в Российской Федерации. Так, термин "избирательный округ многомандатный" означает, что это округ, в котором избирается несколько депутатов, и голосование происходит персонально по каждой кандидатуре.

Понятие "избирательный округ" не утрачивает своего значения и при выборах Президента РФ, глав исполнительной власти субъектов РФ, глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. В этих случаях вся территория, на которую распространяются установленные законом функции и полномочия данного должностного лица, определяется законом при проведении выборов в качестве единого избирательного округа. Такое наименование не носит формального характера, так как в действительности в границах соответствующей территории все избиратели имеют равные условия для голосования, а голос каждого из избирателей равен голосу любого иного избирателя. Пределами (границами) избирательного округа определяется, как правило, реализация активного избирательного права гражданина (см. п. 4 ст. 4 комментируемого Федерального закона).

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает основания для образования одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, органы, ответственные за определение и утверждение схемы округов, и сроки, в которые эти схемы подлежат определению и утверждению. Этой же нормой определены требования к содержанию схемы одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов.

В качестве основания образования избирательных округов определены данные о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории, в соответствии с п. 4 ст. 16 комментируемого Федерального закона. Численность избирателей, зарегистрированных на конкретной территории, является первоосновой для образования избирательных округов. Сведения об общей численности избирателей представляются соответствующей комиссии лицами, уполномоченными на то законом в соответствии с Положением о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума.

В отличие от прежней редакции комментируемый пункт не устанавливает пятидневных сроков представления в соответствующую комиссию уполномоченными на то лицами сведений о численности избирателей. Отсутствие фиксированного срока представления сведений в соответствующую комиссию обязывает саму комиссию требовать их представления для исполнения возложенных на нее обязанностей по соблюдению сроков определения схемы округов. По сравнению с прежней редакцией сроки определения комиссией схемы округов значительно изменены в сторону увеличения и вместо прежних 70 дней до дня голосования составляют 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. Указанное увеличение сроков не случайно. Законодатель учел правоприменительную практику в этой сфере, в значительной мере в целом урегулировал правоотношения по этому поводу, в том числе увеличил сроки определения схемы округов. Комментируемой статьей установлены также иные сроки для утверждения схемы округов, представленной комиссией законодательному (представительному) органу государственной власти, представительному органу местного самоуправления. Так, вместо прежних 60 дней до дня голосования схема округов должна быть утверждена указанными органами не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. Таким образом, законодатель предписал комиссиям и соответствующим органам разрешить все вопросы, связанные с определением и утверждением схемы округов, не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, предоставив указанным органам срок не менее 60 дней для рассмотрения и утверждения схемы округов. Тем самым законодатель установил, что все процедуры и вопросы, включая спорные, по образованию округов должны быть завершены фактически до назначения выборов. Принципиальной новеллой является предоставление права законодательному органу при рассмотрении представленной избирательной комиссией схемы округов до ее утверждения вносить в представленную схему необходимые поправки. Отсутствие указанной нормы в прежней редакции часто приводило к неопределенности в установлении права законодательного органа вносить такие поправки, что, безусловно, умаляло их властные полномочия и часто приводило к тому, что представленная на утверждение видоизмененная схема округов по разным причинам оставалась без утверждения вообще и выборы проводились по старой схеме округов без учета реального изменения численности избирателей в них. Это приводило к нарушению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, зарегистрированных на территориях, где их численность претерпела изменения.

Комментируемая статья устанавливает перечень обязательных сведений, которые должны содержаться в схеме округов. Схема должна иметь: 1) наименование каждого округа и его разновидности: одномандатный или многомандатный; 2) обозначение границ округов; 3) перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ; при этом, если округ включает в себя части территории указанных образований, то в схеме должны быть обозначены границы каждой части вышеуказанных образований; 4) номер каждого округа и его центр - населенный пункт; 5) место нахождения каждой окружной избирательной комиссии или комиссии, на которую возложены ее полномочия; 6) число избирателей в каждом избирательном округе. Приведенный перечень является исчерпывающим.

