Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие
| Вид материала | Закон |
- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
- Об образовании избирательных участков по выборам, 571.4kb.
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1152.34kb.
- Тема Кол-во страниц, 15.39kb.
- Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, досрочных, 29.37kb.
- О конкурсе среди молодежи Мурманской области на лучшие, 95.22kb.
- Президента Российской Федерации Всоответствии со ст. 19 Федерального закон, 124.46kb.
- Марта 2012 года территориальная избирательная комиссия Тихвинского муниципального района, 1194.5kb.
- Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года На основании статьи 19 Федерального, 211.99kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 3453.56kb.
Условие равнозначности (равного веса) каждого голоса в избирательном процессе обеспечивается рядом правовых позиций, и прежде всего примерным равенством одномандатных округов по числу избирателей или примерным равенством числа избирателей на один депутатский мандат в многомандатных (в том числе разных по количеству) избирательных округах, с тем чтобы результаты голосования возможно более точно и полно выражали волю избирателей (п. 4 ст. 18). Основаниями для отклонения от средней нормы представительства могут являться труднодоступность и отдаленность местности, компактность проживания коренных малочисленных народов определенной территории (местности).
Федеральное законодательство допускает ряд существенных отклонений от примерного равенства округов. В частности, эти требования не учитываются в том случае, когда федеральный закон предусматривает обязательное образование не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ (в том числе имеющего количество избирателей меньше единой нормы представительства на округ) на выборах депутатов Государственной Думы. В результате, если в подавляющем большинстве округов депутат Государственной Думы избирается примерно от 500 тыс. избирателей, то в Республике Тыва - от 170 тыс., в Республике Алтай - от 122 тыс., а в Эвенкийском автономном округе - от 13 тыс. избирателей. Такое неравенство допускается комментируемым Федеральным законом (п. 6 ст. 18) и на выборах в одну из палат законодательного (представительного) органа субъекта РФ, где региональным законом может быть установлено представительство в одной из палат от административно-территориальных единиц или муниципальных образований.
Кроме того, за последнее время формируется соответствующая правовая база, обеспечивающая коренным малочисленным народам возможность иметь гарантированное представительство в представительных органах государственной власти и местного самоуправления. Конституция РФ гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69). Комментируемый Федеральный закон предусматривает, что при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должно составлять более 30% (ст. 18). Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"*(57) идет еще дальше, предусматривая, в частности, систему квотирования депутатских мест. Так, в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления (ст. 13). В целях определения правового статуса таких народов постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации*(58), включающий 45 народов.
Каждый гражданин РФ, достигший 18 лет, включается только в один список избирателей на одном избирательном участке по месту своего жительства. Если по каким-то причинам гражданин оказался включенным в два списка избирателей (например, в связи с пребыванием в лечебно-профилактическом учреждении, ином месте временного пребывания), голосовать он может только один раз на одном из избирательных участков. Возможность для граждан в равной степени реализовать свое активное избирательное право обеспечивается также требованиями закона, согласно которым избирательный округ должен составлять единую, неразделенную на отдельные участки территорию с учетом сложившегося административно-территориального деления.
Всех кандидатов закон наделяет равными правами, они несут равные обязанности, подчиняются определенным ограничениям (ст. 4, 32, 39, 40), установленным законодательством для всех участников избирательного процесса на тех или иных его стадиях. Соблюдение установленных законом ограничений пассивного избирательного права не должно рассматриваться как нарушение принципа равноправия и препятствовать осуществлению депутатами, выборными должностными лицами своих полномочий и выполнению своих обязательств перед избирателями. Напротив, их установление как раз имеет целью обеспечение равноправия всех баллотирующихся кандидатов. Кандидаты не вправе использовать преимущества своего служебного или должностного положения в целях своего избрания. Перечень нарушений принципа равного избирательного права и меры ответственности за такие нарушения устанавливаются законами.
Каждому гражданину, обладающему избирательным правом, закон предоставляет возможность выдвигаться в качестве кандидата на выборах самостоятельно (в порядке самовыдвижения) либо от избирательного объединения - политической партии (иной общественной организации на выборах в органы местного самоуправления). Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов (п. 9 ст. 32).
Согласно ст. 56 (ч. 2, 3) Конституции РФ в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а их ограничения могут быть установлены лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако, к сожалению, это имело место в законодательной практике ряда субъектов РФ, как правило, в отношении пассивного избирательного права. Поэтому в таких условиях важное значение в соблюдении принципа равенства при реализации избирательного права имеют решения Конституционного Суда РФ. Соблюдение этого принципа является нормативным требованием при оценке конституционности законодательства субъектов РФ, регулирующего вопросы осуществления избирательных прав граждан. Целым рядом постановлений Конституционного Суда РФ в течение последних лет признавались неконституционными некоторые положения законов субъектов РФ о выборах и референдумах. В частности, была сформулирована правовая позиция о недопустимости изменения правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе выборов, нарушающего принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов*(59). Нарушение принципа равенства избирательных прав при формировании выборных органов государственной власти и местного самоуправления может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.
Статья 6. Прямое избирательное право, право на прямое волеизъявление на референдуме
Закрепленное комментируемой статьей прямое избирательное право, право на прямое волеизъявление на референдуме граждан позволяет наиболее точно, полно и демократично выразить волю граждан в процессе выборов, референдума, установить прямую связь между избирателями и теми, кто представляет их интересы в представительном органе и на выборной должности по итогам голосования, обеспечить адекватность результатов выборов, референдума волеизъявлению его участников. Специфика института референдума состоит в том, что он является одной из прямых (непосредственных) форм участия граждан в политике и управлении, поэтому непрямое голосование на референдуме противоречило бы его природе как института непосредственной демократии.
Законодательную основу принципа прямого избирательного права, права на прямое волеизъявление на референдуме составляют: а) ст. 81 Конституции РФ, хотя и закрепляющая текстуально этот принцип применительно только к выборам Президента РФ; б) ст. 1 и 2 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"; в) ст. 1 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"; г) ст. 1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; д) ст. 3 комментируемого Федерального закона.
Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 8 января 1996 г. указал в качестве своей правовой позиции, что из смысла ст. 3 (ч. 2) в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей права граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее высший исполнительный орган государственной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Исходя из этого, Конституционный Суд РФ признал неконституционным положение Устава Алтайского края о том, что главу администрации избирает краевое Законодательное Собрание*(60). В этих условиях предлагаемый некоторыми общественными организациями и лицами переход на непрямое избрание глав исполнительной власти субъектов РФ и тем более - на их назначение Президентом РФ легитимно возможен лишь на основе внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ либо изменения правовой позиции Конституционного Суда РФ. Действующее федеральное законодательство, в частности Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", учитывает указанное постановление Конституционного Суда РФ и предусматривает, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев, когда на день вступления в силу настоящего Федерального закона конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) путем избрания его специально созываемым собранием представителей (ст. 18), т.е. органом, не являющимся законодательным (представительным) или исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Мировой практике известны непрямые выборы, поэтому международное право в целом не рассматривает данный принцип как общеобязательный. Непрямые выборы делятся на две основные разновидности: многостепенные и косвенные. Например, в бывшем Советском Союзе до 1936 г. (до принятия Конституции СССР 1936 г.) существовали многостепенные выборы в Советы, когда депутаты (делегаты) вышестоящих представительных органов государственной власти избирались непосредственно нижестоящими Советами. Многостепенные выборы применяются в некоторых странах и сегодня, прежде всего при избрании верхних палат парламента. Например, депутаты Первой (верхней) палаты Генеральных штатов (парламента) Нидерландов избираются депутатами Советов провинций. Суть косвенных выборов состоит в том, что избиратели выбирают выборщиков, а они уже непосредственно депутатов или должностных лиц. Таким образом избирается, например, Президент США. Коллегией выборщиков избирается и Сенат Франции. В некоторых странах при выборах одного представительного органа (например, верхней палаты парламента Бельгии - Сената) используются одновременно прямые и непрямые выборы. В ряде стран (например, в Боливии, Чили), где выборы президентов могут проводиться в два тура, первый тур проходит на основе всеобщих и прямых выборов, а если проводится второй тур, то он осуществляется путем голосования в парламенте, т.е. президент в этом случае избирается путем косвенных выборов. В парламентарных республиках президенты чаще всего избираются непрямыми выборами в двух формах: 1) парламентами (например, в Латвийской Республике); 2) парламентами и представителями субъектов федерации и (или) регионов, различных общественно-политических объединений и сил, которые образуют специальную избирательную коллегию.
Статья 7. Тайное голосование
Принцип тайного голосования означает, что никто, кроме самого избирателя (участника референдума), не имеет права знать о содержании его персонального волеизъявления и (или) никто не вправе оказывать давление на волеизъявление избирателя (участника референдума). В международном праве этот принцип закреплен в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в п. "b" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которым каждому гражданину разрешается голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей, в п. 7 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. (в качестве одного из международных обязательств государства), в ст. 29 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., а также в ст. 5 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ (подписана 7 октября 2002 г. и вступает в силу с даты сдачи депозитарию на хранение третьего уведомления о выполнении Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для ее вступления в силу).