3. Законодатель принял также радикальную норму, исключающую тупиковые ситуации в процессе рассмотрения и утверждения схемы избирательных округов: в случае, если на территории, на которой проводятся выборы, законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления отсутствуют или новая схема округов не утверждена по каким-либо причинам в срок, предписанный п. 2 настоящей статьи комментируемого Федерального закона, законодателем соответствующей избирательной комиссии, организующей выборы, предоставлено право принять следующее решение: в случае, если схема избирательных округов, утвержденная для выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления прежнего созыва (далее - прежняя схема округов), соответствует требованиям, установленным комментируемым Федеральным законом, комиссия праве принять решение о проведении выборов по прежней схеме округов (такое решение также должно быть принято в пятидневный срок); если прежняя схема округов не соответствует требованиям комментируемого Федерального закона и (или), что также является новеллой, признана судом в установленном федеральным законом порядке недействующей и не подлежащей применению, комиссия вправе принять решение о проведении выборов по округам, схема которых определяется в соответствии с требованиями комментируемого Федерального закона, т.е. комиссии предоставлено право утвердить схему округов, но не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов.

Комментируемая статья достаточно исчерпывающе регламентирует возможные действия комиссии, организующей выборы, при принятии ею решения в случае, если число депутатов, избираемых по новой схеме округов, не меняется. Комментируемая норма наделяет комиссию правом внести изменения в прежнюю схему округов, в соответствии с которыми изменению подлежат только те округа, которые не соответствуют требованиям п. 4 комментируемой статьи, и (или) дополнить прежнюю схему округов в той части, в которой она признана судом недействующей и не подлежащей применению. Это означает, что комиссия принимает новый акт о схеме избирательных округов, в котором за основу берется прежняя схема округов с внесенными в нее редакционными и уточняющими поправками, и на этой основе определяется соответствие новой схемы округов требованиям п. 4 комментируемой статьи. Комиссия наделена также правом изменить границы указанных округов в соответствии с требованиями п. 4 комментируемой статьи в том случае, когда произведенные ею в соответствии с законом изменения и дополнения привели к тому, что изменяются границы иных округов в прежней схеме округов.

4-5. Требования, предъявляемые к образованию округов, сформулированы в нормах п. 4 и 5 комментируемой статьи и заключаются в следующем. Должно соблюдаться примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей; при этом допускаются отклонения от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 15%. Принцип примерного равенства избирательных округов обеспечивает действие одного из основополагающих принципов - равного избирательного права (ст. 5 комментируемого Федерального закона). Соответствие данного принципа Конституции РФ подтверждено Конституционным Судом РФ*(109). Поэтому недопустимы превышение или уменьшение средней нормы представительства избирателей в избирательных округах сверх предусмотренных пределов, поскольку речь идет не просто о голосовании, но и о формировании системы народного представительства (при выборах в представительные органы).

В многомандатных избирательных округах, в связи с возможностью образования на выборах округов с различным числом мандатов, принцип примерного равенства избирательных округов трансформирован в принцип примерного равенства числа избирателей на один депутатский мандат в многомандатных избирательных округах; при этом допускаются отклонения числа избирателей от средней нормы представительства, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не более чем на 10% от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 15%. Очевидно, что при образовании многомандатных избирательных округов отклонение от среднего числа избирателей на один депутатский мандат меньше, чем при образовании одномандатных избирательных округов.

Установление перечня труднодоступных и отдаленных местностей для определения схемы избирательных округов комментируемой статьей отнесено к компетенции субъекта РФ, соответствующий закон которого должен быть опубликован и вступить в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов. На практике указанные законы давно приняты субъектами РФ, в пределах территории которых имеются труднодоступные и отдаленные местности, и за весьма редкими исключениями практически остаются неизменными.

В том случае, если федеральным законом установлена обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ при выборах в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы, нормы комментируемой статьи допускают несоблюдение содержащихся в них предельных процентов отклонений*(110). Указанное положение не противоречит Конституции РФ, что следует и из решения Конституционного Суда РФ*(111), поскольку обеспечивает взаимодействие принципа равенства прав граждан с принципами федеративного устройства Российской Федерации.

Законодателем в целях обеспечения прав коренных малочисленных народов на территориях их компактного проживания в пределах территорий субъектов РФ закреплено положение о том, что допускается превышение ранее указанных пределов отклонений от средней нормы представительства избирателей, но не более чем на 30%. Определение территорий компактного проживания коренных малочисленных народов и установление в указанных рамках предела допустимого отклонения от средней нормы представительства избирателей отнесено к компетенции субъекта РФ и может быть осуществлено только соответствующими законами. В этой федеральной норме реализуется положение ст. 69 Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Согласно ст. 13 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов" законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представительства коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ и в представительных органах местного самоуправления. Согласно ст. 1 указанного Федерального закона коренные малочисленные народы Российской Федерации - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. При этом также установлено, что, учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, Государственный Совет Республики Дагестан определяет количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также устанавливает перечень этих народов с последующим внесением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Рассматриваемое тридцатипроцентное отклонение - одно из возможных правовых оснований для установления вышеуказанных квот*(112). Еще одним способом квотирования является введение многомандатных избирательных округов, при условии, что избиратели в таких округах будут иметь по одному голосу. Такая система позволяет учитывать голоса коренных малочисленных народов даже в случае, когда их численность в несколько раз меньше, чем число избирателей в округе.