Законодательную основу принципа тайного голосования составляют ст. 81 Конституции РФ, закрепляющая этот принцип применительно к выборам Президента РФ, ст. 1 и 33 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", ст. 1 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации", ст. 1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", п. 3 ст. 10 и п. 1 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Реализация данного принципа требует создания ряда организационных и иных мер и процедур, которые должны исключить какой-либо контроль за процессом голосования и обеспечить свободу волеизъявления гражданина на выборах и референдуме. В международной практике этому служит, например, переход на голосование с помощью электронных средств.
В ст. 33 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" закреплены следующие гарантии соблюдения принципа тайны голосования на референдуме: а) если гражданин не имеет возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня для голосования на референдуме, он вправе воспользоваться помощью другого лица, за исключением членов комиссии по проведению референдума Российской Федерации и наблюдателей, т.е. лиц, которые могут повлиять на волеизъявление участника референдума в тех или иных интересах; б) лицо, оказавшее гражданину такую помощь, указывает свои фамилию, имя, отчество и расписывается в списке участников референдума в графе "Подпись гражданина о получении бюллетеня для голосования на референдуме Российской Федерации"; в) каждый гражданин, имеющий право на участие в референдуме, голосует лично, голосование за других лиц не допускается; г) заполнение бюллетеня для голосования на референдуме производится в кабине, специально оборудованном месте или комнате для тайного голосования, в которых не допускается присутствие кого бы то ни было, за исключением этого гражданина; д) участник референдума, не имеющий возможности самостоятельно заполнить бюллетень для голосования на референдуме, вправе пригласить в кабину, специально оборудованное место или комнату для тайного голосования любое лицо, за исключением членов комиссии референдума и наблюдателей, и его фамилия, имя, отчество указываются в списке участников референдума рядом с подписью гражданина, имеющего право на участие в референдуме, о получении бюллетеня для голосования на референдуме; е) организация голосования гражданина, который по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может прибыть на участок референдума, вне помещения участка референдума должна исключать возможность искажения его волеизъявления; ж) член участковой комиссии по проведению референдума отстраняется от участия в работе комиссии, а наблюдатель незамедлительно удаляется из помещения участка референдума, если они нарушают тайну голосования или пытаются повлиять на волеизъявление гражданина.
Комментируемый Федеральный закон воспроизводит и развивает многие положения Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". Так, для усиления обеспечения соблюдения принципа тайны голосования ст. 64 устанавливается, в частности, что избиратель, участник референдума, не имеющий возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого избирателя, участника референдума. В этом случае он устно извещает комиссию о своем намерении воспользоваться помощью для заполнения бюллетеня; при этом в соответствующей (соответствующих) графе (графах) списка участников референдума указываются не только фамилия, имя, отчество, но также серия и номер паспорта или заменяющего его документа лица, оказывающего помощь избирателю, участнику референдума. Таким образом, оказавшее такую помощь лицо перестает быть анонимным и тем самым существенно уменьшается вероятность оказания им давления на волеизъявление участника референдума или искажения его воли.
На усиление гарантий тайны голосования направлено и положение п. 13 ст. 64, запрещающее заинтересованным в результатах голосования физическим и юридическим лицам (зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, доверенным лицам зарегистрированных кандидатов, членам и уполномоченным представителям инициативной группы по проведению референдума, а также организациям, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления или органов контроля которых являются указанные лица и организации, иным физическим или юридическим лицам, действующим по просьбе или по поручению указанных лиц и организаций) предпринимать любые действия, направленные на обеспечение доставки избирателей, участников референдума в помещения соответствующих комиссий для участия в голосовании.
Кроме того, ст. 65, регулирующая порядок досрочного голосования, вводит дополнительные гарантии соблюдения принципа тайного голосования, ограничивает право осуществлять досрочное голосование только при проведении выборов в органы местного самоуправления и местного референдума. В случае досрочного голосования соответствующая комиссия обязана обеспечить тайну голосования, исключив возможность искажения волеизъявления избирателя, участника референдума. Для этого заполненный проголосовавшим досрочно избирателем, участником референдума бюллетень им самим вкладывается в конверт и заклеивается. На месте склейки на конверте ставятся подписи двух членов соответственно территориальной комиссии, окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования или участковой комиссии как с правом решающего голоса, так и членов комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателей (по их желанию), которые заверяются печатью соответствующей комиссии, а также подписью проголосовавшего досрочно избирателя, участника референдума. В день голосования председатель участковой комиссии в присутствии членов соответствующей комиссии, наблюдателей и иных указанных в законе лиц предъявляет для визуального ознакомления названные конверты. Только после этого он с соблюдением тайны волеизъявления избирателя, участника референдума опускает избирательный бюллетень, бюллетень для голосования на референдуме в стационарный ящик для голосования либо в техническое средство подсчета голосов в случае его использования.
Дополнительными гарантиями реализации принципа тайного голосования и средствами защиты граждан от воздействия "грязных" избирательных технологий служат и положения п. 2 и 7 ст. 65, а также п. 16 ст. 68 комментируемого Федерального закона, а именно: а) избиратель, участник референдума, голосующий досрочно, подает в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума заявление, в котором указывает причину досрочного голосования. Данное заявление приобщается к списку досрочно проголосовавших избирателей, участников референдума; б) в случае, если число досрочно проголосовавших в помещениях территориальной комиссии, окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования и участковой комиссии избирателей, участников референдума будет составлять более 1% от числа избирателей, участников референдума, внесенных в список избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума (но не менее 10 избирателей, участников референдума), на оборотной стороне бюллетеней, извлеченных из конвертов досрочно проголосовавших избирателей, участников референдума, непосредственно после извлечения бюллетеней из конвертов проставляется печать участковой комиссии; в) участковая комиссия по требованию любого члена комиссии, наблюдателя обязана произвести отдельный подсчет указанных выше бюллетеней, извлеченных из конвертов досрочно проголосовавших избирателей, участников референдума.
В соответствии со ст. 66 организация голосования вне помещения для голосования для избирателей, участников референдума, которые не могут самостоятельно по уважительным причинам прибыть в помещение для голосования, должна исключать возможность искажения их волеизъявления. Так, голосование вне помещения для голосования проводится только в день голосования (за исключением предусмотренных законом случаев возможного досрочного голосования в отдаленных и труднодоступных местностях, на судах и полярных станциях) и только на основании письменного заявления или устного обращения, которое должно подтверждаться письменным заявлением избирателя, участника референдума по прибытии к нему членов участковой избирательной комиссии, комиссии референдума. Голосование вне помещения для голосования должны проводить не менее двух членов участковой комиссии с правом решающего голоса. При этом голосовании вправе присутствовать также члены комиссии с правом совещательного голоса и наблюдатели (в отличие от Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" право присутствовать на голосовании вне помещения участка референдума получили и члены комиссии с правом совещательного голоса). Комментируемый Федеральный закон предусмотрел и ряд других мер по обеспечению тайны голосования. В частности, ст. 79 прямо установила, что лица, нарушающие тайну голосования либо совершающие иные названные в этой статье нарушения избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Вместе с тем принцип тайного голосования означает также, что избиратель, участник референдума не вправе демонстрировать кому бы то ни было заполненный им бюллетень, за исключением случаев получения нового бюллетеня взамен испорченного (п. 9 ст. 64).
Не являются нарушением принципа тайного голосования опросы избирателей, участников референдума о том, как они собираются голосовать, если такие опросы проводятся с соблюдением одного из важнейших принципов эмпирического исследования - принципа анонимности, добровольности участия и ответов избирателей, участников референдума. Представляется, что в случае проведения таких опросов, в частности, при выходе избирателей из помещений для голосования с целью выяснения, как они проголосовали, в указанной деятельности, при определенных условиях, могут присутствовать признаки воспрепятствования осуществлению избирательных прав граждан РФ, в том числе путем нарушения тайны голосования.
Статья 8. Срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления
1. Срок, на который избираются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, и срок их полномочий - важные компоненты их правового статуса. Свободные выборы в государственные и муниципальные органы, соблюдение сроков избрания и полномочий депутатов, выборных должностных лиц - важнейшая гарантия народовластия, признак демократического правового режима и принцип правового государства. Срок, на который избираются указанные органы, депутаты, и срок их полномочий находятся в тесной взаимосвязи с обязательностью и периодичностью проведения выборов как одним из принципов организации демократического избирательного процесса, закрепленных в ст. 9 комментируемого Федерального закона и в п. "b" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.
Необходимо отметить, что новая редакция перечня нормативных правовых актов комментируемого пункта, в отличие от прежней редакции, не содержит ссылки на федеральные конституционные законы.
В отличие от прежней редакции комментируемый пункт закрепляет, что устанавливаемый срок (как избрания, так и полномочий) не может составлять более пяти лет.