Избирательный округ должен, как правило, составлять единую территорию; не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий, т.е. территорий, со всех сторон окруженных территориями иных субъектов РФ либо территориями, где не проводятся соответствующие выборы. Следует иметь в виду, что в случае, когда в избирательный округ входят островные территории, разделенные водами, не являющимися территориальным морем, порядок включения таких территорий может быть специально оговорен в законе.

При соблюдении всех указанных выше требований нормой (п. 5) комментируемой статьи установлено еще одно дополнительное требование, которое должно учитываться комиссиями и законодательными органами при определении и утверждении схемы округов. Это требование касается сохранения целостности административно-территориального устройства (деления) субъекта РФ, территории муниципального образования. При реализации этого требования следует иметь в виду, что Конституция РФ не связывает "жестко" территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным делением (устройством) субъектов РФ. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12). Таким образом, территории муниципальных образований могут как совпадать с административно-территориальными единицами, так и представлять собой самостоятельное формирование. Более того, закон допускает, что в границах территории муниципального образования могут существовать другие муниципальные образования, например, на территории района - поселок, имеющий статус муниципального образования, или на территории сельского округа (волости, сельсовета) - сельское поселение с таким же статусом. Естественно, что не только при выборах в органы местного самоуправления, но и при выборах в органы государственной власти субъектов РФ, в Государственную Думу необходимо учитывать отмеченные особенности территориальной организации муниципальных образований.

6. Комментируемый Федеральный закон исключает возможность отступления от содержащихся в нем императивных норм, регулирующих численность избирателей по избирательным округам, в законодательстве субъектов РФ. Единственным, сформулированным в п. 6 комментируемой статьи случаем, когда не применяются положения о соблюдении примерного равенства численности избирателей по округам и средней нормы представительства избирателей в них, являются выборы в одну из палат двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с его конституцией (уставом), когда такая палата формируется из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований. Данное положение соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в п. 5 мотивировочной части вышеприведенного постановления от 10 июня 1998 г.

7. Пункт 7 комментируемой статьи содержит нормы, формулирующие требования по обязательному опубликованию (обнародованию) схемы округов в срок не позднее чем через пять дней после ее утверждения. Обязанность по опубликованию схемы округов возложена законом на орган, ее утвердивший, т.е. либо законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган местного самоуправления, либо, если решение по схеме округов принято в соответствии с п. 3 комментируемой статьи, - избирательную комиссию, организующую выборы.

Пример исчисления срока: Решение об утверждении схемы округов принято 1 февраля, следовательно, опубликование должно состояться не позднее 7 февраля.

8. Пункт 8 комментируемой статьи устанавливает ограничение предельного числа депутатских мандатов, подлежащих распределению в случае образования многомандатного избирательного округа, пятью мандатами. Это объясняется тем, что в больших многомандатных округах существенно ослабляется, а иногда даже утрачивается связь депутатов с избирателями, обезличивается их ответственность перед избирателями, возникают трудности реализации предвыборных программ. Ситуация еще более осложняется в многомандатном округе, если депутаты придерживаются различных или даже полярных политических позиций. Возникают организационно-правовые проблемы и при отзыве депутата, если такой отзыв предусмотрен законодательством субъекта РФ. Данное правило не применяется в округе в границах избирательного участка при выборах в орган местного самоуправления, поскольку влечет организационные трудности по подсчету голосов избирателей. В таком округе может избираться весь состав представительного органа местного самоуправления.


Статья 19. Образование избирательных участков, участков референдума


Настоящая статья комментируемого Федерального закона практически не претерпела существенных изменений по сравнению с прежним Федеральным законом, за исключением изменения сроков формирования избирательных участков, участков референдума.

1. Избирательные участки, участки референдума представляют собой образуемые для подготовки и проведения выборов, референдума территориальные организационные единицы, призванные обеспечивать организацию и проведение голосования и подсчет голосов избирателей, участников референдума. Законодатель регулирует единый общий порядок образования и функционирования избирательных участков, участков референдума (далее также - участков). Одной из важнейших функций участков следует считать предоставление возможности избирателям ознакомления со списками избирателей, участников референдума, внесения в них необходимых изменений и дополнений в соответствии с требованиями комментируемого Федерального закона. Именно на участках обустраиваются в соответствии с требованиями комментируемого Федерального закона места для голосования, осуществляется выдача избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме, проводится голосование и осуществляется непосредственно общественное наблюдение за ходом выборов, референдума. Здесь, в помещениях для голосования, соответствующими комиссиями осуществляется подсчет голосов избирателей, участников референдума и подводятся итоги голосования по конкретному избирательному участку, участку референдума. Деятельность создаваемых в границах их территорий участковых комиссий по своему содержанию призвана обеспечить одну из важнейших гарантий реализации гражданами всеобщего избирательного права - свободного их волеизъявления во время проведения выборов, референдумов.

Комментируемая статья устанавливает принципы и порядок образования избирательных участков, участков референдума. Она содержит нормы и требования, учитывающие местные особенности с целью создания максимальных удобств как для избирателей, участников референдума, так и для соответствующих комиссий, наблюдателей, представителей средств массовой информации. При образовании участков, как правило, принимаются во внимание особенности населенных пунктов, их планировки и застройки, а также нахождение значительных групп избирателей вне места их постоянного проживания в день выборов, референдума.

2. Основная ответственность за образование избирательных участков, участков референдума возлагается на главу муниципального образования либо лицо, уполномоченное на то представительным органом местного самоуправления, в случаях, когда уставом муниципального образования должность главы не предусмотрена, а также на иные должностные лица в соответствии с требованиями п. 3 и 6 комментируемой статьи. Образование участков перечисленными лицами должно осуществляться по согласованию с соответствующими комиссиями, под которыми следует понимать, как правило, территориальные либо иные комиссии, если это прямо указано в законе. Как и в прежнем Федеральном законе, комментируемая статья определяет, что участки образуются на основании данных о числе избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории участка в соответствии с п. 4 ст. 16 комментируемого Федерального закона. При этом комментируемая статья не устанавливает каких-либо определенных (фиксированных) норм числа избирателей, необходимого для образования избирательного участка и, соответственно, для образования участка референдума. Определяется лишь допустимый верхний предел численности избирателей, участников референдума. Это сделано для того, чтобы не создавать организационных и технических трудностей для избирателей, участников референдума, соответствующих комиссий участкового уровня, других органов, организаций, учреждений и лиц, обеспечивающих подготовку и проведение выборов, референдума. Комментируемый Федеральный закон гласит, что участки образуются из расчета не более 3000 избирателей, участников референдума на каждом участке. Срок образования избирательных участков установлен таким образом, чтобы обеспечить возможность сформировать участковые комиссии (п. 8 ст. 22 комментируемого Федерального закона).

Пример исчисления срока: День голосования - 16 ноября. В этом случае избирательные участки должны быть образованы не позднее 1 октября.

3. Положения о том, что избирательные участки образуются из расчета не более 3000 избирателей, могут не применяться при образовании избирательных участков, участков референдума за пределами территории РФ, которое осуществляется руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории стран пребывания и проживания граждан РФ. Иными словами, в силу местных условий и особенностей постоянного пребывания и жительства граждан РФ на территории иностранных государств, число зарегистрированных на участке избирателей, участников референдума может быть и более 3000. Однако вполне допустима ситуация, при которой число избирателей, участников референдума на образованном участке может быть существенно ниже максимально предусмотренного комментируемой нормой предела численности избирателей, участников референдума.

Граждане, проживающие за пределами территории Российской Федерации, участвуют в выборах в федеральные органы государственной власти, референдуме Российской Федерации. Для обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации граждане, постоянно пребывающие или проживающие за пределами территории Российской Федерации, приписываются к избирательным округам при проведении выборов в федеральные органы государственной власти. Это предусмотрено в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

4. Принципиальное значение для обеспечения гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан имеет соотношение границ избирательных участков и избирательных округов. Это соотношение зависит от того, в какой представительный орган проводятся выборы. Если речь идет о выборах в представительный орган местного самоуправления на территории небольшого муниципального образования, то в пределах границ избирательного участка может находиться несколько избирательных округов (при мажоритарной системе выборов). В других случаях - при выборах представительных органов местного самоуправления в крупных муниципальных образованиях (больших городах, районах) - избирательные участки по своей территории могут быть меньше избирательного округа. Естественно, что при выборах в Государственную Думу, органы государственной власти субъектов РФ в большинстве случаев на территории избирательных округов образуется много избирательных участков. В любом случае их границы в соответствии с требованиями комментируемого пункта не должны пересекать границы избирательных округов.

Как показывает практика, границы территорий подавляющего большинства избирательных участков, образованных однажды, например, на выборах депутатов Государственной Думы, как бы "наследуются" на последующих иных выборах: их образование приобретает традиционный характер. Это обусловлено тем, что демографическая ситуация в городах и сельских поселениях изменяется медленно, и поэтому система участков не требует постоянных и тем более существенных изменений. При всем этом определенные изменения в системе участков будут необходимы всегда, хотя и не столь значительные, чтобы стать неожиданными и тем более неудобными для избирателей и организаторов выборов.

5. Комментируемый пункт закрепляет гарантии участия в выборах, референдумах граждан, находящихся в местах их временного пребывания. В этих целях сохраняется возможность образования участков в больницах, санаториях, домах отдыха, других местах временного пребывания. Кроме того, в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях могут образовываться участки в срок, установленный п. 2 комментируемой статьи, т.е. не позднее чем за 45 дней до дня голосования. При этом в исключительных случаях участки могут в соответствии с комментируемой статьей образовываться в срок не позднее чем за пять дней до дня голосования. Такое допущение совершенно оправдано для судов, находящихся в плавании, полярных станций или для труднодоступных и отдаленных местностей с достаточно малочисленными и стабильными по составу группами избирателей, участников референдума. Оперативное создание избирательных участков в таких местностях может быть вызвано невозможностью, например по погодным условиям, провести там досрочное голосование в соответствии с п. 10 ст. 65 комментируемого Федерального закона. Изготовление избирательной документации в данном случае производится в соответствии с п. 19 ст. 63 комментируемого Федерального закона.

6. Комментируемый пункт полностью сохраняет демократическую норму, согласно которой военнослужащие голосуют на общих участках наравне со всеми избирателями, участниками референдума. И только в случаях, установленных законом, в определенные в нем порядке и сроки могут образовываться участки в воинских частях командирами этих частей.

7. Комментируемый пункт подтверждает приверженность законодателя принципам гласности при образовании избирательных участков, участков референдума. В этой части в прежних редакциях законодатель неоднократно изменял сроки обязательного опубликования сведений об участках и соответствующих участковых комиссиях. Сначала указанные сроки были сокращены с 45 до 30 дней, но в редакции комментируемой статьи эти сроки восстановлены до 40 дней до дня голосования. Представляется, что больший срок является большей гарантией избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, поскольку они получают больше возможностей по времени ознакомиться с публикуемыми сведениями, в частности, с целью внесения предложений по кандидатурам в состав участковых комиссий. Менялись в процессе совершенствования избирательного законодательства и субъекты ответственности за опубликование указанных сведений: первоначально ответственность возлагалась на соответствующую комиссию, а позже и в комментируемом Федеральном законе эта ответственность возложена на главу муниципального образования или на уполномоченное на то лицо при отсутствии в уставе муниципального образования должности его главы.

Нормы комментируемого пункта устанавливают исчерпывающий перечень сведений об участках и участковых комиссиях, подлежащих опубликованию. Указанные сведения должны содержать перечень участков, данные о границах каждого участка, номера каждого участка, места расположения собственно помещения для голосования; места расположения соответствующей участковой комиссии. Порядок доведения указанных сведений в случаях, предусмотренных п. 3 и 5 комментируемой статьи, устанавливается соответствующим законом.

Таким образом, сложившиеся принципы и порядок образования избирательных участков, участков референдума, регулируемые комментируемым Федеральным законом, представляют собой один из демократических институтов организации выборов и референдумов. Этот институт имеет целью обеспечить реализацию гражданами конституционных избирательных прав и права на участие в референдуме и поэтому универсален для всех видов и уровней выборов, референдумов. Комментируемый Федеральный закон установил четкий баланс полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в организации системы избирательных участков, участков референдума, обеспечивающий широкие возможности всестороннего учета местных и региональных особенностей, демографической ситуации и географических условий. Отсюда происходит разнообразие участков по численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, о чем свидетельствует электоральная статистика, публикуемая ЦИК России, на основе обработки данных по каждой избирательной кампании в Российской Федерации.